社会管理综合治理若干问题探讨

□方 淇

（中国人民公安大学，北京 100038）

社会管理综合治理若干问题探讨

□方 淇

（中国人民公安大学，北京 100038）

由社会治安综合治理到社会管理综合治理，是我国社会管理的又一创新举措。后者相对于前者的创新之处体现为思路、制度和方法三个层面。这一变化是在服务型政府理念的主导下，为应对日益增多的传统与非传统安全风险威胁，弥补传统社会控制方式弱化的不足，满足公民自治需求的必然结果。实施社会管理综合治理，有助于改变政府一元管理格局；有助于推动改善民生；有助于强化违法犯罪的预防环节；有助于节省社会管理的公共开支。

社会管理创新；综合治理；公安机关

2011年9月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会的通知》，赋予中央社会管理综合治理委员会协调和指导社会管理工作的重要职能。尽管只是将“治安”一词替换为“管理”，但其中隐含着一个重要的政治进程。从深层次上讲，这一变化对于改变政府一元管理格局、强化犯罪预防环节、推进公民自治和政府职能转变以及节省公共开支，都具有切实而深远的意义，是我国社会管理的又一创新举措。重视研究这一变化并积极探索社会管理综合治理形势下公安工作的新道路，构建更为有效的社会管理协同合作体系，是当前加强社会管理创新的应有之义。

一、社会管理综合治理创新之处

1991年，中共中央、国务院作出了《关于加强社会治安综合治理的决定》，并在20年的实践中不断发展完善，解决了社会治安和社会管理中的不少实际问题，为维护人民群众根本利益、促进社会和谐稳定作出了重要贡献。但实践表明，尽管综合治理也强调政府的有关部门发挥其应有的职能，但工作格局侧重于治安管理和打击犯罪功能，呈现“政府搭台、公安唱戏”的局面，社会参与明显不足。随着改革的深入推进和社会利益格局的深刻调整，社会冲突日益增加并外显化，单纯依靠公安机关的治理模式已不足以应对当前复杂的社会治安局势。在这种情形下，社会管理综合治理便应运而生。与社会治安综合治理相比，社会管理综合治理的创新之处主要体现为以下三个方面。

（一）思路创新。由社会治安综合治理到社会管理综合治理，体现了政府工作思维与方式的转变：一方面是工作思路由原来单纯强调治安管理、打击犯罪功能到突出社会管理和治理功能，工作范围进一步扩大，更加注重发挥市场、社会组织和社区的作用，提高公民自我管理、自我教育和自我服务的水平，从简单的就社会管理抓社会管理，向社会和谐共建、社区发展统筹推进的方向转变；另一方面是管理理念由政府完全主导到吸纳公民参与决策，更多地倾听群众呼声，问需于民、问计于民，增强全社会参与社会管理的活力，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会管理发展新机制，体现了由一元社会结构下“权力”思维到二元社会结构下“权利”思维理念的变化，坚持了以人为本社会管理和社会服务的正确方向。

（二）机制创新。随着社会转型和体制改革的深入推进，社会的运行机制以及管理的方式、服务的水平也需要随着经济和政治结构的变化而变化，与之相适应。社会管理综合治理在权利思维理念的指导下，一方面创新了运行机制，由过去的行政—计划式向指导—服务式转变，以指导、监督和服务的方式去协调各部分之间的相互关系；另一方面创新了群众参与机制，使群众和各种社会团体以及政策研究组织充分参与公共决策的过程，形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推动了公共决策的科学化和民主化。

（三）方法创新。罗斯在《社会控制》一书中指出，“如果不打算让我们的社会秩序像纸牌搭成的房屋一样倒塌，社会就必须控制他们”［1］。因此社会治安综合治理与社会管理综合治理都需进行社会控制工作，但二者的控制手段却不尽相同，前者偏重刚性控制，后者偏重柔性控制。社会治安综合治理的主导权掌握在政府手中，行政色彩浓厚，因而侧重于以行政控制和命令为主要形式的组织和制度控制手段，重在“打”和“控”。而社会管理综合治理则强调发动全社会的力量参与社会管理工作，因而在组织和制度控制的基础上，更侧重于采取舆论、社会暗示等文化控制手段［2］，重在“防”和“管”，旨在形成一种如哈耶克所称的“由内部建立起来的平衡”所造就的秩序。

二、社会管理综合治理的必要性

在当前社会转型的关键时期，原有的社会管理模式已经局部不能适应社会发展的现实需要。为了满足这一需求，保障社会转型的顺利进行，更好地维护社会秩序，就必须紧跟时代步伐，改进社会管理方式，否则就会造成社会管理的缺失，制约经济社会的协调发展。实行社会管理综合治理，对于强化社会控制，保障社会的平稳顺利转型具有重要意义，在当前社会转型的关键时期提出这一社会管理新举措是十分必要的。

（一）社会安全面临传统与非传统安全风险的威胁。现代社会在某种意义上是一个风险社会，高科技在给人类社会带来经济发展的同时，也制造了潜在的风险，各种影响安全的潜在的及不确定的因素充斥着社会生活的每一个领域。正如德国社会学家乌尔里希·贝克所说，“风险语义正逐渐盖过经济语义，成为当代社会的主要特征”［3］。随着人类进入全球化时代，处于转型期的中国社会不仅面临着诸如传染病、自然灾害等传统安全风险的威胁，还面临着来自恐怖主义、跨国犯罪、金融风险等非传统社会风险的挑战。社会管理所针对的风险不再仅限于社会面的治安防控问题，金融风险、能源危机、环境污染等非传统安全威胁也日益显现。一方面传统的社会控制模式已不足以应对诸多风险问题，另一方面由新的风险滋生出的公民自我保护意识也越来越强。由风险而引发的各种重大灾难一方面很有可能引发一系列对当前的社会基础、制度目标和伦理规范进行批判性反思，人们失去昔日对科学的迷信，整个社会信任感缺失；而另一方面，对各种风险的有效管理日益成为公民个人、社会组织、政府部门，甚至一个国家与地区保护其人员、财产、重大活动以及各种价值安全的重要途径。关注社会安全，防范和化解社会风险，是风险社会理论的核心问题，也是转型社会的重要议题。因此，实行社会管理综合治理，构建多中心的公共行动体系，突出管理职能，扩大公民参与，以信任为基础、以伙伴关系为关键要素进行风险沟通，加强风险管理，是当前社会管理工作发展的必然选择。

（二）传统社会控制方式手段的弱化。随着我国市场经济的飞速发展和社会形态从一元化向二元化甚至多元化的不断转变，与过去计划经济模式相适应的传统社会控制体系不断受到冲击并逐渐失去效能，而与社会主义市场经济相适应的现代型社会控制体系尚处于形成过程之中，这种新旧不接的状况造成了整个社会控制功能的弱化。比如随着改革带来的经济结构和社会结构的变化，我国多种所有制的生产经营企业和经济组织大量增加，越来越多的违法犯罪行为发生在私人所有权控制下的场所和单位之内。一方面警察进入这些领域执法缺乏合法和合理性，而企业、社区与公民却无法参与社会管理，造成管理缺位；另一方面由于经济条件的变化带来安全需求的多样化和个性化，居民往往根据自身经济条件和安全需要“花钱买服务”，寻求保安公司和私人保镖的保护，单纯依靠政府维护社会秩序已经不足以满足公民多样化的安全需求。再如随着市场经济的快速发展，许多单位成为独立的经济实体，“单位人”变成“社会人”，各类人员变动频繁，社会交往的“匿名度”大为提高，难以实行有效的控制。社会人员从“单位人”向“社会人”甚至到“网民”的转变，造成人员的无序流动，传统自我同一的主体已经被具有多种身份、多重人格的“复合主体”所替代。由“单位制”转变造成社会控制的空白没有相应机构来填补，各项管理、教育、服务与保障措施严重缺位，加上管理主体的不适应，难以有效整合社会控制力量。上述问题是社会管理综合治理中避不开、绕不过的难题，转型期要维护社会控制主体的合法性，保证社会秩序在可容忍的范围之内，根本出路在于创新社会管理模式来重建社会秩序，实现动态的平衡与有序状态。［4］

（三）公民自治意识的增强。当前我国正处在改革发展的关键阶段，这既是黄金发展期，也是社会矛盾凸显期和刑事犯罪的高发期。一方面，社会治安管理的范围不断扩大，内容不断增多，在时空上正向全天候、全方位延伸和拓展。随着经济全球化和信息网络化的发展，经济犯罪的种类、行业分布、作案手段都发生了新的变化，跨国治安问题不断涌现，诸如董事会犯罪、知识领域犯罪等违法犯罪行为的智能化、专业化水平和隐蔽化程度越来越高。另一方面，一个相对独立的介于国家和家庭、企业之间的公民社会在我国慢慢成长起来，特别是自党的十六届四中全会提出社会管理创新这一重大历史命题后，各种自发组织起来的非政府组织（NGO）、社区组织和志愿性社团及协会运行得越来越规范与成熟，民间组织与政府一起管理社会公共事务的呼声越来越高涨。随着“单位人”向“社会人”的变化和大众化私人财产领域中违法犯罪的不断增多，传统社会治安综合治理存在的问题日益凸显，公民自治意识开始滋生并日益强烈。胡锦涛总书记曾明确指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，要坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，紧紧依靠人民群众开创新形势下社会管理新局面。”因此，实行社会管理综合治理，是正确把握当前群众工作新变化、新特点，培育和提高公民自我管理、自我服务、自我教育能力，确保社会既充满活力又和谐稳定的必然要求。

（四）服务型政府理念下的职能变化。近年来，随着政府行政职能转变进程的加快推进，从公共利益出发，建设服务型政府，实现从国家本位向社会本位转变，成为全社会的共识。建设服务型政府，必须实现还权于社会，以和谐理念为指导，注重协商对话，培育公民对政府的信任感和亲和力。这一理念主导下的社会管理工作，要求摒弃权力思维、确立权利意识，树立以人为本的观念，重视人权保护，既要维护社会稳定，更要保障个人合法权益。随着政府职能转变进程的加快，市场产权更加明晰，政府决策与执行日益分离，逐渐完成了从“划桨人”到“掌舵人”的角色变化。温家宝总理曾指出，当前我国经济社会各个领域的改革都已进入攻坚阶段，引发利益冲突的风险增大，在这个时候我们必须正确把握改革、发展、稳定的关系，依法调节社会利益关系，保证全体人民共享改革发展成果。政府只有努力回应市民社会的利益主张和自由权利保障要求，更多倾听群众意见，问需于民、问计于民，以和谐理念为指导，注重协商对话，创造多种形式扩大群众对社会管理的有序参与，才能实现社会长治久安。因此，实行社会管理综合治理是服务型政府理念下政府职能转变的必然要求，宽松的政治环境也为社会管理综合治理的实行提供了良好环境。

三、社会管理综合治理的实践意义

从社会治安综合治理到社会管理综合治理，不只是名称的改变，其释放的重要信号一方面表明社会管理所要面对的情势更为复杂、对象更为广泛，另一方面也意味着参与社会管理的主体更为多元化。实行社会管理综合治理，是治理社会化命题在实践中的大胆探索与尝试，对于提高社会管理科学化水准，建设中国特色社会主义社会管理体系意义重大而深远。除此之外，社会管理综合治理对于做好当前社会管理工作，促进社会和谐稳定具有重要的实践意义。

（一）有助于改变政府一元管理格局。社会治安综合治理建立在计划经济基础之上，各种社会管理问题由政府决策并予以执行，公民与社会组织中存在的社会维稳资源没有被充分调动起来，呈现出政府一元管理格局。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，政府难以完全独自承担起如此艰巨繁重的社会管理任务。鉴于这一问题，社会管理综合治理通过强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用，有利于实现管理主体的多元化，推动政府职能转变，改变当前政府一元管理格局。根据治理理论［5］，办好事情的能力并不仅仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威，有效的管理应建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，政府的职责不仅是控制而更在于引导各方合作与持续互动。罗伯特·罗茨在《新的治理：没有政府的管理》一书中也指出，“作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。”因此，实行社会管理综合治理，实现权力由政府向社会的回归，才能达到如弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安所说的“不再由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理”［6］目标，实现政府由“划桨人”到“掌舵人”角色的转变，构建多中心的公共行动体系，推动公民社会的进一步发展与完善。

（二）有助于推动改善民生。所谓民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况。社会管理综合治理工作是以人为本的治理，它以满足社会安全需求、提高群众安全感为根本目的，致力于预防犯罪、减少和避免犯罪行为发生，对于保护群众基本权益和保障其良好的生活秩序环境具有重要作用。正如罗斯所说，“提供法律与秩序并使公民免于暴力、犯罪与混乱的保证，也是国家及其机关给予人民的重要公共利益之一”［1］。实行社会管理综合治理对于民生的意义不只是对于民众安全的保障，更重要的是通过吸纳公民和社会组织广泛参与社会管理，给予公众更多的话语权，在实践中落实党和政府主导的维护群众权益机制。社会转型带来的利益结构深刻调整，对既有利益所得者和社会心理结构带来前所未有的冲击，诱发物质利益性的矛盾越来越突出，加之沟通渠道不畅，由此引发的社会冲突日益增多，比如近年来频发的群体性事件就是这一问题的突出表现。实行社会管理综合治理，为公民尤其是弱势群体提供更多利益诉求表达的合法渠道，有利于妥善协调各方面利益关系，着力解决好群众最关心的利益问题，进而维护群众利益与权利，切实推动民生的改善。

（三）有助于强化违法犯罪的预防环节。社会管理综合治理的主要工作内容在于调动各种政府资源和社会资源提供更加全面的公共安全服务，在具体职能上主要包括打击犯罪与预防犯罪两个环节，但工作重心在预防。社会管理综合治理对于强化预防犯罪环节的功能主要表现有：一是通过吸纳企业和社会组织参与社会管理，由其为公众提供个别化、特殊性的治安服务，提高安全服务的专业化水平和针对性程度，加大犯罪难度和犯罪成本，进而减少和预防犯罪，形成政府防范、社会防范、公民防范、有偿治安服务组成的多元化治安防范体系。二是通过鼓励群众和各种非营利性民间组织、社区组织、公共组织参与社会管理，壮大群防群治力量，发挥邻里守望功能，及时发现违法犯罪苗头，进行有效的初期处置。三是通过吸纳公民和社会组织参与社会管理，畅通利益诉求表达渠道，及时获取社情民意的新动向，发现其中的不安定因素与隐患，进而予以控制，将矛盾解决在基层、化解在萌芽状态，达到预防与减少犯罪的效果。美国学者史蒂文·拉布在《美国犯罪预防的理论实践与评价》一书中将犯罪预防模式分为三个层次，第一层次是在犯罪发生之前防止或减少越轨行为的发生，第二层次是对那些促成犯罪行为的情境和表现出犯罪行为倾向的个人进行干预，第三层次则是消除罪犯的再犯行为［7］。根据这一理论，实行社会管理综合治理可以强化这三个层次的预防功能，运用社区、社会组织和企业的力量，依靠公众的广泛参与和配合，最大限度地减少和预防犯罪。

（四）有助于节省社会管理的公共开支。社会管理工作既要实现建设和谐社会的目标，注重社会效益，还要讲求经济效益，不能不顾经济成本。从经济学角度看，收益大于成本的预期是人们行为的基本出发点，政府行使职能也是一种经济活动，有收益亦有成本，只有当其收益超过成本时，行为才是经济合理的。虽然政府的成本与效益关系作为一个综合指标更为复杂，但政府在考虑是否履行某项职能时，首先仍要做成本与收益分析。社会治安综合治理过于依赖行政手段推动管理工作，导致政府力量过大，社会力量弱小，进而造成社会管理高成本、低收益的局面。按照有关经济学原理，公共产品按照边际拥挤成本的不同可分为纯公共产品、混合产品和准公共产品。在市场经济条件下，对于边际生产成本为零和边际拥挤成本不为零的混合产品的供给可引入竞争机制，由社会进行供给。社会管理中的许多工作都可以根据此原理交由社会组织进行，比如安全服务工作就可交由保安公司进行，正如美国学者莱斯·约翰斯顿所称，“警务工作越来越多地由公共的、私人的以及公私兼有的复杂多样的‘网络’承担”。实行社会管理综合治理，将公共事务管理中的部分工作交由社会进行，政府部门集中主要精力从事管理和协调工作，才能以较低成本换取较高收益，节省社会管理的公共开支，进而提高资源配置效率和政府公共权力的效益。

四、社会管理综合治理目标的实现途径

社会管理综合治理在社会转型的大背景下势在必行，标志着我国在建设中国特色社会主义社会管理体系的道路上又迈出了重要一步，对于保障社会平稳顺利转型具有深远意义。实行社会管理综合治理，吸纳社会组织、社区和公民参与社会管理，可以有效提高公共产品的供给效率，使政府部门能够集中精力从事管理和协调工作。在新形势下，公安机关如何根据自身实际，实现社会管理与维护社会治安的对接，是社会管理综合治理工作对公安工作提出的新挑战和新要求。

（一）明确职责权限。在社会管理综合治理的大背景下，要进一步加强和完善社会组织管理，明确其社会责任，给予其合理的分配和制度安排。就公安机关来说，其主要职责仍是“履行公共安全的维护职能”。虽然吸纳社会组织广泛参与社会管理，不能把公安机关必须承担的治安责任强行摊派给社会和公众，或外包给社会组织与个人，但可将一些非要害的、可以由保安组织承担的职能通过授权、委托等形式交由保安组织承担。期间，公安机关应找准角色定位，“要到位，不要越位”，做到有所为有所不为，同社会组织和公民建立伙伴关系，学习一种适宜的、不同于以往等级模式的运作规范，将职责限定为“构建与协调、施加影响和规定取向、整合与管理”，遇到责任边界不清的区域，各方则应共同努力，共同承担。

（二）指导监督，促进协作。吸纳社会组织和公民参与社会管理综合治理，可以满足人们日趋多元化与个性化的安全需求，提高管理的针对性和有效性。但在风险社会中，由于“有组织的不负责任的社会”特点和各种不安全因素的存在，公安机关仍有义务积极指导社会组织和公民开展工作。一方面，要引导各类社会组织加强自身建设，支持人民团体参与社会管理和公共服务，夯实基层基础，发挥群众参与社会管理的强大作用，促进警民协作，为社会组织和公民参与社会管理活动提供充分保障，比如定期传授防卫技能、指导制定危机处置预案，通过提供建议指导保安业做好对中心及周边地区发案的预防与处置工作；另一方面，由于公安机关交由社会承担的警务活动必然涉及公司财产甚至关乎公民人身权等切身利益，因此要严格限制保安业等社会组织权力的行使，加强监督引导，不能任由其自由发展。社会组织应自觉接受政府、舆论和群众等各种形式的监督，定期公开组织活动信息，树立安全服务“社会责任为先”观念，强化自律意识，防止本组织及其成员利用权力实施违法违规行为。

（三）创造多种形式，扩大公众参与。诚如新加坡学者郑永年所说，“权力由政府向社会回归，建立公民社会，对于形成良好的社会结构非常重要”。实行社会管理综合治理，必须创造多种形式扩大公众参与，努力形成警民的良性互动局面。实现这一目标，一方面，要加强以城乡社区为重点的基层警务建设，吸纳社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等各种社会组织参与安全服务工作，开展形式多样的安全知识普及教育，发挥各类社会组织反映群众诉求、提供安全服务的作用，指导群众开展自防自治活动；另一方面，要适应信息网络化的发展要求，通过警务微博、QQ群和电话热线等媒介，更多倾听群众呼声，随时掌握社情民意，给予群众更多的话语权、知情权和参与权，以此促进警民的实时互动与交流，提高对虚拟社会的管理水准，进而拓宽群众参与社会管理的途径与范围。

［1］罗斯.社会控制［M］.北京：华夏出版社，1989.

［2］郑杭生.社会学概论新修（第三版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［3］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.江苏：译林出版社，2004.

［4］殷星辰.当代中国社会转型与社会治安综合治理创新［J］.治安学论丛（第五卷），2010（1）.

［5］全球治理委员会.我们的全球伙伴关系［M］.伦敦：牛津大学出版社，1995.

［6］弗朗索瓦-格扎维尔·梅里安.治理问题与现代福利国家［J］.国际社会科学，1999（2）.

［7］史蒂文·拉布.美国犯罪预防的理论实践与评价［M］.北京：中国人民公安大学出版社，1993.

D616

A

1674-3040（2012）01-0053-05

2011-11-15

方淇，中国人民公安大学2010级行政管理专业研究生，研究方向：安全管理。

（责任编辑：尤炜祥）