铁路公安消防监督中的建设工程单位确定之我见

陈红彦

(长沙铁路公安处，湖南长沙410001)

铁路公安消防监督中的建设工程单位确定之我见

陈红彦

(长沙铁路公安处，湖南长沙410001)

铁路公安机关消防机构在建设工程防火设计审核、验收、备案、检查等监督执法中，与建设单位往往存在一定的分歧。有些“建设单位”是不具备民事责任能力的。这使得铁路公安机关消防机构实施的消防许可、下达违法通知书、消防行政处罚等具体行政行为的对象确定出现错位。基于此，“建设单位”应从民法学的角度，按照是否具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的标准进行判定。

铁路建设单位;民法;消防监督

一、建设单位概念

建设单位，是指投资进行某项工程建设的任何单位或者个人，即建设工程的所有者，也称为建设工程的“业主”。

二、确定建设单位的意义

建设单位具有《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)赋予的申报建设工程消防设计审核、验收、备案、检查的法定责任。《消防法》第十条规定:“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程，除本法第十一条另有规定的外，建设单位应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内，将消防设计文件报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。”第十一条规定“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。”第十三条规定:“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案:(一)本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收;(二)其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用;其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”由此可见，建设单位是接受消防监督的申报主体，是申报的责任者，也是公安机关消防机构进行消防监督的相对人之一，而消防监督相对人是被监督一方的当事人，公民、法人和其他组织均可成为建设工程的建设单位。建设单位如果没有履行《消防法》职责，按照相关要求进行建设工程的消防设计审核、验收、备案、检查申报等工作，将受到法律的制裁。在《消防法》第五十八条、第五十九条均列举了相应的处罚条款。因此，公安机关消防机构在监督工作中如果确定的建设单位不是法定的建设单位，在办理消防行政许可或作出“建设工程消防设计违法通知书”，甚至在办理行政处罚案件中，都有可能造成消防行政许可、消防监督和处罚对象的确定出现错误，造成败诉。在广州铁路公安局管内近年来办理的82起行政处罚案件中，涉及对建设单位进行消防行政处罚的就有11起。也发生过处罚对象确定错误的案例。因此，正确确定建设工程的建设单位具有十分重要的意义。

三、铁路消防监督中建设单位的现状

当前，铁路管理体制的复杂性，使得其既具有计划经济的特征，又具有市场经济的特征。铁道部是政府部门，铁路局(集团公司)是企业法人，各站段是二级企业法人，各公司是公司法人。同时，铁路还大量存在着租赁经营、委托经营、承包经营、合作经营等多种经济形式。另外，铁路系统撤销分局、站段撤并后，铁路公安处日常消防监督的对象许多都只是站段的某个车间，甚至是班组。如:长沙车站是一个二级法人，其管辖的武广客专长沙南站只是一个车间，而长沙南站又管理着湖南省境内的其他7个高铁车站，因此，这7个车站也就只是一个班组了。武广客专湖南境内由长沙、衡阳二个公安处监督管辖，因此，衡阳公安处消防机构就只管辖了长沙车站的4个车站即班组。这样的监督对象，在现在的铁路消防监督中比比皆是。铁路机构的复杂性、多样性，决定了铁路建设单位的复杂性和多样性。有铁道部投资的建设工程，有铁路局(集团公司)投资建设的工程，还有站段投资建设的工程，有租赁单位投资建设的工程，也有合作经营建设的工程，还有合资经营建设的工程，同样有个体工商户、合伙经营、个人投资建设的工程等等。在确定建设单位时，有以正在筹建中的企业为建设单位的，还有以企业名称预先核准为依据确定建设单位的等等。这些“建设单位”从法律的角度讲，是不具备民事责任能力的。如果实施消防许可、下达违法通知书、消防行政处罚等具体行政行为的对象确定出现错误，势必造成复杂的法律纠纷甚至败诉。

四、确定铁路建设单位的建议

按照《公安部关于印发公安消防行政法律文书(式样)及相关文件的通知》(公通字〔2009〕21号)的规定，申报审核、验收、备案、检查的建设单位必须提供工商营业执照等合法身份证明文件。这个要求只是要求建设单位提供工商营业执照，并不说明工商营业执照就一定是合法身份证明文件，其合法与否，要按照其是否具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务进行判定。

(一)公民可以作为建设单位

公民作为投资方进行某项工程建设时，公民个人是该建设工程的建设单位。根据《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法》)第九条规定，公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。

(二)投资方具有法人资格，确定该法人为建设单位

不管是铁道部、铁路局、站段、公司或是租赁单位，只要其作为投资方，能出示法人证明文件或者法定具有法人资格的，无论是企业法人、事业法人、社团法人、机关法人、工会法人均可确定该法人为建设单位。因为根据《民法》第五十条规定，“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格;依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格”。第三十六条规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。因此，投资方具有法人资格的作为建设单位承担相应的法律责任，可以确定为建设单位。

(三)个人合伙经营的，不能以营业执照的字号作为建设单位

《民法》第三十四条规定:“个人合伙的经营活动，由合伙人共同决定，合伙人有执行和监督的权利。合伙人可以推举负责人。合伙负责人和其他人员的经营活动，由全体合伙人承担民事责任。”第三十五条规定:“合伙的债务，由合伙人按照出资比例或者协议的约定，以各自的财产承担清偿责任。合伙人对合伙的债务承担连带责任，法律另有规定的除外。偿还合伙债务超过自己应当承担数额的合伙人，有权向其他合伙人追偿。”因此，个人合伙经营的应将所有合伙人同时确定为建设单位。

(四)个体工商户营业执照的字号，不能作为建设单位

根据《民法》第二十九条规定:“个体工商户、农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担;家庭经营的，以家庭财产承担。”因此，个体工商户投资建设的建设工程应以个人为建设单位。

(五)对正在筹建中的各种经济组织，工商部门发与的企业名称预先核准通知书不能作为确定建设单位的依据

企业名称预先核准通知书只是工商部门对企业名称的一种预核，正式核准须通过登记才能确定。《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三条规定:“申请企业法人登记，经企业法人登记主管机关审核，准予登记注册的，领取企业法人营业执照，取得法人资格，其合法权益受国家法律保护。依法需要办理企业法人登记的，未经企业法人登记主管机关核准登记注册，不得从事经营活动。”只有登记注册的，才具有法人资格，才受国家法律保护。因此，没有进行登记注册的企业名称预先核准通知书没有法律效力。况且，我们许多建设工程的工商登记是以消防行政许可为登记发证前置条件的。因此，不能将预先核准的企业名称确定为建设单位。此时的建设单位应当以筹建人确定;如果是另一个法人投资建设的，应以该法人为建设单位;如果是个体工商户或个人合伙经营的，应以个体工商户本人或合伙人作为建设单位;如果是公民投资的，应以个人为建设单位。

(六)联营建设工程的建设单位的确定，应区别情况分别确定

如果联营组织符合《民法》第五十一条规定“企业之间或者企业、事业单位之间联营，组成新的经济实体，独立承担民事责任、具备法人条件的，经主管机关核准登记，取得法人资格”，应当以新的经济实体为建设单位;如果符合《民法》第五十二条“企业之间或者企业、事业单位之间联营，共同经营、不具备法人条件的，由联营各方按照出资比例或者协议的约定，以各自所有的或者经营管理的财产承担民事责任。依照法律的规定或者协议的约定负连带责任的，承担连带责任”，或者符合第五十三条“企业之间或者企业、事业单位之间联营，按照合同的约定各自独立经营的，它的权利和义务由合同约定，各自承担民事责任”，那么就应按参与联营的单位确定为建设单位。

(七)能够出示工商营业执照的组织或机构不一定都是建设单位

因为根据《公司法》第十四条规定，“公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担”。因此，持有工商营业执照的分公司一般不能作为建设单位。

(八)组织机构代码证书不能作为确定建设单位的依据

组织机构代码管理办法第三条规定:“组织机构代码，是指根据代码编制规则编制，赋予每一个组织机构在全国范围内唯一的、始终不变的识别标识码。”第十条规定:“申请办理组织机构代码登记，……组织机构的分支机构办理组织机构代码登记，还应当提供组织机构的组织机构代码证书。”这说明组织机构的分支机构也可以申请组织机构代码证书，而分支机构是不能作为建设单位的。

On Deciding Construction Units
in the Railway Police Supervision over Firefighting

Chen Hongyan
(Changsha Railway Division of Public Security，Changsha 410001，China)

While railway police firefighting organs supervise and enforce the law in reviewing，accepting，putting on record and examining the fireproof designs of construction projects，there are some differences on deciding construction units．Some"construction units"haven’t the ability of fulfilling their civil liabilities，which makes mistakes in deciding the objects of administrative acts including the admission of firefighting，giving notice for offences，administrative punishment of firefighting，etc．Therefore，to decide"construction units"should be done from the aspect of civil law and according to whether they have the ability of civil rights and civil acts，and whether they own civil rights and bear civil obligation independently．

railway construction unit;civil law;supervision over firefighting

D631

C

1009－3192(2012)03－0028－03

2012－03－31

陈红彦，男，长沙铁路公安处消防科科长。