20世纪末拉美国家税制改革的动因及其启示

王春元

(浙江外国语学院国际工商管理学院，浙江杭州 310012)

20世纪末拉美国家税制改革的动因及其启示

王春元

(浙江外国语学院国际工商管理学院，浙江杭州 310012)

20世纪末拉美国家进行的税制改革对所在国家政治、经济及社会发展产生了深远影响。税制改革以建立更为有效率和中性的税收体系为目标。拉美国家的税制源于国内外多方面原因，包括国内政治和经济压力，政府官员的推动，经济学理论的发展和影响，国际组织的政策杠杠作用以及经济全球化，这些因素共同推动了拉美国家的税制改革。税制改革也为拉美国家成功应对债务危机、发展国内经济、更好地融入世界经济提供了有利契机。

债务危机;税制改革;财政政策;税收管理;全球化

20世纪80年代初期，拉美国家遭受过一场严重的债务危机。危机之后，拉美国家大多都实行了市场化改革，这场影响深刻、持续时间长的改革也深受学术界的关注。相对而言，税制改革却很少受到拉美乃至世界其他国家学者的关注。事实上，拉美国家的税制改革，虽是结构性的，但深刻且意义深远，与20世纪70到80年代的改革存在极大不同。简单来说，这是以简化、效率和平等(横向平等)为标志的结构性税制改革。经过20多年的改革，拉美国家已经建立了一套更为简化和有效率的税制体系，它更加注重税基更宽的国内间接税，并且边际税率更低。深入剖析这场税制改革，无疑是有必要的，也能对我国的税制改革起到一定的借鉴作用。本文正是基于此，从内外部两方面对拉美国家税制改革进行分析和探讨。

一、国内原因分析

战后至20世纪70年代，拉美国家实行的是进口替代工业化模式。这一模式曾经使得拉美国家的经济得到快速增长，且取得了一定的经济成就。然而这一模式极易受到外界环境的干扰和冲击，一旦外界环境发生变化，便会遭到破坏，甚至对经济产生致命的打击。20世纪70年代，出现的一系列的外部冲击:利率急剧上升，国际信贷下降，国际商品价格下降等等，造成了一场严重的地区性经济危机。1982年墨西哥公开宣布银行破产，债务危机爆发，并随之在其他拉美国家蔓延开来。出口贸易不容乐观，外债负担升级，预算赤字剧增［1］，也改变了拉美经济的发展模式，政府的作用受到了制约，大政府、小市场的格局面临严峻挑战［2］。因此，债务危机使得拉美国家面临严重的政治经济压力，这也是拉美国家进行政治经济改革的导火索。税制改革是众多改革中的十分重要的一项，因为其能实现多项政治经济目标。那么，引起税制改革的国内因素又是什么呢?

(一)经济压力

债务危机的最直接影响是财政收支不平衡①。同时，债务危机也使得拉美各国的对外贸易雪上加霜，贸易额急剧减少，国际原油价格下跌，出口的初级产品价格下降等。债务危机前拉美各国的经济发展条件和水平各不相同，债务危机后拉美各国都出现了严重的收支不平衡问题。因此，与其说这“失去的10年”是对拉美经济危机的反映，不如说是对拉美国家严重财政困境的生动刻画。

另外，债务危机发生后，拉美国家的政府无法从国际市场上借贷以为公共支出融资，原因在于国际资本市场已对该地区关闭了。因此政府面临着动用初级盈余的压力，而削减政府支出又会引起法律和政治上的困境，因此唯一的解决方式便是增加税收收入。拉美国家从20世纪80年代中期到90年代中期出现过较为严重的通货膨胀。1990年代拉美国家平均通胀率为461%。显然，高通胀率会影响到税收收入的真实价值。所以，决策者们必须重新制定政策，一方面要保证增税，另一方面又要确保税收免受通胀的影响。例如，改革税收管理以使得税收征收时滞更短，税收收入更加稳定可靠;税收指数化等措施。

为了恢复宏观经济平衡、促进经济发展，绝大多数拉美国家政府选择了平衡财政收支，所采取的手段是削减支出和增加收入的政策，包括推行国有企业私有化、提高公共服务价格、税制改革、改进税收管理。当然，削减支出是平衡财政预算的首选，因而这一地区的大多数国家都减少了很多不必要的公共投资项目［3］225，同时充分利用税收工具以增加政府财政收入。例如，阿根廷、玻利维亚和墨西哥开征燃油税，智利和哥伦比亚开征贸易税，甚至有的国家还对金融交易征税。这些政策效果在20世纪80年代中期到1991年开始显现出来，大多数国家的财政状况得以改善。

(二)政治压力

20世纪80年代的债务危机，表面上看是拉美国家经济发展过程中存在问题的一种集中体现，但从深层次角度看，它又是一场政府管理危机。战后至危机爆发前，拉美国家形成了高度集权的政治体制，政府对经济过多干预，但政策执行的能力却逐步下降。换言之，政府试图控制经济发展，但是在政策制定和执行方面却显得力不从心。并且，长期以来，拉美政府在经济事务方面存在寻租行为。种种体制方面的弊端，不仅形成了拉美国家较为失败的经济发展模式，也导致了拉美债务危机的爆发、蔓延乃至影响到经济发展。

从政府角度来看，理想的政府应有能力加强法治，提升公共管理质量，改变国家形象，良好而完善的税收体系能实现上述目标［4］。1980年代拉美国家的税制改革有两个过程:短期内为实现宏观经济稳定而作出的调整和长期的结构性调整。这两个过程的目标不完全一致，两者也并非同时进行，因为税制的结构性调整会由于政府预算而滞后。1980年代的早中期，税制的诸多变化使得政府收入增加而实现其短期目标，同时也对长期内政府征税效率和数量产生多重影响。首先，税收的收入弹性下降;其次，对社会的洞察水平和经济行为有影响。然而税收并不是万能的。政府财政政策的调整不能仅仅依靠削减支出、私有化和使用最低税收等措施，而所有这些措施对经济效率和竞争又会产生副作用［3］226。也就是说，要保证税制改革的顺利进行，政府也要进行改革。按照世界银行(1997)的观点，拉美国家的政府虽然失去了对经济发展的中心作用，但是它们依然对经济和社会发展起着举足轻重的作用，即它们作为经济社会发展的参与者，为其发展提供各种便利。

另一方面，截至1970年代，中央集权制在拉美国家相当盛行，政府对社会经济的干预过多。1980年代中期，又走向了另一个极端，政府对税收工具的运用缺乏有效控制，因此，政府有必要重新牢牢掌握并有效运用这一工具，这是政府掌握政权的有效手段之一。那么，如何才能做到这一点呢?贯穿于1980年代和1990年代的市场化税制改革能实现这一目标。至少从短期来看，有助于提升政府的权威和管理效率。

因此，拉美国家的高度集权的政体需要改革，市场化的税制改革能强化和提升政府的权威和管理效率。

(三)政府官员的推动作用

政府官员对一国政治的影响力也是另一个重要且不容忽视的因素。20世纪80年代后，一大批接受过新古典传统熏陶的学者开始进入拉美国家的政府部门乃至成为各部部长，他们有关市场和政府在经济发展中的地位和作用的观点和见解开始影响政府的决策。例如，墨西哥财政部长Pedro Aspe，阿根廷财政部长Domingo Cavallo，智利财政部长Alejandro Foxley，巴西财政部长Fernando Henrique Cardoso等在其任内，大胆运用市场化改革思想，他们也意识到新自由主义经济学如脱离本国国情就无法为自己国家的经济发展问题找到合适的解决方法。他们的继任者则将本国国情与新自由主义经济学中的税收理论有机整合起来，推动了税制改革。

总之，这些政治经济方面的种种因素共同决定了税制改革势在必行，而成功的税制改革不仅能实现政治经济上的目标，更能促进经济社会的和谐发展和政治上的稳定。

二、外部原因分析

拉美国家税制改革与其特殊的内部环境以及各种外部因素共同作用是分不开的，当然外部因素诸如经济学理论的发展、国际组织的政策杠杠作用以及经济全球化也是不容忽视的，而且在推动其改革以及方向上尤其值得关注。我们主要就这三个方面的因素展开分析。

(一)经济学理论的发展

一般而言，经济学理论往往是为学者们所掌握和使用，那么其到底能否在经济实践中发挥作用呢?众多研究者关于政治和国际关系比较的文献表明，经济学理论和思想在经济发展和改革过程中处于中心地位。拉美国家在经济改革过程中就充分考虑到经济学理论和思想的重要价值。

20世纪40—60年代间，发展经济学的主流思想倡导广泛的国家计划可作为加速实现工业化的有效方式。主流的发展经济学家认为，有税收变量存在的规范生产函数能表述为将资源从农业部门转移到工业部门中，通过各种税收偏好和减免等方式来实现，经合组织(Organization for Economic Co-operation and Development，简称OECD)成员国的经验也印证了这一点——税收在资源分配方面起着中心作用。因此，正如Steinmo［5］所说，到了1960年代，税收被认为是解决经济社会问题的一种低成本手段。

1980年代供给学派经济学家认为，公共政策的制定应着眼于总供给而非总需求。由于很多公共政策具有负替代效应——它们使得经济参与者偏离福利最大化决策，因而政府就应当尽可能使得这些效应最小化。税收工具为众多的供给学派经济学家所青睐。他们认为，高边际税率和高税收会扭曲理性经济决策，进而破坏经济增长。拉弗曲线(Laffer curve)表明，任何经济体中都存在使得税收收入达到最大化的税率，而这种税率远远低于当前的工业化国家的一般水平。在他们看来，一次性总付税的降低而导致财政收入的损失能被更高的经济增长所弥补。因此，他们主张降低税率更有利于经济增长，同时减税更是一种有效的自我融资方式，原因在于这能改变家庭(储蓄)和企业(投资)的经济行为。另外，降低边际税率和减少所得税的累进性更能减少税收规避和逃税。这些减税及改变税制结构的理论和政策主张，在里根执政时的美国和撒切尔执政时的英国被采纳，并形成公共政策而付诸实践。毫无疑问，它们也影响到了发展中国家的公共政策，拉美国家也不例外。

供给学派的理论和政策主张对拉美国家深远而持续的影响主要体现在他们对税收的“辩论”方面。例如，哥伦比亚和智利的税制改革进程中就充满了争论。换句话说，供给学派在拉美国家的相对优点就是其可辩论性，为这些国家在税制改革过程中提供一定的理论支撑，同时也为改革提供参照和改进空间。智利经济学家Marfan［6］认为，政府应当考虑供给方面的影响:财政政策的功效和效率。也就是说，不仅要考虑收入的一面，更要考虑到支出。如果撇开公共支出，那么供给学派的争论则有益于税制结构的改变——以尽可能小的扭曲方式达到一定的税收收入水平。智利税制改革中的争论便是如此。

(二)国际组织的政策杠杆作用

国际组织的政策杠杆作用，对拉美国家的税制改革也有着较大的影响。这些国际金融组织主要包括国际货币基金组织(International Monetary Fund，简称IMF)和世界银行(The World Bank)，它们对拉美国家税制改革的影响主要体现在塑造特定的税收政策改革的内容。

虽然国际组织在决定财政政策调整的时机和本质方面的作用要比国内政治压力逊色得多，但它们在解释拉美税制改革的形态和轮廓方面却具有重要作用和明显优势。1980年代拉美税收政策的改革是在国际货币基金组织的引导下所进行的一场经济稳定的实验［7］。这些稳定政策包括货币贬值、削减政府开支和增税。这一时期，拉美国家普遍未摆脱对外账户的困难局面。因此，国际货币基金组织试图塑造拉美经济政策的本质，也包括税收政策。这些国家与国际货币基金组织达成协议的必要条件是重新规划债务结构或者寻求新的贷款，同时还包括一些附加条件如在一定的协议框架下削减债务等。实践证明，国际货币基金组织及其有条件的附加计划对拉美国家寻找新的融资渠道具有重要作用。

当然，1980年代到1990年代国际金融组织提出的税制改革的原则是建立一套有效的税收体系，包括宽税基、简化征收手段和适度边际税率，即建立高效而中性的税收体系。具体建议包括以国内税逐步取代对外贸易税，取消出口关税、扩大增值税征收范围、对奢侈品征税、减少个人所得税的级次且降低各级次税率，降低个人免税的收入水平，降低适用最高税率时的收入临界值，等等。在此期间拉美国家的税制改革的本质是总需求管理和结构调整的改革。

另外，20世纪80年代中期，世界银行也通过调整贷款计划来影响拉美国家的税收政策。它所关注的是纵向平等，即体现分配结果平等的税制体系。例如，利用税收工具减轻穷人的财政负担，即在个人所得税的应纳税所得额中免除部分家庭收入;从一般税收的税基中免除计入穷人支出的部分商品和服务支出。

虽然这些国际金融组织的政策建议并没有完全在拉美国家中得以实践，但是拉美国家的税制开始向取消任意免税和扩大税基转变。

(三)经济全球化

世界经济的日益融合对各国的税制产生了深刻的影响［8］，而经济全球化对世界资源的流动带来挑战。世界经济作为一个整体，一国的税制改革必然影响到其他国家。拉美国家长期以来所实行的进口替代工业化模式已显得不合时宜，而必须走贸易自由化的道路。事实上，拉美国家在降低贸易壁垒方面已取得了重大突破，甚至20世纪末的10年间(1980—1990)的贸易自由化程度都远远超过了东亚国家30年(20世纪60年代到90年代初)所达到的水平［9］。

贸易自由化意味着政府必须同时减少数量限制或配额(quotas)和名义关税。据统计，拉美国家的平均关税从1985年的41.6%下降到1995年的13.7%，非关税壁垒，包括配额由1985年的37%减少到1997年的6%。同时，拉美国家也彻底改变了自独立后长期严重依赖出口关税的局面②，将出口关税全部取消，并降低进口关税。20世纪80年代中期进口关税约占全部税收的29.9%，1995年就降低到16.6%［10］323。关税(包括进口关税和出口关税)占GDP的比重也由1990年代早期的4.9%下降到2000年的2.8%［10］325。例如，巴西关税税率就呈明显下降趋势，由1989年的44%，下降到2010年的13.75%［11］。显然，关税的大幅下降必然会影响到整个国家的税收收入，乃至财政收入。为了抵消这方面的损失，拉美国家必须将注意力放在国内间接税的改革上。一种可行且非常普遍的做法就是引入增值税(Value Added Tax，简称VAT)，并将其作为主体税种。自20世纪60年代巴西和玻利维亚最早引入增值税以来，截至目前除了古巴外所有拉美国家都引入了增值税，并业已成为这些国家最重要的税收来源。1990年拉美国家增值税收入约占全部税收收入的19.6%，2000年这一比重达到31%。这主要源于增值税税基的扩大和边际税率的提高。更为重要的是，增值税是一种中性税收，相对容易管理，并且消除了销售税的连锁效应。国际货币基金组织的统计表明，巴西税收收入占GDP比重始终维持在16%左右，2000年为14%，2005年为16.7%，2010年为15.3%［11］。

经济全球化对拉美国家的另一个重要影响就是金融自由化，这也导致国际资本的自由流动。经济全球化和外国投资的竞争对发展中国家的税收政策有着重要影响。国际资本都是流向税率较低的国家，并引起国家间的税收竞争以吸引和留住更多的外资。因此，税收竞争是经济全球化的副产品［12］，这也促使拉美国家改变其税制结构。在面对数量有限的外资且与其他发展中国家和地区的激烈竞争中，拉美国家被迫降低公司所得税(Corporate Income Tax，简称CIT)税率。1995年，仅有3个拉美国家的最高公司边际税率高于美国(美国的公司边际税率为39.6%)，而1986年拉美国家的平均公司所得税率为43.3%，2002年降低到27.2%，下降了16个百分点［11］，逐渐趋近于发达国家的平均水平。国际资本的自由流动使得发达国家和发展中国家所得税率趋近于一致，也促使一国的税制对他国税收政策的变化更加迅速和灵敏。拉美国家税制改革就是一个很好的例证。

三、启示及政策建议

如前文分析，拉美国家税制改革有着深层次的内外部因素，这些因素的共同作用推动了这场改革的顺利进行。对于改革暂且不论其成败与否，但通过深入分析这推动改革的内外部因素以及改革的具体原则及途径，或许能给予我国税制改革以启示，从中探寻到有益的经验和教训。

其一，税制改革不是对原有税制的全盘否定，而需立足于本国国情，充分评估原有税制的优势及不足。建国以来，我国进行过多次财政体制改革，意义重大且改革较为彻底的当属1994年的分税制改革。分税制实质上就是为了有效处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，较好地解决了中央集权与地方分权的问题，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。分税制通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类并设立相应的税务机关(国税局和地税局)进行管理。随着我国经济社会的发展以及入世过渡期的结束，我国适时将《外商投资企业所得税》和《企业所得税》进行合并，统一为《企业所得税》，同时适用于内外资企业。这使得内外资企业在税收上享受同等待遇，更有利于调动内资企业的积极性及其发展。然而，个人所得税的改革却显得相对滞后，如所得额是分项还是综合计征更有利于公平效率原则的体现;税前扣除额是全国统一还是根据各地实际分别确定;边际税率及累进级次的确定。另外，其他税种的改革也还存在一些问题，如增值税改革中类型的确定、范围的扩大及其边界，房产税的开征等等。对这些税种的改革，可以借鉴拉美国家的经验，充分考虑国内经济社会发展的现实，地区经济发展的不平衡性及差异性，以及结构性税制改革能否解决当前经济发展过程中所遇到的种种问题，改革后税收收入是否会发生较大幅度的变化……

其二，税制改革需同时考虑到国际环境的变化。拉美国家税制改革的一个很重要动因就是国际经济形势的变化。相应地，我国税制的结构性调整，也需放在国际国内的大环境之下来考虑。经济全球化以及国际资本的自由流动，加速了国家间的税收竞争。那么，我国当前企业所得税税率确定为25%，个人所得税的边际税率及累进级次这些对国际投资和资本流动会产生重要影响的税收因素等能否使我国在国际税收竞争中占据有利地位?这些有必要去深思。当今世界经济学的繁荣尤其是财政税收理论的发展及重大突破，也可为我国税制改革提供一定的理论参考。同时可参考一些国际组织，如国际货币基金组织和世界银行等的建议，这样改革可在一定的框架下，遵循一定的方向前进。

其三，税制改革需遵循循序渐进的改革思路。税收政策是多重目标的交集，税收改革不可一蹴而就。拉美国家的税制改革经历了一个漫长而痛苦的过程。自20世纪80年代中后期开始，一直持续到21世纪初，甚至到现在有一些国家还进行着改革。这表明，改革是一个不断发现问题进而解决问题的漫长过程。1994年的分税制改革确立的很多原则一直沿用至今。然而，随着国际国内形势的发展，以及全球经济一体化程度的提高，我国也在不断地进行税制的结构性调整，以及部分税种的修订和完善。改革开放之初，为了更好地吸引并利用外资，设立外商投资企业所得税以及其他与之相关的税种。21世纪初，为了消除外资企业的超国民待遇以及更好地发展我国经济，我国政府适时进行了两套企业所得税的合并。这表明，在我国经济发展的不同阶段，税收政策都应有不同的目标与之相适应。在发展过程中暴露出的不同问题，应及时解决以实现政策目标。近年来，增值税的“扩围”为学术界广泛关注，也引起了实务部门的注意。当然，这将触及中央、地方财政体制调整和地方主体税种的重新确认，将涉及国税部门和地税部门工作内容与重点的变革，也会遇到许多困难。因此，增值税“扩围”将是一个缓慢的过程，也会成为下一步税制改革的重点。

注释:

①按照Perry(1994)和Tanzi(1992)的观点，引起财政收支不平衡的原因还有两个:其一拉美国家的政府大量举借外债来实施毫无保证的扩张性财政政策;其二由于对外贸易的恶化，拉美国家遭受到了严重的外部冲击，进而增加实际利率。

②据Edwards(1995)统计，拉美国家对出口关税的依赖程度非常严重，其收入约占全部财政收入1/3到1/2之间。

［1］Sebastian E．Crisis and Reform in Latin America［M］．New York:Oxford University Press，1995:223．

［2］吴国平．拉美国家的财政政策与社会凝聚［J］．拉丁美洲研究，2009，31(2):30-44．

［3］Guillermo P．Fiscal reform，structural adjustment and the new role of the state in Latin America［C］//Bradford C．Redefining the State in Latin America．Paris:OECD，1994．

［4］Menno V．The Changing Role of the State in Latin America［M］．Boulder:Westview Press，1998:22-26．

［5］Sven S．The evolution of policy ideas:Tax policy in the 20thcentury［J］．British Journal of Politics and International Relations，2003，5(2):206-216．

［6］Sanchez O．The Political Economy of Tax Reform in Chile and Argentina(1989 －2001)［D］．Oxford:University of Oxford，2005．

［7］Iraj A，Michael B．Economic Globalization and Fiscal Policy［M］．New York:Oxford University Press，1999:123．

［8］Vito T．Globalization of Tax Competition and the Future of Tax Systems［R］．Washington DC:International Monetary Fund，1996:105．

［9］Dani R．Understanding economic policy reform［J］．Journal of Economic Literature，1996，34(3):9-41．

［10］Vito T．Taxation reform in Latin America in the last decade［C］//Gonzalez，Corbo，Krueger．Latin American Macroeconomic Reform．Chicago:University of Chicago Press，2003．

［11］World Bank．World Development Indicators［EB/OL］．［2012 －03 －30］．http://data．worldbank．org/data-catalog/worlddevelopment-indicators．

［12］Roger G．Can capital income taxes survive in open economies? ［J］．Journal of Finance，1992，47(2):1159-1180．

Causes of Tax System Reform in Latin American Countries in the Late 20thCentury and Its Enlightenment to China

WANG Chunyuan
(School of International Business Administration，Zhejiang International Studies University，Hangzhou 310012，China)

Tax reform in Latin American countries after the debt crisis has produced a profound impact on their political，economic and social development．The aim of the tax reform is to create a more efficient and neutral tax system，thus contributing to the economic and social development and to the alleviation of the impact of the debt crisis．The tax system reform had many domestic and international causes，including domestic political and economic pressure，the promotion of public officials，the development and impact of the economics，the lever role of policies of the international organizations，as well as economic globalization．These factors have jointly promoted the Latin American countries’tax reform．Tax system reform in Latin American countries has coped with the debt crisis successfully，developed the domestic economy and provided a favorable opportunity to better integrate into the world economy．

debt crisis;tax system reform;fiscal policy;tax administration;globalization

F73.1 < class="emphasis_bold">文献标识码:A文章编号:

2095－2074(2012)04－0051－06

2012－06－03

课题项目:浙江省教育厅科研计划项目(Y201222914)

王春元(1980－)，男，湖北黄冈人，浙江外国语学院国际工商管理学院讲师，经济学博士。