从“阳光执法”谈推进政务诚信建设

□朱立国

（中共玉环县委员会，浙江 玉环 317600）

○本刊研究员论坛

从“阳光执法”谈推进政务诚信建设

□朱立国

（中共玉环县委员会，浙江 玉环 317600）

政务诚信是社会诚信的基础，是市场经济的基石。推进政务诚信建设，不仅是加强和创新社会管理的重要环节，也是政府自身建设的重要内容。推进政务诚信建设，应以政务公开为抓手，实现公权力运行的公开透明；应转变政府角色定位，实现社会公平公正；应发挥道德和制度的杠杆作用，实现“阳光执法”的长效化、常态化。

政务诚信；公权力；“阳光执法”；道德；制度

主持人：潘晶安

“人无信不立，国无信不强”。诚信是人类社会生存和发展的基础。中共中央十七届六中全会提出，要把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。温家宝总理在2011年10月19日召开的国务院常务会议上部署制订社会信用体系建设规划时提出，要将大力推进政务诚信建设作为诚信建设的一项重要内容，并指出：“政府及其部门在社会诚信和信用体系建设中要起示范带头作用，坚持依法行政，推进政务公开，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。”政务诚信是社会诚信的基础，是市场经济的基石。一旦政府失去诚信，社会主体将人人自危，相互忌惮，政令将难以畅通，社会管理成本将大幅上升，管理效率将大幅降低。推进政务诚信建设，不仅是加强和创新社会管理的重要环节，也是政府自身建设的重要内容。

2010年以来，为提升公安机关执法公信力，争创人民满意公安机关，玉环县公安局积极探索实施“阳光执法”，取得了明显的工作成效和社会成效。本文试结合玉环县公安局“阳光执法”工作实践，就如何推进政务诚信建设，谈谈个人一些不成熟的想法。

一、推进政务诚信建设，应以政务公开为抓手，实现公权力运行的公开透明

“阳光执法”的意义不仅在于实现执法的公平公正，更在于它建立了一套能让群众看得到、感受得到、公开透明的公平公正执法模式。

上世纪90年代以来，我国经济社会发展面临转型。贫富差距进一步拉大，部分群体社会心态失衡，出现仇官、仇富、仇警现象。网络对腐败等负面信息的放大作用，加剧了公众对政府的不信任感。在日常执法办案过程中，案件双方当事人向案件经办民警“打招呼”、托关系成为常态。“说情风”盛行，不仅干扰民警办案，衍生执法腐败，而且严重影响公安执法公信力。2000年后，公安行政复议、行政诉讼案件数量逐年递增。虽然这是政治民主进步的体现，但也从另一方面说明了政府及其部门的公信力在下降。与之同时，越级访、集体访等非正常上访以及各类群体性事件不断增多，复杂性、对抗性、关联性加大，公安执法环境趋向恶化，民警执法经常遭受阻挠，暴力抗法现象时有发生。

为实现社会的公平公正，各级党委政府虽然做了大量卓有成效的工作，但并非都能被公众所感知、所认可。上述问题很大程度上是政府及其部门的公务信息以及执法工作不公开、不透明造成的。如何彰显公平公正是社会管理的一个重要课题。在大量调研的基础上，2010年开始，玉环县公安局推行了“阳光执法”，在传统“警务公开”基础上实现“三个延伸”，即从警务公开向执法办案公开延伸；从法律法规、办事须知公开向执法过程和结果公开延伸；从传统的墙上、纸上公开向网络公开延伸，从而打开了一扇面向公众的公安执法窗口，最大限度地保障了公众的知情权和监督权，有效提升了公安执法公信力和公众安全感、满意度。

实行“阳光执法”后，全县公安机关行政复议案件从2009年的16件下降为2010年的4件，行政诉讼案件从2009年的27件下降为0件。公众安全感、满意度也从2008年的59.47%上升为2011年上半年的66.05%。实践证明，权力的公开透明运转，是推进政务诚信建设，提升政府及其部门公信力的前提和基础，也是治理一切腐败和特权的特效药。

“权力趋向腐败，绝对权力绝对腐败。”政府及其公务人员的腐败问题，已经成为影响政务诚信的一大因素。引入公众权利，不失为制衡政府公权力的有效选择。在我国，公众对政府权力运作的社会监督不仅得到法律的确认，在实现监督的形式和渠道上也有了很大拓展。但是，由于信息的不对称性，公众掌握的信息有限，相对不知情的状况阻碍了公众权利对公权力运行的监督。

为提高政府工作透明度，促进依法行政，2007年，国务院颁行了《政务信息公开条例》，为公众获取政府信息提供了法制保障。但是，下列因素导致了政务公开情况仍备受公众诟病：一是政府公开的信息往往都是公众通过其他公开途径就已经知晓的，如一些部门的政务公开，仅是法律法规；二是政务信息公开主动性不强，如一些政府网站没有专人维护，信息更新慢；三是政务信息大多是决策结果公开，而对于决策的过程很少向公众公开，等等。

因此，要保证公权力运行的透明、公开，关键在于如何推进政务公开，切实解决“公开的不关心，关心的不公开”现象。一是要将政务公开建成党和政府与人民群众之间的“连心桥”。通过政务公开这个平台，政府问需于民、问计于民，真正做到权为民所用，同时，让人民群众知道政府在想什么、干什么、干得怎么样，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。二是要将政务公开建成地区发展环境的“风向标”。如果一个地区政务环境好、信息对称，就能提高办事效率，降低办事成本，因而更容易产生集聚效应，形成发展合力。三是要将政务公开建成协调化解矛盾的“润滑剂”。通过深化政务公开，建立政府与群众双向互动机制，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道，在协调化解矛盾过程中赢得群众的理解和信任。四是要将政务公开建成政府自身建设的“紧箍咒”。政务公开，是行政管理体制改革和政府管理的一项创新，将政府行为置于人民群众监督之下，可以增强对政府及其工作人员的约束力，促进勤政、廉政、高效。

二、推进政务诚信建设，应转变政府角色定位，实现社会公平公正

公平公正是依法行政的基本原则之一。实现社会的公平和公正是公权力对公众的最大诚信。“阳光执法”的最大价值，就在于实现了执法的公平公正。

玉环县公安机关认识到，只有公平公正的程序，才能得出公平公正的结果。在“阳光执法”中，该局对敏感复杂的行政治安案件，特别是当事人有申请的案件，参照法院庭审程序对案件开展调查，作出处罚，由办案单位负责人主持，组织双方当事人或办案民警就违法事实、证据、适用规定进行质辩。同时，还邀请案件当事人一方所在村居干部以及人大代表、政协委员参加，尽量确保案件查处、调解结果的公平公正。这一制度设计，让公安机关在作出处罚决定之前，能充分听取当事人的意见和辩解。与此同时，充分重视抓好执法源头规范，积极推行“四个一·一回访”，做到“说好第一句话，做好第一个动作，规范第一道程序，树好第一次形象”。对110接处警电话进行满意度回访，在公安窗口设立服务满意测评器，让创人民满意和实现执法公平公正互相促进。此外，通过对网吧、旅馆、娱乐场所实行ABC等级化积分管理，向所在行业公开对这些场所的日常检查、处罚等行政管理工作，促使行业经营者在公平公正的环境中实现规范自律。这些措施，极大提升了公安公信力。

“阳光执法”既是公安执法模式的一次改革，也是公安执法理念和角色定位的一次转变，是执法为民和更加注重执法的政治、社会、法律效果相结合的具体体现。

实现社会的公平正义，推进政务诚信建设，首先要求政府在理念层面进行改革，要改变计划经济时代大包大揽的职责定位，实现政府角色的转换。面对新的经济和社会形势，政府应从经济参与者的角色转向社会管理和服务者的角色，致力于向社会提供高效的、可信任的公共产品、公共服务和公共福利，保障公民权利的实现，促进社会全面发展。政府唯有致力于为人民谋幸福，才能最大限度地取信于民。

政府作为市场经济的“守夜人”，必须履行好“守夜人”的职责。在市场经济活动中，政府及其部门要保持其公允立场。如在企业与民众发生利益冲突时，政府不该随意表现倾向性，在大多数情况下，它的功能只是为博弈的双方提供政策、信息和技术支持，为博弈的顺利进行创造条件、提供便利。无论是为了经济增长的目的扶持企业，还是屈从于不切实际的民意，都是对政府公信力的损害。

当前，从玉环县来看，要积极推进全岛新型城市化建设，必须消除城乡“二元”体制，消除户口歧视。要积极落实惠及流动人口的各项政策，消除流动人口的被歧视感和对政府的不信任感。在具体办事办证方面，要消除政策壁垒，不分本地外地，不分亲疏贫富，做到同类案件同等处理，同样事情一样标准，同道程序统一流程。

三、推进政务诚信建设，应发挥道德和制度的杠杆作用，实现“阳光执法”的长效化、常态化

“阳光执法”是玉环县公安局推进公安诚信建设，提高公安执法公信力的有效载体和工作抓手。“阳光执法”的公开公平公正原则，使其直接站在了特权的对立面，其面临的阻力是客观存在的。为了在全县公安机关推广“阳光执法”，玉环县公安局积极建章立制，推进“阳光执法”工作长效化、常态化。

一是完善工作机制。先后出台了《关于开展“阳光执法”工作实施意见》等多个规章制度，重新制（修）定全局各个执法岗位职责，使“阳光执法”工作有章可循、规范操作。二是强化民警教育机制。加强对民警“立警为公，执法为民”的法治理念教育，印发《“阳光执法”普及读本》，组织民警参加执法资格高、中、初等级化考试，在各基层所队积极开展法制大讲坛活动，使民警的执法能力和水平有效提升。三是强化监督机制。整合公安内部法制、督察、信访等部门职能，形成监督合力，严格落实对执法全流程的监督措施，及时纠正、查处执法中的违法违纪行为。同时，主动在媒体加大“阳光执法”宣传，形成舆论对“阳光执法”的倒逼之势。四是建立执法工作奖惩机制。制定《关于加强法制工作奖惩措施的决定》，拟定了7条奖惩工作措施，对执法办案进行奖优罚劣。积极开展执法办案能手、优秀专兼职法制员、执法优胜单位等各类执法先进评选，营造执法办案争优创先的浓厚氛围。

“阳光执法”的推行，一方面是加强对民警执法为民的法治理念教育，使民警发自内心认同、接受“阳光执法”中所蕴含的公开公平公正的理念；另一方面是依靠制度保障其推行。

诚信建设从来就不仅仅是道德问题。当前，一些政府部门不讲诚信的事例屡见不鲜：如逢听必涨的听证会；“注水”的统计数据；基层干部为完成招商、拆迁等任务指标乱承诺；官员说大话、说空话、说假话，报喜不报忧以及官员学历造假、年龄造假等等，公务人员对以上不讲诚信的事例普遍缺乏羞耻感，甚至成为集体无意识的习惯行为，因为少有人因此受到处罚。我国政务诚信建设滞后原因是多方面的，其核心还是社会道德的滑坡以及制度设计的缺陷。因此，推进政务建设，除坚持依法行政，实现社会公平公正，转变政府角色定位等措施外，还应从道德和制度建设两方面着手。

要将加强道德建设作为推进政务诚信建设的基础。官德不彰，民风难淳。社会道德滑坡必先起源于官德滑坡。正如中国社会科学院哲学研究所研究员、中国伦理学会秘书长孙春晨先生所言：“官德败坏是社会道德环境恶化的重要原因。”这话可以从两个层面印证：一是中国自古就有“以吏为师”的道德心理习惯，所谓“上有所好，下必甚焉”；二是“官德沦陷”本身就是德性不彰的重要组成部分。因此，政务诚信建设离不开道德建设。在干部选拔过程中，更要坚持“德才兼备，以德为先”的原则。对于公务人员，要强化从政道德教育，特别是要加强官员官德修养。此外，作风是道德的外在体现，作风好坏直接体现了道德好坏。干部作风直接影响政府公信力，加强干部作风建设就是推进政务诚信建设。特别要克服官僚主义、形式主义，防止推诿扯皮，提倡真抓实干、讲真话、做实事，反对假、大、空。要按照夏宝龙代省长在加强政府自身建设电视电话会议上对全省公务员队伍提出的“六戒六要”要求，建设一支高素质的公务员队伍。要积极营造创业干事、风清气正的政务氛围，推进政务诚信建设。

要将建立奖惩制度作为推进政务诚信建设的保障。邓小平同志曾一针见血地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至走向反面。”因此，政府诚信建设必须有强有力的制度作保证。要通过建立制度，形成人人讲信誉的诚信文化和社会氛围。对不诚实的行为，要有惩戒措施，让行为人付出代价，提高其作假的成本，使不诚信行为得不偿失。只有在制度约束下，诚信道德才能培育成为持续的力量。

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1674-3040（2012）01-0073-03

2011-12-02

朱立国，中共浙江省玉环县委副书记，原中共浙江省玉环县委常委、县公安局局长，本刊玉环县公安局理论研究基地首席研究员。

（责任编辑：田 禾）