《公共图书馆服务规范》的内容重点、亮点与不足❋

(洛阳理工学院图书馆 河南洛阳 471023)

我国于2008年1月正式启动《公共图书馆服务规范》(简称“《规范》”)编制工作，历时三年，最终由国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会2011年底批准发布，将于今年5月1日起正式实施，填补了当前我国图书馆规范体系中服务类标准规范的空白。《规范》的框架结构由前言以及范围、规范性引用文件、术语和定义、总则、服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等八个部分组成，借鉴了全球图书馆服务标准编制中的先进理念和法制进程中的先进方法，在内容上体现了以人为本、体例上明晰简约、指标设计软硬兼备〔1〕，为检验公共图书馆服务效能与管理提供了技术依据。《规范》的编制将在推动我国公共图书馆事业健康、有序发展，加快建设覆盖全社会的公共文化服务体系，有效保障社会公众的基本文化权益方面发挥积极作用。《规范》在一些内容上有所突破，但与国内外相关规范性文件相比也存一些不足，本文试就《规范》内容的重点、亮点和不足加以分析，以供《规范》在修订时加以参考。

1 《规范》的适用效力

图书馆标准化工作并不是现代才出现的。我国古代，伴随着私家藏书楼和官府藏书机构的产生，“标准化”的意识就已经体现在图书管理和保存的实践之中。我国西汉时期第一部综合性的国家藏书分类目录《七略》可视为最早的业务标准。1979年底，全国文献工作标准化技术委员会成立，负责制定、修订、管理和推广有关文献工作方面的国家标准，先后出台图书馆行业相关标准规范30余项。〔2〕2008年12月全国图书馆标准化技术委员会成立，组织开展图书馆行业领域标准规范的研究、上报、修订等相关工作。《规范》就是全国图书馆标准化技术委员会重要工作成果之一，也是我国图书馆工作标准化进程中的重要一步。标准化就是为在一定的范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动，标准化的最终目的，就是要通过制定、发布和实施标准，达到统一，进而获得最佳秩序和社会效益。〔3〕制定实施《规范》的目的在于对公共图书馆建设、管理和服务中的重要概念和效果进行统一，为各级公共图书馆在建设服务中提供统一的依据和共同遵守的准则。

公共图书馆服务不仅是简单的信息资源提供，还包含着非物资的服务，因此具有复杂性、相对性特点。此外，公共图书馆服务作为一项社会公共信息服务，其社会覆盖程度和服务效能的发挥决定了公众获取信息机会的公平程度，体现了了民主国家或政府的制度安排的公正性。公共图书馆服务的专业性、复杂性、相对性、制度性和发展性等诸多特点决定了难以简单地以数字量化标准来进行评价监督，相较于法律法规及政策文件的严谨、稳定和普遍性要求，以标准文件的形式对公共图书馆服务加以规范是较为适宜的。

《规范》作为公共图书馆服务政策或相关法律法规的具体指标、公共图书馆服务政策的具体实现方法以及管理规范等，“是公共图书馆服务的全国性统一标准，是检验公共图书馆服务效能与管理的尺度，是评估公共图书馆服务水平的依据。〔4〕”同时，《规范》还间接明确了公共图书馆服务提供部门的职责，为公共图书馆实行科学管理提供了可靠依据，有针对性地提升公共服务效率〔5〕，它与我国相关法律法规和政策文件一起共同为我国公共图书馆可持续性建设与发展提供有力支撑。

《规范》作为国家推荐性标准，适用对象为县(含)以上各级公共图书馆，但不具备法律的强制力，属于鼓励采用范畴〔6〕，任何单位均有权决定是否采用，违反这类标准不承担相应的经济或法律责任。只有当《规范》被纳入法律法规、强制性标准内容体系和合同性文件之中等情况时才具有法律效力。

2 《规范》的内容重点

《规范》规定了公共图书馆服务资源、服务效能、服务宣传、服务监督与反馈等内容，其重点内容在于提升公共图书馆服务效能，即“公共图书馆投入的各项资源在满足读者和用户需求中体现的能力和效率”。

“效能”最基本的解释为达到系统目标的程度，或系统期望达到一组具体任务要求的程度。就公共图书馆具体来说，服务效能主要指图书馆向公众提供文献信息服务的水平和能力，它包括数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面的要求。与服务效率相比，服务效能是指目标的达成程度，着重质量层面，它更强调效果(而不仅仅是时效)，重视服务质量(而不仅仅是工作量和投入量)，注重质量保证能力(而不仅仅是最终的结果)。

图书馆服务能力理解为将图书馆资源转化为读者价值的作用力。图书馆服务效率可理解为图书馆管理和服务的科学程度，最大限度地发挥图书馆资源的效用，在既定资源条件下，如何实现社会福利的最大化。〔7〕图书馆服务能力和服务效率是一个经济化的概念，同时也是一个伦理化的概念，图书馆资源是一种共有资源，其公共性决定了图书馆公共服务的价值取向——“普遍平等、惠及全民”，这种价值思想包括“服务起点公平、服务过程公平及服务结果公平”〔8〕。这也是《规范》将建设公共图书馆服务体系和倡导公共图书馆开展流动服务、远程服务等非阵地化服务的主要原因，即通过推进面向全社会的公共图书馆服务体系建设和多角度的基层服务，最大限度地实现图书馆服务的普及化和均等化。

公共图书馆服务能效取决于政府、图书馆、公众三者的互动框架。政府作为公共图书馆服务的提供者，为公共图书馆的有效运行提供资源支持、制度安排。图书馆作为资源管理的具体实施者和服务规则具体制定者，其管理服务思想和方式方法决定着公众获取图书馆资源的途径方式。而公众对图书馆的认识以及图书馆资源获取能力决定其利用图书馆的频次和效果。《规则》从公共图书馆基础建设、服务数量和效率要求、图书馆活动推广和读者满意调查等多个方面进行了规范和要求，其实质是对决定公共图书馆服务效能发挥的重要主体——政府和公共图书馆自身进行责任确定。作为政府而言，其主要责任就是加强公共图书馆建设，提高公共图书馆服务的社会覆盖率，保持公共图书馆服务结构合理、发展平衡;就公共图书馆自身来说，则是通过“通过各类资源和自身专业能力满足公众日益增长的对知识、信息及相关文化活动需求，”“不断改进服务质量，”“促进服务的全面协调可持续发展。”

3 《规范》的内容亮点

3．1 规范了公共图书馆工作相关概念术语

《规范》术语部分对“公共图书馆”和“公共文化服务体系”等相关术语给予了明确界定，并且对原有相关概念有所创新和发展。如对“公共图书馆”界定为“由各级人民政府投资兴办、或由社会力量捐资兴办的向社会公众开放的图书馆，是具有文献信息资源收集、整理、存储、传播、研究和服务等功能的公益性公共文化与社会教育设施。”这一术语表述有以下几个创新之处:一是将公共图书馆投资范围由各级政府扩大为全社会，只要是面向社会公众开放，都可称之为公共图书馆;二是将研究功能纳入公共图书馆工作范围，提高了公共图书馆的社会地位;三是明确了公共图书馆的公共文化职能和社会教育职能，准确定位了公共图书馆的社会职能和价值。

自中共中央办公厅、国务院办公厅2007年8月正式发布《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》后，学者们围绕公共文化服务体系的内涵与要素、主体及目标设定、衡量指标及实施路径等作了深入的研究，但对“公共文化服务体系”一直缺乏较为科学、全面、权威的概念表述。此次《规范》对“公共文化服务体系”表述为“以政府为主导，以公益性文化单位为骨干，鼓励全社会积极参与，努力建设公共文化产品供给、设施网络、资金人才技术保障、组织支撑和运行评估为基本框架的覆盖全社会的公共文化服务网络架构，其建设原则是结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民，体现出公益性、基本性、均等性和便捷性的发展定位。”这一界定涵盖了公共文化服务体系的建设主体、建设内容、建设目标和要求，表述相对全面，且以国家正式规范形式出现，具有一定的权威性。

3．2 确立了公共图书馆“公益、基本、均等、便捷”的发展定位

《规范》对公共图书馆的界定不再局限于由政府投资兴建，但只有坚持“公益性”服务才能称之为“公共图书馆”。《规范》认为公共图书馆的重要特征就是“向社会公众开放”，同时在总则中指出公共图书馆基本服务应当免费。

《规范》指出:公共图书馆体系的发展目标即为建设“覆盖全社会的公共文化服务网络架构”，“惠及全民”是重要建设原则之一。“公共图书馆服务对象包括所有公众。应当注重培养少年儿童的阅读习惯，并努力满足残疾人、老年人、进城务工者、农村和偏远地区公众等的特殊需求。”这些都是与联合国教科文组织的《公共图书馆宣言》中“公共图书馆应不分年龄、种族、性别、宗教、国籍、语言或社会地位，向所有的人提供平等的服务”对普遍均等服务的表述思想相一致的。

《规范》总则中指出:“公共图书馆服务应体现以人为本的原则，通过就近、便捷、可选择、温馨的服务，不断改进服务质量。”“服务效能”部分中关于对公共图书馆开放时间、流动服务、远程服务以及服务效率的相关要求都是为满足读者便捷利用文献信息而提出的。

3．3 实现由办馆规模向办馆效能的重要思想转变

长期以来，因为我国经济基础的薄弱，绝大部分社会公民还处在增强发展能力、改善生活条件的时期，公民的文化权利得不到应有的重视与保障。公共图书馆建设和服务在不少政府决策者心中更多是一种形象工程和福利工程，如在公共图书馆建设中重城市轻基层，公共图书馆重建设轻服务，基层图书馆服务也多是通过“文化扶贫”、送书下乡、知识工程等工程式的、短效的文化和知识援助模式，而没有将享受公共图书馆服务视作公民基本权利。我国之前出台的与图书馆相关的标准规范中也多是针对图书馆建设和图书馆业务，基本没有涉及图书馆服务，服务效能更多限于研究领域。

《规范》在重视公共图书馆基础建设的同时，更加强调公共图书馆服务的效能，通过“促进公共图书馆事业的发展，建设覆盖全社会的公共文化服务体系，保障公众的基本文化权益，改善公共图书馆的服务条件，提高公共图书馆的服务效能和管理效益。”简单地说，公共图书馆工作的最高目标就是“提高服务效能”，最终社会目标就是“保障公众文化权益”，这也是公共图书馆作为一种社会制度安排的基本要求。

3．4 将建立公共图书馆服务体系纳入正式业务规范

《规范》在主张全面、均等、高效的公共图书馆服务追求下，将建立公共图书馆服务体系正式纳入公共图书馆重要工作内容范畴。主要表现在以下几个方面:第一，多个术语表达了构建公共图书馆服务体系的指导思想。术语部分中的“公共图书馆服务体系”、“区域服务人口数”和“文献提供”3个术语以前多处在研究理解阶段，学界至今没有给出较为明确的、统一的概念表述。此次《规范》均将其纳入，表达了公共图书馆通过多种手段向尽大范围的公众提供文献信息服务的主张。第二，在服务设施设备上提出了现代网络信息设施设备要求。《规范》指出:“各级政府应支持图书馆配备与经济和技术发展水平相适应的信息技术设备。”并且明确规定省市县三级公共图书馆计算机总数量分别不少于100、60和30台，互联网接口分别不低于100、10和2兆，同时应设置信息节点，争取提供互联网无线网络接入服务。这些现代化信息技术设施设备有规定，在方便公众获得现代信息服务的同时，也提升了公共图书馆通过网络延伸信息服务的能力，从而扩大服务涉及的区域范围。第三，在服务方式上强化了馆外服务。《规范》在第六部分“服务效能”中提到的“流动服务”、“总分馆服务”与“远程化服务”等馆外服务纳入公共图书馆服务范围，通过总分馆服务和流动服务将图书馆服务向社区、村镇等延伸，扩大图书馆服务范围;通过远程服务努力突破时空限制、让更多公众更为便利地享受图书馆服务。

4 《规范》存在的不足

4．1 有些术语表述不全面或不合理

(1)“服务资源”表述不全面

“资源”一词具有丰富的内涵。有关资源概念的理解很多，至今还没有一个被人们普遍接受的定义。《辞海》(1999年版)对资源的解释之一为:“资财的来源，一般指天然的财源。”很显然，这里资源的概念指的是生产资料或生活资料的天然来源，强调资源物质的原始性或自然性，包括自然环境和条件。20世纪90年代，学术界开始将非自然的即社会及人文性质的资源形态纳入资源概念之内，从而形成了资源的广义概念。这种观点认为，资源是对人类或非人类有用或有价值的所有部分的集合，包括自然资源、人力资源、信息资源、时间资源、空间资源和社会资源。

图书馆服务特性包括有形特性和无形特性两个方面，图书馆服务的有形性表现在:服务的场所、设施、文献、人员等方面;无形性表现在:服务的组织、流程、方法、时间等方面。

能够实现图书馆社会功能的所有构成要素均看作是图书馆资源。由此可将图书馆资源定义为:图书馆系统实现其社会价值与功能的各构成要素的总和。除了《规范》中提及的“硬件资源、人力资源、文献资源和经费资源”等物质资源外，技术资源和管理资源作为公共图书馆社会功能发挥的重要支撑和保障，也应纳入图书馆服务资源的范畴。

(2)“区域服务人口数”表述不合理

《规范》将“区域服务人口数”界定为“各级公共图书馆所在行政区域的常住人口数。”这一表述存在明显的不合理之处，其主要原因是:第一:《规范》“公共图书馆”术语表述将“向社会公众开放”视为公共图书馆的重要特征，“社会公众”意即具有社会活动能力的所有人，而没有区域上的限定;第二，我国公共图书馆虽有不同层级，但服务对象却不应因体制还有所排斥，流动人口在我国目前所占比例较大，这类群体也应享有公共图书馆服务，而不因其所在地有所限制。

4．2 对文献信息资源内容缺乏质量优化保障要求

馆藏文献资源作为公共图书馆服务的基础，相关规定是《规范》的重要内容。《规范》主要从文献采集来源、文献采集原则、馆藏文献总量和文献购置经费等几个方面予以规范，主要内容可概括为来源广泛(购置、接受呈缴和政府出版物多途并举)、结构合理(印刷型文献、电子文献、缩微文献比例合理)、形成规模(省、市、县公共图书馆分别达到135万册、24万册、4．5万册)和保障经费(省、市、县公共图书馆年人均文献购置费分别达到0．52 元、0．3 元、0．18 元以上)。

但《规范》基本没有提及馆藏文献信息内容质量优化保障要求，即通过什么途径来保障馆藏文献信息的内容质量，使其真正符合办馆需要和读者需要。我国公共图书馆地方性标准不少对此有相应要求。如《安徽省公共图书馆服务标准》〔9〕指出:“公共图书馆应科学合理地确定文献信息资源建设重点。保持重要文献、特点文献和地方文献的完整性和连续性。逐步形成具有本地特色的馆藏文献信息资源体系。”“公共图书馆要通过召开读者座谈会、个别访谈等形式，调研掌握读者阅读需求，科学制定文献采访方针，在通盘考虑馆藏文献资源建设的基础上，购置读者欢迎、需求量大的图书。”《新疆维吾尔自治区公共图书馆服务标准》〔10〕也指出:公共图书馆“注意对统计数据进行科学分析，并根据分析结果及时调整和优化读者服务、文献资源建设等各项业务工作。”“应科学合理地确定文献信息资源建设的方向。入藏文献信息资料应当兼顾纸质文献、电子文献和其他载体文献，……保持重要文献、特色资源和地方文献的完整性和连续性，………逐步形成具有特色的馆藏文献信息资源体系。”“馆藏文献资源建设要遵循适用性、连续性、完整性及与本地经济文化与社会事业发展相适应的基本原则，………有利于形成资源体系和特色。”

4．3 免费服务内容缺乏明确确定

《规范》提出公共图书馆“基本服务应当免费”，并对公共图书馆基本服务范围作了界定，即“保障和满足公众的基本文化需求的服务，包括为读者免费提供多语种、多种载体的文献的借阅服务和一般性的咨询服务，组织各类读者活动以及其他公益性服务。”这一界定太过概念化，《规范》中既没有将《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见》〔11〕(文化部和财政部于2011年元月联合发布，下文简称《意见》)作为免费服务依据，也没有对公共图书馆服务免费项目作较为明确的规定，在我国绝大多数公众对公共图书馆缺乏一定了解的情况下，仍难以较好界定图书馆服务项目是否应收费，也会给一些公共图书馆管理者留下收费空间。《意见》对公共图书馆免费开放作出较为明确的规定，即“一般阅览室、少年儿童阅览室、多媒体阅览室(电子阅览室)、报告厅(培训室、综合活动室)、自修室等公共空间设施场地免费开放;文献资源借阅、检索与咨询、公益性讲座和展览、基层辅导、流动服务等基本文化服务项目健全并免费提供;为保障基本职能实现的一些辅助性服务如办证、验证及存包等全部免费。”同时指出:“基本公共文化服务项目将随着社会的不断发展、政府财力的增长和人民群众精神文化需求的不断增长而发展变化。”但目前收取办证费和借阅押金现象在公共图书馆仍大行其道，如基本与《意见》同期出台的《上海市公共图书馆行业服务标准》〔12〕中就有“公共图书馆向读者收取办证费和图书押金须经物价部门核准”的规定。

4．4 服务效能评价指标有失全面

《规范》第六部分从“基本服务”、“拓展服务”和“服务效率”3个方面专门针对公共图书馆服务效能作出一些具体规定，除一些表述性规定外，涉及的具体评价标准有开放时间、文献加工处理时间、闭架文献获取时间、开架图书排架正确率、文献提供和参考咨询响应时间。对于图书馆服务效率的一些重要指标，如开架率、文献利用率、人均借阅量、读者发展数量等均没有作数量规定。

开架服务是图书馆服务的重要方式，也是方便读者、提高文献利用效率的重要手段，一个图书馆馆藏资源开架服务比例的高低既反映着图书馆服务意识，也是评价图书馆管理服务水平的重要依据。文献利用率是评价馆藏资源质量的重要指标，也是对“重藏轻用”传统办馆观念的重要突破，对此应作统一规定，以改变我国图书馆目前文献利用率普遍不高的现状，切实提高图书馆服务效能。人均借阅量不仅“反映流通馆藏对有效持证读者的服务使用情况”，同时也真实反映图书馆借阅规则的科学合理性以及阅读推广的实际效果，是评价图书馆管理水平和服务水平的重要指标。读者发展数量是图书馆服务持续发展的评价指标，是图书馆工作能力的重要体现。上述几个重要评价指标的不明确或缺失，不利对公共图书馆具体服务效能的评价。《规范》应参考国内外公共图书馆服务标准相关内容予以完善。如《新疆维吾尔自治区公共图书馆服务标准》中就规定:“人均借阅量每年须有不低于1%的增长;外借流通率每年须有不低于3%的增加”、读者“人数增加每年不应低于5%”〔13〕。《英国公共图书馆服务标准》将“每千人参访图书馆次数”作为图书馆读者利用效率评价的重要依据，并按照人口密集程度给出不同的参照数据〔14〕。

4．5 没有对服务环境提出相应要求

公共图书馆作为社会重要公共文化场所，人员集聚性强且流动性较大，空气混浊，传染性病毒细菌密度相对也较大。此外，图书馆大量纸质文献和现代化设备都会产生细菌和辐射。文献信息和利用设备的共享共用给细菌的传播提供了便利，图书馆馆员和读者长期驻留在图书馆会给身心健康带来不利影响，因此，保持灯光充足合适、保持通风的空气质量优良是对公共图书馆环境建设的基本要求，也是公共图书馆服务质量的重要体现。我国《图书馆建筑设计规范》(JGJ38－99)和《图书馆、博物馆、美术馆、展览卫生标准》(GB9669－1996)对公共图书馆的空间布局、温度、湿度、采光、空气质量给予了具体的指标要求，同时还对公共图书馆的安全消防等提供了要求，是我国公共图书馆建设和维修的重要遵照依据。虽然《规范》要求公共图书馆要“做到分区明确、布局合理、流线通畅、安全节能、朝向和通风良好”，但在规范性引用文件中遗漏了上述两个重要标准性文件。

5 结语

公共服务管理的基本原则是公正、透明和效率，认真开展公共图书馆服务标准化，才能做到服务提供过程透明有序，服务产品质量有保证，服务供给公平公正。公共图书馆服务的不可感知性决定了图书馆在提供服务的过程中，不可能全部提供有形的质量标准〔15〕，因此，《规范》许多内容规定得不够具体，而是采用简单扼要的文字表述，对一些细节要求一般不予规定，这样让相关规范相对笼统、灵活，以增强标准的通用性。《规范》作为标准性文件，不可能涵盖公共图书馆所有服务工作范围，图书馆服务是一项持续性的、发展性的工作，相对应的技术标准也具有明显的时效性，因此，《规范》中存在的不足是可以理解的，也是可以通过不断修订予以完善的，希望全体图书馆界同仁共同关注，努力推进图书馆工作标准化进程可持续发展。

1．王世伟．关于《公共图书馆服务规范》编制的若干问题．中国图书馆学报，2011(3):25－33

2．索传军，田颖．我国图书馆标准化的现状与图标委工作的思考．中国标准化，2008(9):9－11

3．http://baike．baidu．com/view/8087．html?tp=0_11

4．公 共 图 书 馆 服 务 规 范．http://wenku．baidu．com/view/c327e76c25c52cc58d6be5a．html

5．徐雷．标准化提升公共服务质量与价值．质量与标准化，2011(1):29－32

6．中华人民共和国标准化法．http://www．law－lib．com/law/law_view．asp?id=570

7．厉以宁．经济学的伦理问题．上海:上海三联书店，1995

8．徐享王．基于“效率”与“公平”共生的图书馆服务能力提升战略取向．图书情报工作，2010(7):108－110

9．安徽省公共图书馆服务标准．http://wenku．baidu．com/view/71b3206ab84ae45c3b － 358caf．html

10，13．新疆维吾尔自治区公共图书馆服务标准(试行)．http://www．xjwh．gov．cn/0d549c14－1b3a－49fb－ab90－55da48e67d6a_1．html

11．关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆(站)免费开放工作的意见．http://www．gov．cn/zwgk/2011－02/14/content_1803021．htm

12．上海市公共图书馆行业服务标准．http://www．libnet．sh．cn/sla/standard1．html

14．英国公共图书馆服务标准．http://blue．lins．fju．edu．tw/～mao/pl/plss．htm

15．罗泽宇．图书馆服务能力理论研究——概念、特性、提升障碍及逻辑起点．图书馆杂志，2012(2):2－5