论我国农民工平等权保护的制度建构

许崇勇

论我国农民工平等权保护的制度建构

许崇勇

在社会转型过程中,涌现出数量庞大的农民工群体,他们为经济和社会的发展做出了巨大贡献,但他们的经济、社会权益却受到不同程度的损害,使其自身的发展受到了限制。要辨明原因,构建科学合理的制度体系来切实保护农民工的平等权。

农民工;平等权;保护;制度

“农民没有完全进入主流社会制度,主要是由于他们受到许多条件的限制。”

——米格代尔

改革开放以来,我们国家由一个传统的农业社会向现代工业社会转变,在社会的工业化、城市化和社会转型过程中产生了数量庞大的农民工群体。农民工群体的产生和发展为我们国家的经济建设提供了巨大的劳动力资源,为我们的社会发展注入了强大的活力和动力,但当农民工的经济、政治和社会权益受到不平等侵害时,缺乏相关的法律保护和制度救济。加大对于农民工平等权益的法律保障和制度救济,对于有效地解决我国存在的“三农”问题,统筹规划城乡的一体发展,维护社会公平和正义,构建和谐社会具有重要的意义。

一、农民工平等权保护的现实困境

根据我国宪法对于公民基本权利的分类,我国公民的基本权利有:平等权、政治权利和自由、宗教信仰自由、人身自由、批评、建议、申诉、控告、检举权和取得赔偿权、社会经济权利、文化教育权利和自由、妇女的权利和自由、有关婚姻、家庭、老人、妇女和儿童的权利、华侨、归侨和侨眷的权利,共计10类。本文对于农民工平等权受损的描述主要是就与农民工切身利益相关的社会经济权利、政治自由权利和文化教育权利来展开。

(一)农民工社会经济平等权受损的表现

11就业和劳动合同签订平等权的受损

数量庞大的农民工群体满足了城市经济发展对于劳动力的需求,推动了城市经济的快速发展,但由于多种体制性限制和部分政府对于相关劳动力市场的管制,绝大多数的农民工在求职的过程中,都或多或少地遭遇到不公平的待遇,并受到或轻或重的就业歧视。我国的《劳动法》第16条规定:建立劳动关系应当订立劳动合同。同时《劳动合同法》第10条也重申:建立劳动关系,应当订立书面劳动合同。真正与用人单位签订劳动合同的在被调查的农民工中仅占37%,其余的63%的农民工皆没有与用人单位签订劳动合同。很多用人单位与农民工订立劳动合同时,往往采用简化签订的主合同而细化附带合同的手段,把众多对农民工不利的条款强行加入到劳动合同中去,使农民工在不了解或不知道合同内容的情况下轻易地作出了单方面的承诺,严重损害了农民工的合法利益。更有甚者,许多用人单位采取欺骗、胁迫等非法、非自愿的形式强迫劳动者签订许多严重不对等的劳动合同,另外加上劳动者处于被监督的地位以及劳动者多处于弱势等因素,由此农民工的经济权益受到很大的损害。在这种情况下,发生纠纷时劳动者的经济权益就难以得到有效的保护。

此外,许多用人单位在招用农民工时,往往采取收取押金、保证金及扣押身份证、户口本等方式来加强对农民工的管理。但是退还押金却很难,许多农民工在辞职后只能拿到一小部分押金,有的甚至是完全不能拿到,这极大地影响到了农民工的经济权利。

21休息和劳动报酬平等权的受损

我国《劳动法》第36条和38条规定:国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度。用人单位应当保证劳动者每周至少休息1日。但在农民工的实际工作中,经常出现许多用人单位超时加班加点的情况。根据调查的情况,一方面,农民工在一个工作日内超时工作的情况比较严重,8317%的被访农民工表示自己平均每天工作时间在8小时以上,其中,每日工作在10小时以上的有4819%,每日工作在8-10小时之间的有3418%。而另一方面,农民工平均每周工作的天数也严重超时,在受访的农民工中,平均工作在5天及之内的仅占419%,工作在5天或者6天的被访农民工占4618%,而每周工作在6天以上的被访农民工占4813%。农民工的休息权利被践踏了,这极大地损害了农民工的经济利益和身体健康。另外,在农民工的劳动中真正能够把法定节假日落实到实处的用人单位也是寥寥无几,调查的农民工均表示春节一般是放假的,但是元旦、劳动节和国庆节等则不一,主要看用人单位劳动情况的缓急。而农民工在这些节假日工作,也一如平常一样的工资,没有任何的附加工资和待遇。

在农民工劳动报酬发放方面,他们的平等权受损最为严重的表现为工资发放的迟延和拖欠。被调查农民工总数的6713%的农民工表示自己“经常”遭受无故拖欠工资的情况,有1614%的被访者表示自己“偶尔”遭受过用人单位拖欠工资的情形,仅有1613%的被访农民工表示自己“很少”遭受拖欠工资的情况,而这就进一步影响到劳动者的经济权益的实现。

31劳动安全平等权的受损

劳动安全是农民工最为基本的劳动权利之一。目前,农民工的工作环境恶劣且缺乏必要的防护,从而职业病高发,中毒事故层出不穷,工作致残和死亡事件更是时有发生。农民工在劳动安全方面所面临的威胁主要有:一是职业病危害严重。许多企业和用人单位并不执行劳动法有关劳动安全保护的规定,从而造成农民工因为化学元素中毒和死亡的恶性事件令人触目惊心。同时在许多企业中对于女性农民工的劳动保护的问题也非常突出,没有为女性农民工提供必要的劳动安全防护。二是安全事故频频发生,根据国家安全生产监督管理总局的统计,我国每年因工致残人员接近70万人,而其中农民工占据了绝大多数,尤其是在加工制造、采掘、建筑等行业中最为突出。三是生活条件差,许多农民工平时就居住在低矮简陋的工棚里,缺乏必要的洗浴设施和厕所等公共卫生条件。工作环境恶劣、缺乏劳动保护是司空见惯的现象。

41社会保障平等权的受损

社会保障权是指所有公民在年老、疾病、伤残、死亡、失业或者由于其他原因生活出现困难时,有从国家获得物质帮助以维持基本生活或者提高生活质量的权利,它是公民的一项最基本的权利,是现代社会中的一项基本人权。长期以来农民工的社会保障权利严重缺失。在实际的地方立法中对于农村人口和城市人口却是采取两种完全不同的对待方式:即城市企事业单位及国家机关工作人员是纳入国家保障范围的,而作为我国人口大多数的农村人口则基本上未纳入与城市社会保障相当的社会保障的立法体系,现有的立法表现出明显的城乡二元结构的特点。实践中一些用人单位,特别是个体和私营企业要么不购买社会保险,要么为应付检查只给少数农民工投保,要么避重就轻只买一种保险。因此农民工的社会福利保障水平普遍低于当地职工。大多数农民工一般从事较为危险、有害的作业,又缺少较为全面的保障。

(二)农民工文化教育平等权受损的表现

文化教育生活既是城市生活方式的重要组成部分,同时也是判断农民工能否真正融入、接受城市生活的一个重要的衡量标准。但是在实践中,农民工的文化教育平等权的享有状况却不令人乐观。

一是农民工自身的教育平等权受到了极大的限制,这主要表现为他们普遍缺乏接受培训的机会。享有受教育权利是一个公民掌握一定生产技术和知识水平,谋取生存发展的必要条件。随着我国产业结构的升级,劳动密集型企业的缩减,造成了产业技术工人的普遍短缺,“民工荒”在很大程度上是“技术荒”。这也一定程度上反映了我国农民工受教育和培训机会的贫匮。

二是农民工子女的教育平等权得不到良好的保障。农民工子女的教育问题实际上包含两方面:一是“流动子女”的教育问题,二是“留守子女”的教育问题。当前我国城市之中对于农民工流动子女的教育问题没有明确的规定,缺乏管理机构和相应的负责单位,也缺乏专门为其服务的社会体系。城市正规学校入学的户籍制度使很多农民工子女不能进入学校接受教育,不能平等地享受当地的教育资源,接受九年义务教育的权利难以得到充分的实现。适龄流动儿童无法接受正规教育,失学率非常高,同时这使得他们过早地走向社会,缺乏相应的法制教育和纪律教育,因此非常容易走入歧途。

目前,农民工“留守子女”这一群体在健康保障、教育机会、心理支持、情感补偿等各个层面都处于弱势地位。社会对农民工子女的教育缺乏足够的重视和公平对待,学生接受社会教育的渠道不足,多元化的社会媒介环境给孩子带来不利的影响。学校教育对于留守儿童的基本生存状态认知不足,对其性格特征、心理状态、价值取向等负面评价比例较高,再之留守儿童在价值取向上过多地表现出“自我中心”和“个人主义”的倾向。另外,隔代教育导致家庭教育支持系统的匮乏。

(三)农民工政治自由平等权受损的表现

“政治自由权利主要是指公民参与并影响政治生活从而得以在政治生活领域中自主和自觉存在的权利。”[1]政治自由权利对于农民工自身利益的实现和维护具有极其重要的作用,维系公民生存和发展的现实利益。

首先,农民工群体在选举权与被选举权的实现方面存在着实质的不平等。选举权和被选举权是公民最基本的参政议政的权利,同时也是对于公民自身生存利益最为相关的社会事务的话语权。但在现实生活中,农民工缺失了基层政治中的选举权和被选举权。一方面,我国现行的以户籍为基础的选举制度,使得没有本地户籍的农民工不能与城市居民一样参加城市里的选举和被选举活动。另一方面,农民工没有积极性和物质条件回到自己的家乡参加基层自治选举。

其次,农民工在享有政治自由权利方面面临着不平等的困境。由于农民工自身的组织性不强,因此他们在集会结社权利方面也处于相对弱势的境况,缺少一个代表农民利益,协助农民维权的公共组织,从而他们整体政治自由权利的行使情况就不乐观,政治自由权利的行使与保障面临着非常大的困境。

再次,农民工参与社会管理的平等权受到了很大的限制。一方面,农民工阶层缺乏对于城市社会的话语权,没有参与管理与自己生存利益相关的社会事务的能力,无法表达自己的政治利益。另一方面,城市社会普遍漠视农民工群体的声音,对于他们的困难关心不够。

最后,农民工与城市工人在人身权利方面也存在着不平等,最为突出的是当前城市中出台了许多不尊重农民工人身权利的政策和措施。我国的双重户籍制度造成了城市居民与农民工之间的实质性差别,致使农民工就业机会成本增加,这更加重了城市居民固有的优越感,轻视外来的农民工。农民工从踏进城市时起,就被划入了被管束的对象范围,其人身自由受到不同程度的限制。

二、农民工平等权保护困境的成因分析

(一)传统体制因素的消极性影响

建国之初,我国基本上处于传统的自然经济局面,自然经济造就了城乡二元之间的相互隔离状态,而高度集中的计划经济体制以及农业支持工业的政策进一步维系和扩大了城乡之间的此种隔离和差距,户籍管理制度则强化了城乡之间分割的这种局面。在城乡二元的社会结构下,根据公民居住地域的不同将其分为农业户口和非农业户口,从而形成两种不同的社会身份,且在这两种社会身份之间严格地限制流动,并因其各自发展不均衡而分别享受不同的经济和社会待遇。这种社会结构一直持续到上世纪90年代初,只是随着近些年来户籍制度的改革进程才开始有所弱化。农民工平等权保护问题的出现和现今的城乡二元结构有着密切的关系。城乡二元分割的制度加大了农民工向城市转移的成本和难度,减少了农村劳动力向非农产业转移的机会。同时,僵化的户籍管理制度使农民由一种职业转变为一种身份,无论在劳动制度、教育制度,还是在社会保障制度和政治自由制度,农民工都不能享有与城市居民同等的待遇。

由此,农民工这一人数庞大的群体虽然生活、工作在城市中,但却不能为城市所接纳和保护,致使他们处于既不属于传统农民又不属于城市居民的尴尬境地,在这种尴尬的状况中,农民工既有生活上的不便,同时在权利上也处于无保障的境地,同时此种状况也给城市的社会管理带来了相应的困难和挑战,并成为制约我国经济和社会可持续发展的一个极大的不稳定因素。

(二)法律制度因素的消极性影响

农民工平等权受损的法律制度原因主要表现在两个方面:一是对于某些关涉农民工切身利益的法律规范虽然已相对完善,但由于种种原因并没有把制定的规范落实到实际生活之中,从而使得农民工的平等权受到了实质性的损害;二是某些关涉农民工切身利益的法律制度本身就不健全和不完善,立法部门并没有制定相应的保护农民工权利的法律规范。正是由于现有的法律制度设置的空缺,法律并没有为农民工提供一种组织化的运作指导性制度,从而致使农民工的权利问题得不到社会或政府的重视,也就不能有效地维护农民工自身的利益。

就法律规范的内容而言,我国现行的众多法律、法规都涉及到农民工平等权的保障问题,但是从农民工平等权保障的法律实践和实际效果来看,这些法律法规的作用并未完全体现出来,许多保护农民工权利的法律制度还处于文本形态。以农民工切身利益的讨薪问题为例子,我们可以看到关于农民工劳动报酬支付方面的法律和政策已经相对完善了。我国《劳动法》第50条规定:“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资”。第91条规定:“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的,由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿,并可以责令支付赔偿金:(l)克扣或者无故拖欠劳动者工资的;(2)拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的。国务院制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第3条规定:“用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资的,以及拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬的,除在规定的时间内全额支付劳动者工资报酬外,还需加发相当于工资报酬百分之二十五的经济补偿金”。但在实际生活中农民工的讨薪仍然是一个有待解决的问题。在既定的法律、政策下,农民工平等权得到保障的程度与有关部门实施法律的强度成正比,即法律实施得越充分,农民工的合法权利保障得才会越充分。当前农民工权利受损的主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施的结果。而这又与作为法律、政策的实施机关的行政机关的“行政不作为”问题相关,即当出现侵犯农民工权利问题时,相应的行政机关并没有积极履行自己应负的职责,更没有建立事先的预防机制,致使侵犯农民工合法权利的行为屡禁不止。

值得关注的是,许多关涉农民工切身利益的法律规范不健全或存在法律的空白。如《工会法》对于维护农民工的正当利益具有极其重要的作用,但我国现行的工会法存在许多不完善的地方。《工会法》规定工会的职能主要有4种,工会对于维护职工,包括农民工的利益具有极其重要的作用。然而,在当前实际的工作中,工会的作用很容易被忽视掉,尤其是在私营企业中,工会组织的作用更弱。

三、农民工平等权保护的制度建构

就实质而言,农民工的平等权包括两个层面的内容:一是农民工获得平等保护的权利;二是农民工的平等保护请求权。就实质正义而言,获得平等保护的权利对于农民工权利得到平等保护具有重要的意义,因为这是对于一国宪法和人权体系进行合法性与正当性评判的道德标准。同时他们赋予农民工一项正当性的权利,即在他们遭遇到不公正对待时可以运用法律的手段寻求救济,同时这项权利的设置也把平等保护的责任归之于政府,政府就有义务保护农民工平等权的实现。“只有平等权而无平等保护原则,则平等权就可能是不平等的。”[2]平等不仅是一项权利,更重要的是还需要对权利进行保护。而就程序正义来说,平等权保护请求权是启动平等权保护机制、实现获得平等保护结果的程序性权利。因此对于农民工的平等权保护,我们首先要解决的并非受歧视的农民工能否真正得到平等保护的问题,而毋宁说是启动平等保护的请求权机制问题,即农民工平等权保护的第二个层次。

(一)农民工平等权的司法保护

卢梭曾有言:“恰恰因为事物的力量总是倾向于破坏平等,所以,法律的力量就应该总是倾向于维护平等。”[3]则司法就为维护平等的最好机制。同时司法也是实现社会正义的最后一道防线,这是因为司法的独立性、严格的程序性、中立性、裁判性和终局性是实现司法公正的保证。从农民工平等权行政诉讼保护方面看,我国的行政诉讼制度主要有以下几个方面:

一是关于农民工平等权行政诉讼的受案范围。我国《行政诉讼法》第2条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的,有权依照本法向人民法院提起诉讼。同时最高人民法院对此的司法解释是:它是指国家行政机关、行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权,针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。

二是行政诉讼对行政行为的审查。我国《行政诉讼法》第5条规定:人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。由于立法的局限性和行政行为的复杂性,立法者不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽规定出来,这就使得行政自由裁量行为得以大量存在。当然行政自由裁量行为并不能由行政机关及其工作人员任意作出,而是应当遵循一定的规则和原则,这主要就是合理性原则,这一原则要求行政自由裁量行为要适当、公正、公平、客观。

(二)农民工平等保护请求权

农民工平等保护请求权是属于公法请求权的一种形式或者是一类范畴。所谓公法请求权主要是指公民依照宪法的规定,可以要求国家实施一定行为的权利。[4]对于公法请求权可以从不同的角度进行划分:如以对公民权利救济的方式或途径为标准可分为公民申诉权、请愿权、诉愿权与诉讼权,以请求的内容为标准可分为国家赔偿请求权、国家补偿请求权、平等权保护请求权等。

农民工平等保护请求权即,当农民工在认为自己受到公权力的不公平待遇或歧视时,按照相关的法律规定,以一定的国家机关为请求对象,要求国家以积极的态度对该行为予以审查、履行其对农民工权利所负的平等保护的职责,从而保证自己的基本权利得以平等实现。平等保护请求权严格意义上说只是一种手段性的权利,其主要目的在于启动平等保护的救济机制,在英美法中平等权向来被认为是一种程序性的权利。我国宪法的具体规范中还没有出现请求权的概念,但从宪法规定的基本精神和宪政的具体运行过程来看,现行的法律制度中已存在平等保护请求权,只是它是以其他形式出现的,且又被其他形式所掩盖,无法为平等保护机制的建立提供权利基础,则农民工的平等权亦不能得到有效保障,并且进而及于其他基本权利。我国的平等权保护机制主要是以立法机关的立法审查与司法机关的司法审查为根基,在二者中贯彻平等保护原则,实现对农民工权利的平等保护。

[1]丁伟峰,顾飞,何川1论农民政治权利的维护[J]1沈阳工程学院学报(社会科学版),2005,(2)1

[2]徐显明1人权的体系与分类[J]1中国社会科学, 2000,(6)1

[3]【美】约翰·亨利·梅利曼(顾培东,禄正平译)1大陆法系[M]1法律出版社,20041191

[4]董和平,韩大元,李树忠1宪法学[M]1法律出版社, 200014141

(责任编辑 胡爱敏)

许崇勇,济南市第十七期中青年干部培训班学员,山东省济阳县新市镇党委书记,人大主席,硕士(邮政编码 251403)

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1672-6359(2012)02-0103-04