加入W TO对中国文化体制改革的推动效应

张文

(中共中央党校文史部，北京 100091)

一、中国文化体制改革的背景与目标

考察中国文化体制改革，应当说有两个基本背景必须考虑:

其一，从上世纪80年代中后期开始，中国社会全面进入转型期。原有文化体制下的文化生产，已经难以适应民众不断增长的文化需要。由于当时国有文化生产单位内部缺乏应有的激励动力，造成它们追踪民众需求变化的机制很不灵敏，产品严重偏离销路。民众的文化需求既难以满足，国家投资效益低下，职工个人收入状况也难得改善。另外，由于摊子越铺越大，国家无力保持对所有文化单位提供维持运转的经费投入。总之，以往的文化体制已经难以为继了。但即便如此，文化体制改革总体上选择何种进程、特别是以何种速度进行其实还是很难决断的。因为对于文化体制改革而言，它面临的是意识形态与市场双重的风险，更不要说在文化生产内部还存在着诸多极为复杂的不平衡性了。

其二，随着全球化潮流势头的日益强劲，特别是当中国加入入世谈判之后，WTO对成员国的要求，给长期行进于市场经济之外、对国际竞争非常缺乏经验与准备的中国相关部门带来了巨大的压力。特别是WTO 组织关于文化的相关要求，更是给我国提出了一个不期然、却又是非常严峻的挑战。在WTO框架中，国内习惯上一直被视为非关经济的文化领域，居然大多都被定义为“产业”，也要被纳入到对外开放的范围当中。所以，中国别无选择，必须勇敢地投入到一场文化体制改革的攻坚战之中。改革的目标也变得明朗了，就是必须首先与WTO的相关要求接轨，当然更是为未来文化中的中国制造提供体制保障。

中国当时面对的其实是一份既仓促又刚性的时间表，也是从这时开始，中国与WTO 关系的不同阶段、与中国文化体制改革的不同阶段之间便具有了明显的某种同步性。可以这样说，加入WTO 对于中国文化体制改革最重要的意义，是引进了一种虽说是辅助性的、却又是关键的动力，虽然这种动力是以一种压力组合的形式出现的:规则的压力，竞争的压力，时间表的压力等等。但最终加压换来提速，在一个重大的历史关口，中国完成了一种常态下不易下决心完成的使命，为未来的发展赢得了机遇。

归纳起来说，以上双重背景，向中国文化体制改革提出的问题、或者说难题是两个，一是如何在开放的、国际化、全球化的文化生产生态中保持中国国家意识形态和中国文化的地位;再就是如何使中国的文化生产在开放的国际环境中挺住、进而做强。这其实也就是我们考察中国文化体制改革是否成功的一个很重要的标准。

二、加入WTO前文化体制改革的进展

上世纪80年代中后期，文化体制改革已经开始各种微观、局部的尝试。但基本上都是以维持单位自身生存为目的，像“以文养文”、“多业助文”等等。从细部看，这些探索是积极、有成效的，但却不能解决文化发展的根本问题、总体问题，因为在旧有体制框架之下，文化生产无法实现大踏步、长期、强劲的发展。当然，当加入WTO的最后日期日益临近，旧有体制也无法适应我国文化进一步对外开放的需要，同时，当时文化生产的一些业态也的确让人不能乐观。

由于新兴的娱乐样式的出现，更由于体制障碍的愈益显现，电影业进入90年代后整体步入低谷。所以，当2001年中国加入WTO、承诺要把每年进口大片的数量提高到20部的时候，中国电影面临的压力极大:如果中国电影不能尽快振兴，中国电影的市场的大部分份额眼看就要被外国影片占领。如果真是如此，损失不仅是经济上的，更重要的是意识形态上的，是文化上的。2000年6月，很大程度上是为了应对入世将面临的竞争，国家广电总局、文化部联合下发了《关于进一步深化电影业改革的若干意见》，这份文件的核心，一是要组建规模较大的电影集团，再就是实行院线制。其中组建影业集团，是顾虑我国的制片厂的体量太小，难以与国外大的巨无霸影业集团抗衡;院线制则是为了减少发行层次，改变按行政区域计划供片模式，使发行公司和制片单位直接向院线公司供片，调动制片、供片以及放映各个方面的积极性。很快，国内几家大的电影厂作为龙头，联合各自的一些协作单位，以行政力量推动，成立了若干电影集团，像长春电影集团，中国电影集团等。

同样是为了准备参与加入WTO之后的国际竞争，出版业也在大力倡导集团化。1999年2月，经中央批准，成立了中国第一家出版集团——上海世纪出版集团。之后，其他出版集团相继成立，到2005年4月底，全国已有出版集团18家。

上世纪80年代以后，电视开始成为我国大众的主要信息来源和文娱生活的主要手段。由于是吃政府投资的“大锅饭”，一段时间里，国内电视台的数量扩张极快。到1998年，中国的电视台数量竟达到三千多个，节目的同质化现象严重，国家拨付的运营经费严重不足。在世纪之交，广播电视业也开始集团化的探索。但与电影和出版业不同的是，由于负有舆论导向的特殊职能，电视业有一个怎样稳妥地把经营性资产与新闻宣传业务部门剥离开的问题，所以，从一开始，电视为主的传媒集团的属性就有特殊之处，具体步伐也就谨慎得多。2001年8月，中宣部、广电总局和新闻出版总署联合出台了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，文件提出，要以资本和业务为纽带，组建多媒体兼营和跨地区经营的传媒集团。作为一种标志，就在当年，中国最大的传媒集团——中国广播影视集团正式成立。

早在1994年，《广州日报》就被作为全国组建报业集团的第一个试点单位，这在全国文化领域是很领先的。《广州日报》报业集团的试点取得明显成效，带动了国内各大报社争相申办组建报业集团:1998年开始至2002年底，全国共组建39家报业集团。报业也负有舆论导向的职能，所以在管理体制上一直是属于事业单位，这就决定了它选择改革的路径也会有自身的特点。

从以上所举可以看到，在准备阶段乃至刚刚加入WTO之初，处于对国外诸多文化巨无霸集团的防御心理，国内文化领域各部门“集团化”、“集团大型化”的呼声都很高，推进的速度也很快。但由于当时的集团大多是依靠行政力量推动组建的，就其性质而言，还并不是真正意义上的企业集团。不过这一轮的集团化并不是完全没有意义，其中一个最直接的效用就是，在一定范围里消除了一些内部的无序竞争。

三、初入WTO时期文化体制改革的重点调整

2001年底，我国正式加入WTO。在入世后的各种实战中，国人逐渐体会到，企业竞争的重点绝不仅是资产的数额，更重要的是活的功能，特别是体制、机制的功能。于是，使符合条件的文化生产单位“转制”成为文化体制改革下一步的重点。转制的核心，是要使国有文化生产单位、当然包括已经建立起来的集团，都真正成为功能健全、具有旺盛活力的市场主体。由于行业与层次之间差距大，情况复杂，在这个改革轮次上就要开展较大规模的转制试点。于是在2003年的时候，中宣部领衔出台了一个具有里程碑意义的重要文件:《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》(习惯上被简称为21号文件)，这个文件所以重要，是它确定了一系列改革试点单位，从它们的探索中获取全面开展下一步工作的必要经验。

电影业体制改革最先显效的是“院线制”。当时全国共成立36条院线，院线的成功组建，给中国电影制片、发行、乃至放映市场带来一连串的大的转机。2002年，张艺谋执导的中国大片《英雄》进入市场;这是一部要以大片的姿态挣票房的电影，并且是要以正面的中国形象、通过讲中国故事来挣票房的电影。尽管也受到这样那样的质疑，但由于市场定位准确，营销环节强势，《英雄》取得了惊人的票房业绩。紧接着，其他国产大片也纷纷登场，从此，中国电影不仅开始有了拿得出手的票房成绩，更重要的是有了票房意识，有了制造票房的机制。

出版业也按照21号文件要求，开展文化体制改革试点工作，2004年4月，中国出版集团总公司第一个转企。

21号文件对电视业的指导意义在于，文件要求传媒业按资产属性的不同，划分为公益性事业和经营性产业两个类别，将除新闻宣传以外的社会服务类、大众娱乐类节目和专业报刊出版等经营性资产分离出来，按现代产权和企业制度组建公司，实行所有权与经营权分离。事实上，此后传媒集团一般都是实行党委领导下的管委会负责制，集团的性质也都是事业法人实体，而不是企业法人实体。

表演院团的改制有其特殊的困难。作为一种特色文化产品，人们对文艺演出的特色要求高，加上院团品牌形成周期长，资金来源少，抗风险的能力弱，小而分散，情况差异大，在转制的时候往往会有一些特殊的不利和困难，很难一刀切。为贯彻21号文件，各地区、各层次的国有院团转制试点工作也在推进中。

在体制改革的整个行程中，可以说转制是最具实质性、也是最为困难的一步。转制涉及当事人切身利益，在这个环节上，集中了来自各个方面的错综复杂的矛盾，很多转制的集团都经历过惊险而痛苦的时刻。但是，很多完成了转制的单位，借以走出了困境，不仅给自己的奋斗带来丰厚的回报，也给徘徊、期待中的同行带来了希望。

四、加入WTO10年文化体制改革的最新动向

加入WTO 10年左右的时候，大致在2011年、或稍早时间，文化体制改革的重心转移到了把“试验田”的经验推广到“大田”的阶段，即到了转制从试点推广到一般的阶段。

电影集团行业转制比较彻底，内部机制理得比较顺，成效也最明显。广电总局资料显示，自2003年中国全面推进电影产业化以来，年票房从2002年的不足10亿元增至2010年的101亿，增长速度全球第一。《建国大业》、《唐山大地震》，一个个新的票房记录不断出现;在与其他休闲娱乐形式的角逐中，电影视听盛宴的魅力抵挡了来自电视、网络、盗版影碟的多路冲击，成为不可替代的强势时尚。

出版业迈开了新的改革步伐，2010年12月30日，新闻出版总署宣布，除先期已经完成转企的出版社和保留事业性质的公益性出版社外，148家中央各部门各单位出版社全面完成转企任务。至此，包括地方出版社、高校出版社、中央各部门各单位出版社在内的全国所有经营性出版社已全部完成转企，成为市场主体。

广电领域的传媒集团仍然属事业性质，但由于引进了竞争机制，行业内部的竞争就会愈演愈烈。电视台与台之间，频道之间，电视节目和电视广告的竞争可谓已经是白热化了。随着数字化对媒体的不断渗透，来自他媒体、比如网络的竞争也会很快加入进来。

目前，报业中“两块牌子、一套班子”的运行机制已经得到越来越多报业集团的采用。“两块牌子”中的一块是指原事业集团，另一块则是指在原事业集团基础上成立的集团有限责任公司。政府将资产整体授权给集团有限责任公司经营，这样解决了法律上事业集团不能授权经营的问题。“一套班子”是指报业集团与集团有限责任公司统一领导，统一配置资源，统一确定经营方略，同时集团内部实行编辑经营相分离。

2009年7月，中宣部、文化部共同下发了《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》(以下简称《意见》)，具体规定了三种改革方式，一是鼓励和支持具备条件的国有院团率先进行整体转制;二是鼓励兴办文化产业投资公司和引进战略投资者，同步推进转企和股份制改造;三是暂时保留事业体制的院团可组建项目公司，推行市场化运作机制。为推进转企改制工作步伐，《意见》还明确提出了院团转制的时间表:除新疆、西藏外，各省、自治区、直辖市和计划单列市、省会城市2009年底前都要至少完成一家直属院团整体转企改制;试点工作基础较好的地区，现阶段要有计划地分期分批展开;2010年后，将国有院团转企改制工作向面上推开。

五、对十年来中国文化体制改革成果的总体判断

(一)取得的成就

1.巩固了社会主义意识形态与本土文化的地位

作为一种制度变革，体制改革其实还具有促使社会主义文化自身不断完善的功能。比如，在改革的过程中，在坚持社会主义基本价值的同时，也纠正了很多以往对社会主义一些片面、狭隘的错误认识，并且通过发动各个社会阶层人士对体制改革的广泛参与，激活了更多的优质文化资源，使建立在现代文化基础上的国家意识形态得以大量汲取曾经被忽视的传统文化、民间文化和外来文化中的滋养，而更加丰富，鲜活、健壮。同时，越来越多的中国文化生产从业者认识到，自己文化的传统与特色，不仅不是融入世界的障碍，而恰恰是融入世界必须依靠的资本与资格，是一种别人不可替代的优势，由此而生发出切实而强烈的保护本土文化、利用本土文化、弘扬本土文化的愿望。

2.有利于国家的政治社会稳定

由于比较充分考虑到现实条件和各方面的准备与承受力，十年来的文化体制改革的推进总体上是稳妥的。没有引发行业内部或者社会内部大的震荡，并且，文化体制改革的成果还有力促进了国家的政治稳定、社会稳定。这对于正处在矛盾多发时期的中国是一个很重要的贡献。中国文化体制改革这种稳健风格得益于两方面的措施:一是抓好试点，这就确保了体制改革既迈开步子，又走稳步子;二是把体制改革当成一项重要的基础建设，舍得投入资金，特别注意尽量不向原国有单位的职工个人转嫁改革的成本，尽力解除转制后职工的后顾之忧，最终使文化体制改革在相当程度上成为一项获得各方认可、支持的事业。

3.赢得了显著的经济成就

市场经济的一个基本规则是产品要通过满足某种市场需求来获得经济收益。文化生产部门能否生存，能否具有竞争力，很大程度上取决于其产品能否满足市场的需求。正是因为较好地满足了民众的文化消费需求，中国制造的文化产品初步经受住了国外文化产品的强劲挑战，在一个大的轮次的市场角力中站稳了脚跟，为今后的事业发展积累了可贵经验，并使得这样一种信念成为业内的共识:承载着文化传统与民众信仰的文化产品，加上正确的市场定位、高水平的艺术创意与制作技术，就有能力为自己赢得市场。年轻的中国文化企业驾驭文化市场的能力在不断提高，经济效益在大幅攀升。

(二)存在的问题

1.法制建设有待继续强化

文化领域转制之后组建的企业集团，内部的经济成分不再单一，而且可能有外资进入，所以在更多的时候，文化管理也就不能采取以往常见的单纯行政管理，而必须逐步把重点转向主要依靠法律管理为主。为了实现这种转变，首先就需要建立完备的文化法律制度来作基础。而目前，文化领域立法严重不足，甚至可以说在一定程度上已经滞后于文化的发展。现在实际发挥规范作用的，大多都是一些文化主管部门出台的条例，这些条例本身所带有权宜性的弱点且不说，由互不统属的行政部门分别出台政策，难免会有政出多门、彼此打架的情况发生，这就势必造成管理上的混乱，严重的会干扰市场秩序。此外，有法必依、执法必严的环节执行得也很不够，具体表现在执法的力度与水平都还不尽人意，执法队伍的建设也是未来要重点解决的体制问题。

2.转制的任务任重道远

中国文化体制改革目前所完成的任务还是初步的，大方向上的，大量的具体的改革尚有待探索。同时还要看到，体制转型推进也不平衡，不彻底，有的单位改革停留在表面。所以要长期保持忧患意识，不能满足现状，不能一劳永逸，提高我国文化生产整体水平是一场持久战，体制改革也要与时俱进不断跟进。对于那些已经实现转制的文化企业，要真正按照现代企业制度办事，不能有名无实，似是而非。不能不看到，还有一些“集团”至今仍习惯于享受行政权力带来的特殊的经济收益，既缺乏在市场上参与公平竞争的意识，也缺乏参与竞争的能力。有的转制集团，依然受到上级行政力量的操控，难以放开手脚参与市场竞争。要鼓励文化企业积极参与市场竞争，就要严格按照“政企分开”、“政事分开”的思路来办事。这是从根本上保证文化领域中国制造的质量与实力的途径。