非公经济组织参与社会管理创新的思考

岳世平

(中共厦门市委党校，福建厦门 361027)

一、非公经济组织参与社会管理创新的意义

(一)新社会阶层是社会管理创新的责任者与参与者

非公经济组织是我国改革开放以来社会经济基础发生深刻变化的产物，它是在党的改革开放政策下发展起来的，是改革开放的最大受益者，是一个先富的群体，非公经济组织有责任为社会管理创新作出更大的努力。从整体而言非公经济组织大部分人员思想境界比较高，敢闯敢干，通过合法经营诚实劳动自己创业干一番事业，实现了人生价值，在创造财富、解决就业等为社会做出了诸多贡献，同样，社会管理创新中他们也是参与者。

(二)非公经济组织是社会管理创新的推动者

经过30年来的改革开放，非公经济组织在人数、规模和经济实力等方面都有了比较大的发展。非公经济组织人士掌握或管理着大量的资本，使用着全国半数以上的技术专利，直接或间接地贡献着全国近1/3的税收。非公经济组织人士可以通过自己开办的企业和成立的经济组织，吸纳我国社会很大一部分劳动力，可以缓解我国面临的人口与就业的巨大压力。非公经济组织人士中有许多经济、技术、法律等专业人士，他们的职业特点、业务性质和经济实力决定了他们能为实现社会公平和正义做出新贡献。非公经济组织已经成为我国经济建设和社会发展的重要力量，也应当成为社会管理创新的一支积极力量。

(三)加强社会管理创新也是非公经济组织自身发展的迫切需要

非公经济组织人士一般都拥有较多的生产资料和生活资料，积累了一些财富，在某种程度上说是“有产阶级”，他们对构建社会主义社会的和谐稳定有着较为强烈的愿望和要求。特别是在党中央明确非公有制经济的重要地位，保护公民合法的财产的条款写入宪法，以及党中央作出非公经济组织人士是中国特色社会主义事业建设者的论断以后，极大地激发了非公经济组织人士回报社会的奉献热情，增强了非公经济组织人士的使命感和责任感。许多非公经济组织人士希望回报社会，更多地参与社会公益事业，更加关注社会弱势群体，促进各个阶层关系的和谐，促进社会主义社会和谐稳定的构建。非公经济组织也有必要进一步发挥对社会管理创新的作用。非公经济组织内部人员构成复杂、素质参差不齐，有些人在道德品质方面还存在这样那样的问题和不足，甚至一些人在生产、经营、服务活动中还存在着严重的违法违章行为，对和谐社会的构建和社会管理创新起着负面的作用。在这种情况下，非公经济组织人士也非常有必要提高职业道德水平，遵守法律，讲究诚信，通过实际行动，努力改善自己形象，使自己的行为更适合构建社会主义和谐社会的需要。

(四)非公经济组织自身的不足给社会管理创新增添了难度和复杂性

一是非公经济组织属于改革开放以来先富起来的新的社会群体，其构成比较复杂，政治素质参差不齐。由于他们所处的环境不同，接受教育的程度不同，其政治素质政治行为表现也有差别。在一部分人中存在一些模糊认识、错误观点和消极行为。有的人过高评价非公有制经济地位和作用把国有企业改革中出现的困难和问题，归罪于生产资料公有制，主张完全私有化，对我国走有中国特色社会主义道路失去信心，因此，对国家经济政策、税收、有抵触行为。

二是非公经济组织中有的人缺乏职业道德，唯利是图、胡作非为，在经营中存在坑蒙拐骗、偷税漏税、制假贩假、不择手段地敛财:有的发了财，挥霍无度，生活糜烂，挥金如土，吃喝漂赌，为富不仁;有的人行贿腐蚀党和国家机关工作人员，成为贪污腐败现象的重要催化剂;有的甚至贿赂选举、左右基层政权;有的违反社会主义经营方向，克扣工人工资、随意延长工人劳动时间，甚至肆意辱骂和殴打工人，只追求利润、不注意改善工人生产、生活条件。

三是还有少数非公经济组织成员利用他们获得的活动平台和政治资源贪赃枉法，严重地影响到新社会阶层的政治声誉，精英入党、精英当官等受到质疑。此外，还有一种被称为“政治馈赠”的做法，弊端很大。所谓“政治馈赠”就是以经济贡献大小来提干和择官。

上述种种表明，正确认识和发挥好非公经济组织在社会管理创新进程中的作用，对实现社会全面协调可持续发展和保证国家长治久安具有重大的现实意义。

二、非公经济组织参与社会管理创新的障碍

(一)非公经济组织管理模式落后、政社不分，限制了参与社会管理创新作用的发挥

我国的社会团体组织一般实行的是登记管理机关和业务主管机关双重负责的管理体制。我国的《社会团体登记管理条例》规定:民政部门负责社团组织的成立、变更、注销登记或者备案事宜，对社团组织实施年度检查，对社团组织违反条例的问题进行监督检查，对情节严重者给予行政处罚;而业务主管单位则负责社团组织的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查、监督，指导社团组织遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动，负责社团组织年度检查的初审，协助登记管理机关及其他部门查处社团组织的违法行为，会同有关机关指导社团组织的清算事宜。双重管理体制将社会组织的成立、管理、运行以至于解体都纳入政府管理体系。主观上，政府实施这种双重管理体制的目的在于加强对社团组织的监督管理，预防违法行为。

然而，工商联，作为非公经济组织在中国政治生活中唯一的组织，它是具有统一战线性质的人民团体和民间商会，在我国有着重要的影响和作用。作为具有统战性的人民团体，其职能主要是做好非公有制经济代表人士的思想政治工作，它作为政府管理非公有制经济的助手，其政治作用主要是在工商界与政府之间搭起沟通的桥梁，也是政协组织里面的一个界别。虽然工商联与工会、共青团、妇联、文联、侨联等性质类同，同为人民团体，都不具有行政管理职能，但工商联却没有得到团体业务主管单位的授权，众多的行业协会和同业公会的业务主管单位还是政府工商或经贸部门。这种政社不分状况，使得该组织具有浓重的官方背景，一方面使工商联无法为非公有制经济的发展解决实际问题，对非公有制经济代表人士的吸引力和凝聚力也大打折扣。另一方面，也不利于行业协会和同业公会等社团组织的发展和成熟。在这种管理体制下，主管部门往往容易对该组织行政干预过多，因此也使得该组织缺乏动力和创新机制，其结果最终阻碍了该组织参与社会管理创新作用的充分发挥。

(二)相关法律法规不健全，法制化程度低，使非公经济组织参与社会管理创新缺乏法律规范和依据

一是立法工作滞后于非公经济组织的发展。随着各类非公经济组织数量的增加，部分有关非公经济组织的法规过于陈旧，条款过于抽象，缺乏示范性和可操作性，难以适应新形势要求，使非公经济组织的运作、规范、管理出现法律盲点。

二是关于非公经济组织立法的层次和质量不高。就法律效力而言，诸如《社会团体登记管理条例》属于行政法规，其效力低于法律。一些具有法律效力的条例侧重于登记程序，不仅与其它法规衔接性差，而且在具体问题上缺乏操作性。

三是对于不同类型的非公经济组织，目前仍缺乏相关的配套法规。一些法律法规多侧重于社会组织的登记程序，对于税收、财务、管理、员工社会保障等方面鲜有涉及。此外，有关免税资格的法律规定不明确。目前在我国公益事业领域，除了医疗卫生事业己经明确区分营利性和非营利机构外，其他如教育、科技、文化、体育、社会福利等事业领域，存在着民办社会服务机构、民间社会团体营利性和非营利性不分，可同享法定的免税待遇的现象。对社会团体和个人的捐赠行为缺乏税收激励制度。捐助人捐助给公益事业的款项未享受免税优惠，致使捐赠行为缺乏必要税收激励，社会捐赠行为难以形成常态。这些情况表明，严格来说，我国的非公经济组织在社会上的地位和作用尚缺乏明确法律规定。

(三)非公经济组织自身的不足，给其参与社会管理创新增添了难度

一是非公经济组织管理人才匿乏。目前，非公经济组织的许多成员来源于政府的精简人员和离退休人员，组织的领导人员任免权大多掌握在政府部门或业务主管部门手中，管理水平和能力较低，人员老化，缺乏专业管理人才。

二是非公经济组织内部管理混乱。一方面，非公经济组织在获取资源的能力的不足和管理模式的欠完善，使得非公经济组织对政府的依赖性很强，直接导致政府行政官僚作风在社会组织内部蔓延。另一方面，由于某些领导干部的不重视，目前对其管理还没有完善的法律体系规定，导致其管理仍有很大随意性。

三是非公经济组织提供社会服务的效率不高。由于非公经济组织的“志愿性”特性，它的志愿服务者往往缺乏专业知识和必要培训，这就使得社会组织的活动效率较低。也由于其筹款能力有限，一些具有“官方”背景的社会组织越来越多的依赖政府的资助，而其他不少小的、知名度不高的非公经济组织由于很难吸引到捐赠而无法维持生存。这种处境严重影响了非公经济组织提供公共服务的有效性。有的甚至濒临倒闭。

(四)非公经济组织发展极不平衡，使其自身发展和参与社会管理创新的力量均有限

一是资金紧张。在我国非公经济组织的表现是:当政府紧缩开支、减少拨款时，非公经济组织所能获得的政府经费比较有限。而非公经济组织的行政色彩使其很难从公众和企业那里募集资金。这就使得相当一部分非公经济组织严重缺乏资金，以至于无法开展正常的业务活动，处于“休眠瘫痪状态”。与此同时，一些组织为了维持生存和发展，往往不得不开展一些与自身业务范围不符的经营活动甚至违法活动，造成非公经济组织公信度的流失。

二是非公经济组织的发展极不平衡。主要表现在非公经济组织在区域之间、城乡之间和不同领域之间，呈现出巨大差距。就区域不平衡来说，不仅东西之间相比，西部发展严重不足，而且同为东部和沿海区域之间非公经济组织的发展也有很大差距。就城乡不平衡来说，城市特别是特大城市的非公经济组织发展较快，开展活动较为集中，社会对非公经济组织的认知度和公信度也较高，但在中小城镇特别是广大农村地区，除了少数几个组织之外，真正当地的非公经济组织很薄弱，社会对这些组织的关注和支持也很少。就不同领域之间的不平衡来说，非公经济组织在那些相对说来政策宽松、易于得到资源且进入门槛较低的领域已经出现低水平重复的现象，而那些存在大量社会问题、迫切需要公民参与的领域，包括一些重要的公共政策领域，如社会保障、劳动权益保护、国际区域冲突和外交等领域，却因种种原因极少有非公经济组织进入，这对于非公经济组织整体发展无疑是一个很大欠缺。

三、促进非公经济组织积极参与社会管理创新的对策建议

(一)制定和完善社会组织发展的相关法律政策，为其参与社会管理创新提供法律保障

目前为了促进非公经济组织的健康发展，使政府和非公经济组织之间的关系法制化、规范化。建议制定相关的法律法规应从如下几个方面着手:一是尽快制定《社会组织法》或《非公经济组织法》，为社会(或非公组织)组织参与社会管理创新提供法律保障。二是进一步完善社会组织登记管理的专项法律体系，为各类社会组织的登记管理制定专项法律法规。三是加快对非公经济组织的管理立法。一方面有利于非公经济组织发展壮大及对各类社会组织的管理;另一方面也有利于满足不断增长的社会管理创新需求，促进非公经济组织参与社会管理创新的功能发挥。四是制定和完善非公经济组织监督与评估政策、税收优惠政策。通过法律政策形式明确各类非公经济组织在社会管理创新发挥作用的宗旨、地位、组织形式、范围、效果、经费来源、权利和义务等，使非公经济组织身份合理化、合法化，管理规范化、运作科学化，保证其活动有法可依，有章可循。

(二)正确处理政府与非公经济组织之间的关系，明晰其在社会管理创新中的角色定位

我国转型期的社会管理和社会组织的结构功能现状，决定了现阶段非公经济组织的发展逻辑——非公经济组织在很长的一段时期内还不能够成为社会管理创新的主体。因此，在现有的体制下，必须合理定位非公经济组织。合理定位的关键是处理好非公经济组织与政府之间的关系。它关系到非公经济组织参与社会管理创新的范围、方式、效果等问题。根据我国现阶段的国情，调整政府与社会组织关系的思路是，政府通过减少审批项目、转移职能等方式，将服务性、中介性、公益性等职能转交给社会组织。政府只保留调节引导、制定政策、宏观调控、监督管制、优惠扶持等职能。要明确非公经济组织的角色定位，对仍承担一部分政府职能的非公经济组织，能够实现职能分离的坚决分离，难以分开的应逐步向政府组织归位。同时，要对非公经济组织进行科学规划，要对行业覆盖面过大和行业特点不明确的非公经济组织，进行梳理和细化，对日趋萎缩的非公经济组织要进行撤并和重组，对重复设置的要重新调整，要优先、重点发展一批与市场经济和社会发展相适应的非公经济组织，鼓励和支持优势行业、重点领域的非公经济组织，逐步使非公经济组织在数量、种类、层次、布局等方面科学合理。在此基础上，非公经济组织也要积极配合政府的工作，在国家法律和政策的指导下开展活动，并在与政府的合作中不断提高自己的能力和水平，以便于充分利用国家和市场提供的机会，更好地履行自己的职能，积极地为政府分忧、为社会解难，起到服务国家、服务社会的作用，有效推动社会进步与和谐稳定发展。

(三)加强非公经济组织的自身建设，增强非公经济组织参与社会管理创新的能力

一要加强非公经济组织的筹款能力。利用政府补贴的方式，包括政府直接拨款、合约和补偿，直接拨款就是政府直接拨出部分税收收入用于资助非公经济组织活动。合约即非公经济组织向有资格享受某些政府项目的人提供服务，而由政府向非公经济组织支付服务费，也就是通常所说的购买方式。补偿即政府向那些有资格享受政府项目并从非公经济组织那里购买服务的人支付补偿费，非公经济组织通过收取服务费获得资金。非公经济组织还要主动开展活动增加服务收入，拓展服务内容，满足不断增长的公共服务的需求。非公经济组织在开展公益性活动的同时开展与自身业务相当且合法性经营活动，提高其经营收入比例，同时通过税收优惠的法律政策，提高社会公信力，广泛吸收企业以及个人资金。另外，要加强与国际其他社会经济组织的交流与合作，在扶贫、助残、教育、环保等社会服务领域，可以与在我国从事援助活动的国际组织联系，取得资金帮助和支持。

二要加强非公经济组织管理人才的培养。一是采取有效机制广泛吸引非公经济组织管理人才，吸引其他部门的合适人才向这个部门转移，探索形成人才转移机制的方式和方法。二是加强非公经济组织管理人才的基本素质和专业素质的培养，提高非公经济组织管理人才能力。有计划有步骤的推进非公经济组织管理人才的专职化、职业化。尽快建立社会组织的人才评估机制和人才竞争机制，优化社会组织内部人才管理。三是建立非公经济组织管理人才保障机制，根据该组织自身的特点，制定相应的人才引进制度与相应的人才管理制度，使得员工能有一个良好的工作环境，愿意为该类组织服务。

(四)加大非公经济组织参与社会管理创新的支持力度，为非公经济组织参与社会管理创新提供良好的氛围和环境

一是唤起公民意识。加强我国社会公民意识的培养和教育，只有当广大公众具备了健全的公民意识，非公经济组织作为社会管理的主体成分才能真正成熟和成长起来。而公民意识的觉醒，既需要每个公民的自我价值意识的提升，也需要政府和社会各方面的教育灌输。为此，应大力推动公民社会的成长，提高公众文化教育水平及综合素质，开展公民教育，发展公民文化，促进人的全面发展。

二是引入社会评估机制，加强组织自律，增强公信力。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，在相关理论和有关参考标准的基础上，制定相应的评估指标体系，对非公经济组织进行评估，协助政府对非公经济组织进行监管，提高监督管理效率，增强非公经济组织的社会公信度。规范非公经济组织的运作机制，开展自律与诚信建设活动，完善以“诚信”为核心的信息披露、报告和失信惩罚制度，增强非公经济组织运作的透明度、公开化、诚信度和公信力，建立非公经济组织与社会公众之间的信任关系，最终促进整个社会和谐、有序、持久稳定向前发展。

(五)不断提高非公经济组织的企业管理水平，为参与社会管理创新作贡献

一要认真学习中央、省市委关于及各级领导关于加强和创新社会管理的重要精神，结合企业和自身实际，提高加强和创新社会管理的思想意识，努力提高企业的管理水平，为加强和创新社会管理作贡献。二要建立健全企业的党支部、工会、共青团组织，支持党工团组织开展工作，发挥作用。三要在抓好企业生产经营的同时，努力改善员工的工作生活条件;认真履行《劳动法》，与员工签订劳动合同;建立工资协商制度，处理好企业投资者利益和劳动者利益的关系，把员工的收入水平提高与企业的效益增长紧密联系在一起，维护企业的和谐稳定。四要注重企业文化建设，积极开展丰富多彩、员工参与的各项文体活动，努力增强企业的凝聚力和向心力，促进企业和谐稳定;要加强员工培训工作，努力提高员工的整体素质。五要努力畅通员工反映意见、建议和诉求的渠道，建立企业解决员工诉求的工作机制;及时将一些群体性、苗头性的事件向当地党委、政府及及相关部门报告和反映。六要大力抓好安全生产，严把产品质量关，不生产制造假冒伪劣和对公众生活有危害的产品;同时，在促进企业发展的同时，坚持走可持续发展道路，注重环境保护，促进企业与环境的和谐。七要积极参加工商联及各类商会的各项活动，积极参政议政，主动反映本企业、本行业对行业发展及城市建设、社会制度建设等方面的意见和建议，积极为构建和谐社会建言献策。八要大力弘扬“致富思源、富而思进”的优良传统，积极承担社会责任，在做大做强自身企业的同时，努力多为社会创造就业岗位，积极参与社会公益事业和光彩事业。