城市房屋拆迁中如何保护被拆迁人合法权益

姚容

（太原市小店区教师进修学校，山西 太原 030032）

[法律运用与研究]

城市房屋拆迁中如何保护被拆迁人合法权益

姚容

（太原市小店区教师进修学校，山西 太原 030032）

近年来我国城市房屋拆迁纠纷大幅度增加，拆迁事件的发生成为影响社会安定的突出问题和社会关注的焦点。拆迁纠纷实质上表现为政府与被拆迁人的矛盾和对立，政府在实际拆迁中成了拆迁人的庇护主体。在实践中为了确实有效地保护被拆迁人的权益，就是要完善城市房屋拆迁相关的法律法规，就要明确城市房屋拆迁中主体之间的权利和义务。建立健全相关的行政权力监督体制,对行政机关的行政管理权行使实现有效的监督，保证行政机关在房屋拆迁过程中能够依法合理行政。只有这样，才可以保证行政权力行使的规范性和正当性，才可以更好地体现行政权力的公共性。

拆迁；拆迁权益；补偿；行政权力

一、被拆迁人权益保护现状

（一）违法拆迁事件普遍的原因是被拆迁人权利保障体系不够健全

被拆迁人在拆迁中是权利主体，但是社会地位却是弱势群体，由于自身在房屋拆迁过程中属于被管理的主体，属于话语权不强的弱势群体，又由于话语权的分量导致其在城市房屋拆迁中为了保护自己的合法权益往往通过一种过激的方法与拆迁人争执，当矛盾不可调和时，必然会演变为恶性事件，这样的事件发生必然影响社会稳定。政府在房屋拆迁中属于行政管理的主体，被拆迁人将与拆迁人之间的矛盾演变为政府的管理不力，因此被拆迁人为了维护自身的利益，通过极端方式来发泄对当下城市房屋拆迁制度的抗议和地方政府的不满。在实践中，由于有些拆迁人与政府之间有了利益分配，在政府“不作为”的行为下无视国法违法拆迁，而这些违法行为的发生与政府的行政管理不力是分不开的。由于行政管理有关于救济体制的法律规定，被拆迁人为了保护自己的合法权益通过行政或者司法途径救济，但是这种违法行为在实际的行政裁决程序及法院审判程序中很难得到追究。

（二）政府的行政权力行使不当导致政府公信力缺失

当前城市房屋的拆迁主要是依靠行政权力的主导，这种规定导致的结果是被拆迁人必须服从政府的拆迁决定，被拆迁者负有配合拆迁进行的义务，行政权力对于被拆迁人而言具有服从性。正是这样的规定导致被拆迁人在城市房屋拆迁的利益分配中处于被动，而政府一旦不依法行政，就将严重损害被拆迁人的利益。如果政府在执行相关的行政法律规定的时候未能遵循法律优位原则，不严格按照法律规范来调整和保护拆迁中形成的利益关系，出现的结果将是拆迁许可、裁决等规定丧失了保护被拆迁人权益的根本目的。这样，保护被拆迁人权益的相关救济途径也是形同虚设了。

在实践工作中，如果相关的行政权力行使不当，拆迁许可、裁决等相关的规定将难以发挥对被拆迁人权益的保护作用。行政诉讼本身存在的缺陷在解决城市房屋拆迁纠纷案件时不能完全地保护被拆迁人的权益，被拆迁人要想通过行政诉讼来维权必然很难胜诉。根据以上的规定，为了保护被拆迁人的合法利益，就要寻找能为被拆迁人接受的利益保护的行政救济制度。

（三）城市房屋拆迁的相关立法层出不穷且在权益保护方面滞后

反思恶性房屋拆迁事件频发的原因，是在拆迁过程中补偿不合理、安置不到位、拆迁方法野蛮，政府在拆迁过程中不当干涉拆迁活动，以及与不正当的强制拆迁手段是有关的。分析以上情况出现的原因，是本身的监督和管理体制存在问题。我国1991年3月22日国务院以第78号令和2001年6月13日以第305号令公布的修订后的《城市房屋拆迁管理条例》都未对野蛮拆迁、暴力拆迁作出相应规定和处罚，拆迁人可以依据法律规定的空白采取非正当手段拆迁，开发商在拆迁中普遍采用哄、骗、吓唬、断水断电等野蛮方法拆迁，暴力拆迁也就可以理解了。

二、被拆迁人权益保障缺陷原因体现

（一）房屋拆迁的相关具体立法规定缺乏

1.我国在房屋拆迁方面使用的是国务院于2001年新修订的城市房屋拆迁管理条例，按照行政法规来对非国有财产的征收明显违反了《宪法》和《宪法》修正案（四）中的第二十条规定。按照《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收只能制定法律，这里的“法律”是我们通常意义上的狭义的法律，不是广义上的法律。以上法律的规定导致了行政主体对被拆迁人的财产权利的限制甚至剥夺没有相关的明确的说明。可以看出，立法本身上是存在缺陷的，这也是导致政府机关在城市房屋拆迁中违法行政的主要根源。

2.立法过程中对城市房屋拆迁法律关系定性不明确。在城市房屋拆迁中，法律关系性质的认定有不同的看法，也产生了好多的学说，其中混合说似乎占据主流地位。认定法律关系的性质，关键是要看在法律关系中主体之间所处的地位。在法律关系中，如果双方的法律地位是平等的，各个主体都能以自己独立的意志参与法律关系，任何一方都无权强制对方，就可以认定该法律关系是民事性质；如果在法律关系中主体之间的地位是不平等的，参与法律关系的主体可以任意地将自己的意志强加给对方，且可以单方面设定或者消灭法律关系，则该法律关系是行政性质。在当前房屋拆迁的过程中，形成的是行政和民事两种性质。按照物权法的规定在城市房屋拆迁过程中的法律关系应该是民事法律关系，可是实际拆迁活动总是政府依靠行政权力主导拆迁，城市房屋拆迁法律关系又是以行政法律关系为主导地位。根据主要矛盾的观点决定了城市房屋拆迁法律关系就是行政关系，通过前面的分析可以看出《城市拆迁管理条例》表面上将城市房屋拆迁赋予了民事法律关系，但是强化了政府在房屋拆迁中的行政管理责任，这才导致整个城市房屋拆迁过程被拆迁者对政府的不信任感出现，导致整个拆迁制度运行不畅。

3.在立法过程中对公益拆迁和商业拆迁界定不明确。按照我国宪法和相关法律的规定，在公共利益的保护方面采取宣示性的方法，这样的规定是不利于明确城市房屋拆迁的根本目的。但是,实际生活中公益拆迁和商业拆迁在法律的适用、法律关系界定和拆迁补偿费用的标准、权利救济的用途等方面是不相同的。实际的立法对公共利益界定的不明确导致在实践操作中产生了负面影响。不同级别政府和房屋拆迁行政部门动辄以公共利益为由随意剥夺被拆迁人的权益，这样的行为必然造成被拆迁人与行政机关权利与权力的矛盾对峙。

4.司法权在房屋拆迁案件中的救济效果不明显。按照我国诉讼法的相关规定，拆迁人和被拆迁人在拆迁过程中产生纠纷不能首先提起民事诉讼，要解决必须先经过行政裁决，如果被拆迁人不服而提起行政诉讼，法院也只能判决撤销行政机关的裁决，判令由原处理机关重新裁决。这样的规定导致双方的纠纷无法通过法院的司法审判来解决，行政权力在处理双方的纠纷时，被拆迁人的合法权益很难得到有效保护。

（二）行政职权运用过程缺乏监督，行政权力使用过程中出现滥用

因为经济利益，导致行政权力在使用过程中产生错综复杂的效果。这主要表现在以下方面：

1.在房屋拆迁过程中，由于地方政府与开发商之间的利益关系导致二者成为了拆迁过程中的利益同盟，关系错综复杂。在地方经济发展中收取土地的出让金是促进地方经济发展的一种重要方法，由于我国税收管理体制的问题，导致政府在土地出让金的使用过程中缺乏制约和监督，本地政府自主支配的灵活性大，这样就会出现地方政府为了维护本省的利益对于拆迁人的违法行为监管淡化，对侵犯被拆迁人的利益的行为于不顾。这样一来，政府为了维护本省的利益，而以牺牲被拆迁人的利益为代价，大大压缩了被拆迁人的利益空间。政府在无形中袒护了拆迁人，这样就会导致本来在经济上就处于劣势的被拆迁人处于更加被动的地位，使其合法权益更难以得到有效保障。

2.地方经济发展过于依赖房地产的发展。在城市经济的发展过程中，扩大城市建设和旧城改造可以很好地带动地方经济的发展。房地产的发展对GDP的增长效果明显，而GDP的增长又是衡量地方政府官员政绩的一个重要指标，因此，地方政府为了地方的短期经济效益，就会加大房地产的开发力度，现有的法律和制度又很难规范房地产发展过程中相关法律关系主体的利益，因此很难单独具体地去保护被拆迁人的利益，被拆迁人的利益受侵犯后，发生拆迁人与被拆迁人以及政府之间的矛盾冲突的事件也将在所难免。

3.因为利益原因导致部分地方政府官员以腐败为代价，进而成为违法拆迁的保护伞。以上的多方原因交织在一起，无形中形成了对被拆迁人不利的合力，在被拆迁人权益的保护方面产生了负面影响。

三、规范房屋拆迁行为，完善拆迁立法的若干建议

在拆迁活动中，被拆迁人的弱势地位注定了其在财产权利和人身权利方面是更易受到侵犯的主体，往往在权利的救济上也不顺畅。为了有效地保护他们的合法权益，维护公平和正义体现和谐，国家就要在立法上更倾向于保护被拆迁人，建立健全被拆迁人权利保护机制和侵权救济途径，从而提升被拆迁人的法律地位，最大限度地维护被拆迁人在城市房屋拆迁中所遭受的利益损失，达到权利保障和利益保护的目的。

（一）明确立法程序,切实保证行政听证参与的群体范围

行政听证制度是现代社会中行政程序法的重要内容，是保护相对人权利的一种重要方法。行政听证的本质是强调监督行政决策合法的一种重要方式，通过在行政决策作出前广泛地要求行政相对人参与，公开和听取当事人的意见和建议，保证行政决策最大限度地合法、合理地去反映出当事人的意志。在房屋拆迁过程中，为了体现民主，有效地保证行政权力的正确行使，防止行政权力的滥用和违法行政行为的出现，有必要在城市房屋拆迁中扩大行政听证的适用领域。具体做法就是：在行政主体作出拆迁决定前应依法举行听证会，广泛征求各方的建议和意见，只有被拆迁人广泛参与，发表不同的意见和建议，对具体的拆迁内容不断地讨论，才可以保证拆迁方案的合理。通过举行听证会，行政决策方案和行政主体的行为在实施过程中得到最大限度的监督，可以防止一些违法、腐败行为发生，有利于最大限度地去维护政府公信力和保护被拆迁者的合法的权益。

（二）完善拆迁许可制度，保证拆迁主体依法拆迁

建立健全拆迁许可准入制度，提高拆迁许可证的审批门槛，对规范房地产行业、保证经济持续发展有重要的意义。在城市经济的发展中，长期以房地产为主不利于调节宏观经济，过多的城市规划建设带来的大面积的房屋拆迁也不利于保护被拆迁人的权益。因此，有必要严格审查设定发放拆迁许可证的条件，这样对抑制房地产业投资过热的行为有积极的效果。改变现有的拆迁许可审查方式，严格审查并严格审核拆迁申请，保证有资质的相关地产企业进行房地产开发和建设，对参与开发的地产企业简历进行信用评级制度，对其在房地产建设和拆迁过程中严格监督和评级，将拆迁中纠纷案件的发生作为信用评级的标准，通过政府的评级和被拆迁人的评价，信用级别达不到一定标准的房地产开发企业退出或者限制其开发的项目审批，这样可以最大限度地避免拆迁中侵犯被拆迁人合法行为的事件发生。

（三）建立健全补偿安置制度

公益性的拆迁行为以公共利益为主要的目的，需要被拆迁人的理解和包容，商业性质的拆迁带有一定的经济利益目的，区分二者的意义在于区分政府职能、拆迁许可、土地补偿、补偿安置等方面的标准不同。现有的补偿安置的缺陷应该从以下方面入手改革：（1）建立政府先行补偿安置制度，发挥政府在补偿安置工作中的作用，提高政府的公信力。政府可以依据拆迁人和被拆迁人达成的补偿安置协议，由政府先行垫付对被拆迁人的补偿安置费用。政府先行垫付之后，要求拆迁人在一定的时间内交付垫付费用，从拆迁的法律关系中让被拆迁人相信政府可以在拆迁中去积极地保护他们的利益。（2）确立充分合理补偿的原则。在拆迁过程中，被拆迁人失去了房屋的所有权的同时也失去了国有土地上的使用权，对被拆迁人的土地使用权进行一定的补偿是消除矛盾的一个重要方法，因此，在实际的拆迁补偿过程中应将国有土地使用权进行合理的评估，对权利损失进行合理补偿，以充分保护被拆迁人的财产权利。（3）根据具体情况提高拆迁补偿安置的标准。在拆迁过程中，被拆迁人反应激烈，其本质的原因是拆迁补偿安置标准较低。因此，只有对被拆迁人的损失进行合理的评估，制定较高的补偿标准，让被拆迁人感觉到拆是合理的，补偿是满意的，才可以最大限度地防止抗拒拆迁行为的出现。

在房地产开发过程中,被拆迁人与政府、拆迁人的矛盾是由于我国在房屋拆迁过程中的制度不完善造成的，建立一部专门性的房屋拆迁法律规范是解决问题的最重要的方法。制定专门性的房屋拆迁价格评估法律，建立房屋估价部门，在政府监管下严格估价，对被拆迁人合理补偿。只有这样,才能从根本上切实维护拆迁当事人的合法权益，更能从根本上保障国家和社会的安定团结。

[1]王才亮.房屋拆迁实务指导丛书（第三版）[M].北京：法律出版社，2005.

D92

A

1673-0046（2012）4-0056-03