从上访人心态管窥信访工作的社会管理

韩占元

(中共大连市委党校，辽宁大连 116013)

在当前的社会矛盾凸显期，社会矛盾大量反映在信访领域，信访工作也被社会广泛关注。做好和改进信访工作必须深入研究上访人的微观行为，关注上访人心态，这样才能做好“人”的工作，搞好社会管理，促进社会和谐稳定。

一、上访人的典型心态

信“访”不信“法”。在制度设计上，当前社会矛盾调处是有多种渠道的，然而在现实中面对司法、信访两大渠道时，大部分上访人比较“偏爱”信访，信访是其反映诉求、解决纠纷的主渠道，很多人质疑司法渠道的效率、效果及成本，不到万不得已不愿通过司法渠道反映诉求。不仅涉及政府职能部门的社会矛盾找信访，很多民事纠纷的当事人也要求政府介入解决。甚至一些司法案件被终审后，当事人还要走信访途径。上访人对信访渠道的过度依赖使得大量社会矛盾集中于信访部门，不仅给信访部门带来巨大压力，也不利于建设法治社会的长远目标。

信“上”不信“下”。上访人从我国权力科层结构分布实际的出发，在信访中更倾向于到高层政府，直至中央各部门，找领导找大官申诉解决问题，而对于基层普通公职人员的一般性接待，除非能解决其诉求(现实中很少见)，否则很难认可。上访者直接点名要见县长、市长、省长，去省进京越级上访反映问题。而依据信访条例“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”，基层政府要担负起化解社会矛盾的主要职责，这与“信上不信下”产生了极大的张力，围绕“上”和“下”的问题基层政府和上访人发生着激烈的冲突。

博弈心态。随着信访工作中的“异化”［1］现象日趋严重，上访人在信访渠道表达诉求受阻的情况也经常出现，上访人为畅通诉求渠道，迫使权力部门重视解决其问题，采取各种手段向相关部门施压，如闹访，纠集大量民众集体访，越级上访，进京访，甚至“跪访”，等等。随着网络的发达，上访人也把这一新兴媒体充分利用了起来，纷纷在互联网上发帖反映情况、表达诉求，甚至演变成“上访不如上网”这一特定态势。必须注意的是上访人在合法的诉求渠道和诉求手段失灵的情况下，诉诸于非法手段，使得社会矛盾调处更加复杂，信访秩序也因此走向混乱。

妖魔化心态。在社会转型、社会矛盾高发的背景下，各级权力部门越位、缺位、错位凸显，社会治理乏力，各级政府及官员往往成为社会问题的矛头所向。在信访工作中，很多上访人带着成见，情绪上访，认为自己的利益受损与政府不作为、官员腐败有着必然联系。在这种心态的作用下，一旦诉求不顺，比如不予受理，或者简单告知、转送其他部门，上访人就会认为他们在推诿扯皮、官官相护，正好印证了自己的认知，往往会情绪失控，愤怒发作，甚至辱骂工作人员，发生冲突，造成不良影响，甚至在上访人群中传播这种不良心态。妖魔化心态是政府信任度降低的一种外在表现，信任一旦失去，就会成为思维定势和心理暗示，使人带着有色眼镜解读各种官方信息，这是人的认知上的一种普遍现象，也是官民互动中各级政府必须重视的认知规律。

功利心态。当前社会矛盾的核心围绕利益展开，信访涉及的社会矛盾也不例外，大多数上访人最关注是自己的利益能否得到实现，利益尤其是经济利益构成了上访人心态和行为的基础。不可否认，大多数上访人的诉求中都包含合理的利益成分，但是也要看到在社会转型、社会失序的背景下，很难清晰界定合理利益的边界，上访人在上访中很容易走向功利主义。

上访人的功利心态主要表现为:首先，多数上访人最关注的是个人利益，这是他们进行上访的原始驱动力，很多上访人息访也是因为自己全部或者大部分利益诉求得到了的满足或补偿。集体访中上访群体的聚合大多数也是因为共同利益所在而采取共同的行动，一旦共同利益被分解，上访群体便走向解体。在上访诉求中也有一些是和公共利益有关的，比如环境污染、交通问题等，但这些也往往与上访者有间接的利益或利害关系。其次，部分上访人超出合理利益的边界，借助上访实现自己的不合理利益诉求。在规则乏力的情况下，很多上访人根本就不清楚自己的利益边界究竟在哪里，通过提出过高要求，讨价还价等方式追求利益的“多多益善”。在一些并不涉及政府行为的经济或民事纠纷中，某些上访人明知自己的利益诉求并不合法甚至不合理，他们回避诉讼途径，通过集体访等手段向基层政府施压，使基层政府以维护社会稳定为名介入调解，迫使利益相关方让步，获取额外的收益。也有的把部分干部的以权谋私作为自己利益合理化的标准，提出不合理或不合法的要求。再次，上访人以政治诉求作为实现利益诉求的工具。上访人的上访大多数是“反应性”［2］的，因为利益受到侵害而被动上访，而不像西方那样因权利问题主动表达，这在根源上就产生了强利益诉求，弱政治诉求的结构。事实上，大部分上访人的利益受损并不是孤立的，有着深刻的社会背景，与权力的现实运作、与社会的公平正义有着密切关系。而上访人一般也只是把公平正义作为其利益诉求的支撑点，把举报职能部门不作为或者官员腐败作为自己的博弈工具，一旦上访人的利益得到了合理满足或补偿，他们“见好就收”一般就会放弃这些政治诉求，并不坚持惩处相关行为体。最后，一些上访人无视法律法规为达到自己的目的不择手段，闹访、缠访、跪访，自残、甚至告洋状;甚至有个别上访人在与政府达成息访协议、拿到补偿后再次上访等等。

从众心态。虽然目前社会矛盾高发，但是具体而言，因各种矛盾进行上访的仍是少数，多数上访者一开始对信访并不了解，因此上访人上访的过程也是一个重新认识、学习的过程，是再社会化的过程，他们充分搜集信息，寻求实现自己诉求的有效方式、手段。在现有的机制渠道很难满足上访群众反映诉求的需要，在合法的方式手段不足的情况下，上访人自行探索有效的手段方式，并学习其他上访者的成功经验、追随其行为。而面对堵塞的诉求渠道，一旦出现缺口上访人便会蜂拥而至，纷纷效仿，信访不信法、信上不信下、博弈心态等都是其从众心态的具体体现。另外，上访中共同的利益、地位、遭遇和情感，也使得上访人群容易产生共鸣，面对偶发事件发生共振。

二、上访人心态反映出的社会管理问题

上访人表现出来的这些典型心态有着深刻的社会背景和个人背景，不能完全归因于社会管理，但它们从微观角度显示社会矛盾调处的社会管理存在很多问题。

1.传统的管制思维仍居主导地位，“以人为本”的社会管理观念尚未树立。

一些地方政府和官员受旧有思维的制约，人为地将民众的利益表达与社会稳定对立起来，视上访群众为“刁民”，将群众正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，通过压制和牺牲上访群众、尤其是弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定。滥用警力、暴力管制、高压维稳，其结果不仅无助于矛盾化解，反而造成警民对立、干群对立，把政府推到群众的对立面。单纯的管制思维强调社会服从，缺乏沟通与合作，许多矛盾和问题被掩盖，抑制了社会应有的生机和活力，不利于社会长期的和谐稳定。

2.利益表达渠道受阻，合法有效的诉求手段缺失。

目前在正式制度的层面是有多种利益表达渠道的，如人大、政协、司法、信访、媒体等，但是这些渠道在各种利益的制衡下表达的效率和效果上却并不明显，有些共性问题即使被表达出来，也很难解决。尤其是在上访群众并不掌握合法的施压手段情况下，有关各方更缺乏动力来为其排忧解难。信访领域的众多乱象，都是在利益表达渠道受阻，合法有效的诉求手段缺失的情况下发生的。

3.社会矛盾调处领域秩序混乱，社会秩序亟待重建。

信“访”不信“法”与我国依法治国、建设社会主义法治国家治国目标相悖，而信上不信下又与“属地管理”相悖，现实中的信访制度的运行淡化法治，突出人治，靠领导推动解决社会矛盾，法治被置于从属地位。很多基层政府对社会矛盾倾向于功利化解决，要么一味压制，要么“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，在做协调工作时以利益作为诱导，忽视民主法治、公平正义的规则导向，使得上访人一切向钱看，走向功利化，结果只能是“按下葫芦浮起瓢”，上访人要价越来越高，恶性循环，走入困境。另外，目前信访工作的重压在基层，高层政府往往对上访人只是简单的批转，忽视对社会矛盾的层级管理，各级政府不能分工明确，提供行之有效、各负其责的制度产品。官民博弈失序，政府的权威逐渐被消磨，社会矛盾调处走向混乱，对整个社会秩序的建设提出挑战。

4.社会矛盾调处的方式方法较为粗糙，精细化程度不够。

信访工作中有很多问题本不应该产生冲突，但是因为工作人员的方式方法的小问题导致大冲突。有的“小事拖大，大事拖炸”;有的因简单粗暴伤害了上访人的感情，触怒上访人，导致冲突;有的对上访人的暴力压制导致冤情增加，对立加剧，也有的因操作不规范，规则不明确，职能部门间衔接不紧密，导致上访人对政府产生不信任，由此而增加工作难度，等等。胡锦涛同志指出:“社会管理，说到底是对人的管理和服务”，社会矛盾调处工作要根据人的社会需求、认知规律及情绪情感进行精细化操作，否则便会因小失大激化矛盾。

三、需加强的几项工作

1.对待上访群众各种心态和行为要有正确的态度。

上访人的这些典型心态是个人因素和社会因素的合力的结果，并且社会因素的影响占据主导地位。要认识到在信访领域虽然一些群众有过激行为，但仍说明他们是相信党和政府的，愿意通过现有体制解决问题，相关职能部门要因势利导畅通诉求渠道，不要把上访人逼到体制外去，导致社会矛盾升级变性。要从“人”的角度关注、研究、认识这些心态，了解和明确他们在哪些情况下出现这些心态，加强对其规律性的把握，积极引导扭转不良心态，增强信访工作的社会性、科学性，提升社会管理水平。

2.弱化过度防范，加强制度体制建设，使各种社会矛盾转化为推动社会进步的动力。

矛盾无处不在，无时不有，矛盾是事物发展的动力。社会矛盾处理的好就能推动社会发展，处理不好就会成为社会发展的阻力。要克服形而上学的过度防范，坚持辩证思维，以积极的姿态对待社会转型期的各种社会矛盾，兴利除弊，完善政策、惩治腐败，建立健全民意沟通机制、利益表达机制，利益协调机制，矛盾疏导机制等等，使社会矛盾转化为推动社会进步、促进社会和谐的动力源泉。

3.系统调处社会矛盾，维护社会秩序。

胡锦涛强调“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境”。信访领域发生的种种乱象要求从维护社会秩序的角度调处社会矛盾。“一般而言，社会秩序是指在一定规则体系的基础上社会系统运行所体现出来的有规律、可预见、和谐稳定的状态，是社会微观主体相互作用而产生的一种稳态、和谐的宏观现象”。［3］社会秩序可划分为自发秩序与人为秩序两个层次，“自发秩序与人为秩序的互动形成总体的社会秩序”［4］。就社会矛盾的调处来看，如果国家政权所提供的制度规则的人为秩序不能充分有效地与上访人的自发秩序形成良性互动，社会矛盾调处就会失灵而走向失序。

从上访者的诉求中反映的需求层次及其关系来看，首先是利益尤其是经济利益构成了上访人上访的物质基础，它关系到上访人的生存与发展;其次是支撑上访人上访的规则，也就是界定上访人利益的“理”，这些规则在上访人心中画出合理、合法利益的范围，是上访人认知下的公平正义;再次是上访人的情感，它充当着上访的行为动力，是利益和认知在人主观世界的投影。鉴于利益、原则、情感在上访人诉求中的共生关系，就需要系统的调处矛盾，不仅要合理的处理好上访人的利益问题，而且要综合运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，调整社会理性，恢复社会关系;同时还要在工作中把握上访人受到情感损害，予之相应的情感安抚。

4.提升政府公信力。

信任度的降低给政府的工作带来诸多的困境，要切实改进政府行为，树立良好的权力规则，依法行政，提升行政效率，向社会提供更多更好的物质和制度的公共产品，树立政府维护社会公平正义的权威。在调处社会矛盾时引入社会力量，增强社会协同，扩大公众参与，通过独立的第三方弥补当前政府信任的不足。加强官民互动，问计于民，增强决策的民主性和科学性，利用互联网等现代信息平台，推进政务公开，引入社会监督，把民众满意度作为工作考核的重要指标，获取民众对政府的理解和支持。

5.讲求策略，促进官民合作。

要走出上访人与权力部门对立的困境，走向官民合作，建立良好的社会矛盾调处秩序，必须讲求策略。在各种有助于合作的策略中应重点关注“一报还一报”策略，这种策略的要义是“针锋相对”，在参与者进行的多次博弈的环境中，对于博弈一方的合作行为，另一方应当给予积极的配合乃至奖励;如果一方违背另一方的利益，另一方则必须立即给予相适合的惩罚。这种策略最适合多重博弈环境，而民众受政府的管理当然要与各级政府进行长期的打交道，“即使最强有力的政府也不能强迫推行它的政策。为了有效地控制，政府必须诱导大多数被统治者服从它的政策。要做到这一点就要求建立和实行一些规则使得大多数的被统治者在大部分时间里，只要服从这些规则就会得到好处。”［5］因此，在社会矛盾调处中不但要对违反信访规则的上访人进行相应的惩罚，遵守信访规则的人更要得到相应鼓励，这样不仅有助于政府调处社会矛盾，而且对于良好社会秩序的建立有着重要作用。

6.要加强社会心理服务工作。

社会矛盾调处是与具体的人打交道的工作，因此在做工作时必须人性化、精细化、规范化，做好上访人的心理工作。加强对信访工作者的心理知识培训，使其对上访人提供人性化的社会管理。在社会矛盾调处中，有些矛盾可以解决，而有些问题属于社会深层次问题，不可能立即清除，要对上访人进行心理抚慰、心理疏导，探索心理发泄的有效途径，使上访人的怒气、怨恨以柔性的方式释放。对那些因个人不幸经历和社会转型双重冲击下的有一些心理问题的上访人，要通过社会工作如社区活动等方式进行矫正，促进社会融和化解社会戾气。

［1］徐行.中国式维稳误区:异化与挑战［J］.人民论坛，2010年9月(下).

［2］于建嵘.当前我国群体性事件的主要类型及其基本特征［J］.中国政法大学学报，2009，(6).

［3］纪宝成.论市场秩序的本质与作用［J］.中国人民大学学报，2004，(1).

［4］王仕军，李梅.企业治理结构的共时多样性与历时多样性［J］.湖北经济学院学报，2004，(9).

［5］罗伯特·艾克斯洛德.《对策中的制胜之道——合作的进化》［M］.吴坚忠译，上海人民出版社，1996:118.