刍议开放透明信息化条件下的执法能力建设*

□丁 亮

（中共衢州市委政法委员会，浙江衢州 324000）

刍议开放透明信息化条件下的执法能力建设*

□丁 亮

（中共衢州市委政法委员会，浙江衢州 324000）

公正廉洁执法是党和人民对政法机关的基本要求，也是政法机关履行好自身职责的基础。要落实执法为民理念，筑牢公正廉洁执法的思想根基；要提高执法队伍执行力，夯实公正廉洁执法的素质基础；要改进执法程序机制，完善公正廉洁执法的制度保障；要情理并重以理说法，增强公正廉洁执法的说服力；要增强与公众良性互动，塑造公正廉洁执法的公信度。

信息化社会；执法能力；政法机关

在2009年召开的全国政法工作会议上，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康同志深刻指出：在开放、透明、信息化的条件下，政法机关的执法活动越来越成为社会各界和新闻媒体关注的焦点，必须着力解决制约公正廉洁执法的突出问题，使执法能力、执法水平、执法公信力有一个质的提高。中央政法委同时作出推进政法“三项重点工作”的重大决策，将推进公正廉洁执法作为加强新时期政法维稳工作的重要保障进行部署。各地政法机关认真贯彻中央精神，着力推进公正廉洁执法，取得了一定成效，但也在实践中暴露、发现了不少与当前形势和外部环境不适应不符合之处。如何加强“开放、透明、信息化”条件下的执法能力建设是当前政法机关必须主动适应、积极应对的重大课题。

一、开放透明信息化的时代特征给执法工作带来的挑战和考验

当前，我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的经济社会转型期，社会变革广泛、深刻而复杂，一个最大的特征是社会越来越趋向开放和透明，进入了一个信息化时代。这一时代特征给政法机关的执法工作带来了前所未有的挑战和考验。要有效应对挑战，首先要对开放透明信息化的时代特征有一准确把握，并找准执法工作中存在的问题和薄弱环节，有针对性地加以改进和解决。

（一）开放透明信息化的时代含义。笔者认为，所谓“开放、透明、信息化”的时代特征，可从以下三个方面来理解。

1.社会结构趋向开放多元。当前的社会转型既有生产力和生产关系的变化，也有社会组织形式、管理结构的变化，还有人们的行为方式以及思想观念的变化。具体说，包括从计划经济体制向市场经济体制转轨；社会出现阶层化（根据学者分析，改革开放以来，中国社会已分化为国家与社会管理者、经理人员、私营企业主、专业技术人员、办事人员、个体工商户、商业服务业员工、产业工人、农业劳动者和无业失业半失业人员等十个社会阶层）；依附于高度集中计划体制的“单位制”控制体制解体，国家通过企业单位、事业单位、生产队等组织单元对公民实施管控和服务的机制基本消亡，出现了大量游离于社会管控范围之外的群体和个人；互联网、高速铁路、卫星通讯、小型化、数字化等新兴技术使得人类的流动与交往更加便捷，促使人们的行为方式发生变化，时空转换越来越快，传统的一元化价值观念日趋多元，给社会管理带来新的挑战和难题。

2.公共管理行为愈加透明化。进入21世纪以来，面对信息时代的挑战和全球一体化的不断推进，我国的执政、执法等公共事务管理环境发生了巨大变化，各级政府的职能和行为正在发生深刻而迅速的变化：从权力本位向责任本位的价值观念正在确立；从全能政府向服务政府的职能定位正在转变；从“暗箱操作”到公开透明的管理方式正在改进；从行政命令到依法应对的法治环境正在形成；从经验决策到科学民主的决策机制正在建立。一个“透明政府”正在加速建设中。同时，随着经济的发展和人民富裕程度的不断提高，经济体制和政治体制改革的稳步推进，群众参与国家政治生活和社会公共事务的积极性越来越高，公民意识、权利意识、法治意识全面觉醒，对建设透明政府提出了新的迫切要求，对执政者、执法者的公共管理行为提出了新的更高的要求。

3.信息化时代迅速到来。当前，互联网引领下的信息化已经成为社会生产力发展和人类文明进步新的强大动力。信息变成重要的社会资源和无形财富，对信息和信息技术的掌控能力成为政党能力、国家实力的重要组成部分。网络也改变了人们之间的交往方式和人际关系，使得人们的视野和思维变得空前开阔，“虚拟社会”日渐成为现代社会的新形态。与此同时，网络的直接参与性、即时互动性极大地改变了人们参与社会事务的途径和方式，对政治活动的形式、内容、社会动员方式和社会影响力也产生了极大影响，民主法治的呼声通过各种信息载体传播并且交互，形成一种巨大力量，推动政府必须以更开放的姿态和更透明的方法从事公共管理和公共服务。尤其是在互联网日渐成为主要传播媒介的条件下，负面信息更具有传播效率，执法不公不廉现象也更容易借助互联网被无限放大。

由此不难看出，开放透明信息化的时代特征从根本上改变了政法工作的外部环境，政法机关的执法行为，不仅要应对结构多元、行为多元、思想多元带来的难题和挑战，还要接受“镁光灯”、“显微镜”的聚焦和剖析，任何不规范的执法行为都将直接影响到政法机关的执法公信力。

（二）新形势下执法工作存在的问题。面对开放透明信息化的新形势，政法机关的执法行为、执法水平、执法作风还存在诸多不适应不符合之处，在执法外部环境的营造上也存在不少问题。

1.执法素质不高。主要是发现违法犯罪能力、线索收集能力、信息研判能力、突破深挖能力、证据审查能力、庭审控辩能力、分析案件能力、调查说理能力、化解矛盾能力等不足，业务素质不强，不能完全适应法治建设的要求和群众的诉求期待，导致办错案和瑕疵案件。

2.执法标准不一。在执法过程中，存在要求不高、标准不一、执行不严的问题，制度规范的实际约束力不够，随意执法的现象比较突出。少数执法人员违反法律规定滥用裁量权，量刑畸轻畸重，罚款随意性大。有的应当履行通知手续而不通知，应当告知相对人权利而不告知，应当举行听证而不举行，甚至超期限办案、非法取证，影响了执法的公正性和公信力。在近年来评查处理的涉法涉诉信访案件中，不少案件不同程度地存在程序违法问题。

3.执法动机不纯。法律赋予政法机关许多职权，但有的政法民警在执行法律的时候，往往背离了法律的初衷，将法律变成谋取私利和小集团利益的工具，办人情案、关系案，少数甚至滥用职权、贪赃枉法，走上知法犯法、自毁前程的不归路。

4.执法形象不佳。少数政法民警在执法办案过程中不注意自身形象，没有在言行举止上做到中立无私，让当事人产生“拉偏手”的错觉。有的政法民警缺乏应有的素养，在业余时间行为不检点，热衷于吃喝玩乐，经常出入高消费娱乐场所，使社会公众对司法公正产生怀疑，严重影响了政法机关的执法公信力。

5.政治敏感性不强。当前，敌对势力利用互联网对我进行破坏渗透的一个重要手段，就是通过炒作司法个案以及执法活动中存在的问题，借机煽动闹事。但不少政法民警缺乏这方面的政治敏感性，有的甚至根本没有意识到自己的执法办案和言行举止可能会被别有用心者利用炒作，结果因失误或不注意而授人以柄，带来被动。

6.不注重社会效果。有的民警在执法活动中，就案办案、机械办案，不考虑现实情况的具体复杂性，割裂法理与情理的关系，从表面上看符合法律规定，但却没有取得良好的社会效果，不为群众所接受，有的甚至伤害了群众感情。

7.缺乏舆情引导能力。信息化时代，网络舆情对社会稳定的影响与日俱增，一些舆情应对不当，极有可能诱发民众的不良情绪和不良行为。但是，由于一直来缺乏这方面的锻炼，不少政法机关在面对网络舆情公共事件时，往往存在缺乏敏感性、反映速度慢、手段单一化等问题，或三缄其口、听之任之，或被动应付、表达失误，造成舆论失控，影响稳定。

8.缺乏公共关系意识。当前，不少干群矛盾、警民矛盾并不是由于实质性的利益冲突造成的，更多的是因为误解和缺少沟通，但鲜有政法机关能够意识到警民关系也需要“公关”。不少政法机关自认为居“庙堂之高”，不屑于与社会公众互动交流，主动疏远了与群众的距离，自然也就错过了许多传播信息、增进了解、赢取信任的机会。

总之，在开放透明信息化的条件下，政法机关执法工作中存在的问题，既有制度、机制方面的原因，也有政法民警的执法能力、执法作风等个人方面原因，还有长期来在执法环境建设方面存在的薄弱环节和不足之处。面对开放透明信息化的时代特征和发展趋势，政法机关唯有顺时应势，迎难而上，从体制、制度、机制等各方面全面系统地加强执法能力建设，才能抓住机遇，推进政法机关公正廉洁执法，推动政法工作不断适应新形势，取得新突破。

二、开放透明信息化条件下执法能力建设的方法和路径

公正廉洁执法是政法机关的本分，是党和人民对政法机关的基本要求，也是政法机关履行好首要政治任务的基础。在开放透明信息化的条件下，政法机关的执法工作不能满足于以往的按部就班、被动应付，必须主动适应新的形势和外部环境，从执法理念、执法方式、执法机制、执法能力等方方面面寻求积极的应对措施。

（一）落实执法为民理念，筑牢公正廉洁执法的思想根基。执法为民是社会主义法治理念的本质要求，也是提升执法机关执法能力的思想基础和核心所在。执法机关和执法民警只有牢固树立和深入实践执法为民思想，坚持以“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”为信条，增强执法工作与公众之间良好的双向互动，真正做到在思想观念上为民，在工作措施上便民，在实际效果上利民，才能在执法实践中取信于民。只有充分发挥执法职能，才能使社会公众从执法机关的执法活动中，感受到自身权益得到切实维护。同时还要正确处理履行职能与服务大局的关系，坚持做到既严格公正执法，又自觉服从大局，及时回应社会公众对执法工作的期待和要求，使执法机关办理的每一起案件、处理的每一起纠纷都经得起法律的衡量和社会公众的评价。要着眼提升执法公信力，进一步改进执法方式与作风，不断完善和落实各项利民、便民、亲民措施，以公正、文明的形象和看得见、摸得着、感受得到的服务，拉近执法机关与人民群众的心理距离，使执法人员更具有亲和力。

（二）提高执法队伍执行力，夯实公正廉洁执法的素质基础。社会公众对执法机关的评价，很大程度上来源于对每个执法人员的具体执法行为的认知及评价。但是现阶段执法队伍的整体素质和个体素质与人民群众的期盼有一定差距，社会认可度还不够高。因此，执法机关的执法能力建设应当从提高队伍素质入手，大力加强队伍专业化建设。建立以法律思维培育、升华实践经验为主要内容的执法人员培训体系，通过经常性的分类培训，不断提高执法人员对事实的判断能力、对法律政策的把握能力以及对矛盾纠纷的调处能力，逐步实现由知识型向能力型转化，由普及型向专业型转化，由经验型向素质型的转变。另一方面，要紧紧围绕塑造良好社会形象，切实加强执法职业道德建设。执法人员要赢得社会公众的充分信任，不仅要具有公正执法的办事能力，还应具备可靠的人格品质和良好的职业操守。个别执法人员不清廉，会使整个的队伍职业操守遭到玷污、执法公正受到质疑。因此，执法机关的职业道德建设和党风廉政建设须从对执法人员日常行为及生活小节入手，积极探索对其生活圈、社交圈的制度化、规范化监督，确保执法队伍廉洁、公道、诚信的良好职业形象。

（三）改进执法程序机制，完善公正廉洁执法的制度保障。制度是执法公信力建设的核心层面，政法机关的执法公信力要靠科学合理的制度及有效运行机制来塑造和体现。当前在推进执法改革与执法规范化建设的过程中应当从既有利于执法目的实现，又有利于增进社会公众互动与信任的角度，对执法过程中容易影响执法公信力的某些环节加以改善。要针对容易发生执法偏差的重点环节，探索建立案例指导制度，规范自由裁量权的行使，整合、细化业务工作流程，制定统一、明确、具体、操作性强的执法工作规范，确保整条“流水线”上出来的产品符合质量要求。对群众意见比较多的重大复杂疑难案件，探索建立公开听证、公开审查制度，进一步增强执法透明度和公信力。要注重加强信息化在执法办案中的应用，建立执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督机制，实现对执法办案过程的动态管理和实时监督。要建立执法业绩档案制度，把执法档案作为政法民警绩效考评、调整岗位、升职晋级和追究执法过错责任的重要依据，增强执法民警的责任心。要结合不同执法部门的工作特点，建立一套岗位明确、权责分明的执法规范，合理配置权利，完善内部监督机制。在干部培养、选拔、任用上，要始终坚持政治可靠、品行端正、工作争先、作风过硬的用人向导。

（四）情理并重以理说法，增强公正廉洁执法的说服力。法律文书作为执法机关执法活动的“终端产品”，其本身就是执法能力和执法公信力的重要载体和体现。如果法律文书不能清楚叙述基本案情，不能说明案件事实与法律法规、处理结论之间的因果关系，不能以理服人，即便处理结果是正确的，也很难得到当事人及社会公众的认同。因此，执法的每一环节应当加强说理成分，通过“融情、辨法、析理”，增强执法人员调解、裁决的合法性与合理性，拉近政法机关、执法人员与当事人之间的距离，避免、减少当事人对执法公正的无端猜疑和不必要的申诉上访，降低执法成本，节省执法资源。

（五）增强与公众良性互动，塑造公正廉洁执法的公信度。加强与社会公众的沟通互动、增加执法工作的透明度，是缓解矛盾，消除误解，增进理解，提升执法公信力的重要途径。因此，执法机关在“练好内功”的同时，应及时了解并满足社会需求，大力推行以“公开、公正、公信”为内涵的“阳光执法”，不断增强执法工作与社会公众的良性互动。一是树立公开理念，全面落实和深化政务、法务公开，不断拓展公开的范围、内容和形式，将公开与执法管理制度、执法质量考评体系、内外监督制约机制等有机结合起来，建立健全执法监督员、人民陪审员、行风评议员等制度，广泛开展“开放日”等活动，加强门户网站和网络办事大厅建设，有条件的地方可以建立专门的公开大厅，保障社会公众的知情权、参与权和监督权，立信于民。二是树立现代传播理念，在自觉接受新闻媒体监督的同时，注意研究运用好新兴媒体，加强新形势下的政法宣传工作，增强传播能力，扩大政法宣传工作的覆盖面、亲和度和感染力，对社会产生正面、积极的影响；同时高度重视政法舆情应对工作，健全政法宣传工作联席会议制度，完善舆情监测分析和应急处置机制，把握好舆论引导的方向，避免形成社会热点。三是树立公共关系理念，运用现代公共关系学知识，通过有效的载体形式和先进的公关措施，加强政法机关与基层群众、所在社区和社会的接触沟通，开展警民互动、形象宣传、舆情反馈、危机公关等公共关系建设，在政法机关与公众之间构建起良性互动的新型合作关系，为政法工作顺利开展营造融洽和谐的社会环境。

D693.63

A

1674-3040（2012）01-0036-04

2011-04-20

丁亮，中共浙江省衢州市委政法委员会副主任。

*该论文获2010年度浙江省政法系统优秀调研成果优秀奖。

（责任编辑：尤炜祥）