公共政策执行力：从价值博弈到宪政之治——兼论楼市调控政策执行力

罗自刚

（中共山西省委党校，山西太原030006）

公共政策执行力：从价值博弈到宪政之治
——兼论楼市调控政策执行力

罗自刚

（中共山西省委党校，山西太原030006）

高度重视政策或决策执行，是我们党和政府的一贯传统。实践中，多重价值博弈如政策制定者与政策执行者之间的博弈、政策执行者与政策目标对象间的博弈、政策执行系统内部的博弈、利益阶层多元化下的政府行政对象间的博弈等，是公共政策执行力生成的深层制约因素。因此，加强公共政策执行力建设，应充分发挥宪法的民主功能，以切实和坚实的人民民主促进政策执行，增强“民主执行力”；充分发挥宪法的法治功能，强化执法环节，完善立法体系，增强“依法执行力”；充分发挥宪法的利益分配功能，提高政府的利益整合能力，增强“和谐执行力”；充分发挥宪法的权力配置功能，确立政策执行力发展的良好体制基础，培育“体制型执行力”；充分发挥宪法的效率功能，促进政策执行手段的改善与发展，增强“效能型执行力”。

公共政策执行力；价值博弈；宪政之治

高度重视政策或决策执行，是我们党和政府的一贯传统。在迎接全国即将胜利解放的前夕，毛泽东就谆谆告诫全党同志，“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意”〔1〕1298。他还说：“什么东西只有抓得很紧，毫不放松，才能抓住。抓而不紧，等于不抓。”〔1〕1442和平建设年代，邓小平、江泽民、胡锦涛等中央领导同志都一以贯之地秉承这一治国思想。“要脚踏实地、埋头苦干，扎扎实实地把党和国家的各项决策落到实处”〔2〕。为此，本文尝试从价值论的视角，对公共政策执行力问题作一分析。

一、公共政策执行力：政府价值本位的视角

何为“公共政策执行力”，学界的解释相对多样化。一些学者认为：公共政策执行力是公共政策相对人自行履行或行政机关强制履行公共政策的效力，这种观点为我国大陆部分学者所坚持，是立于行政法学语境而从具体“行政行为”角度对公共政策执行力的界定。另一些学者的解释则相对宽泛，如徐珂博士认为，政策执行力在不同学科中具有不同的含义，包括法学、经济学、社会学、行政管理学等不同视角。在此基础上，他提炼出了一个较具通用性的界定，即公共政策执行力是政府执行活动前期涵盖的领会力、预测力、计划力，执行活动过程中涵盖的服从力、组织力、创新力，执行活动后期涵盖的评估力、调整力、问责力等的有机统一。〔3〕在政界，制定公共政策者越来越认识到，公共政策执行力是党和政府工作的生命力，也是党的执政能力的重要内容和具体体现，从而对公共政策执行力的价值地位提得更高、感悟更深。

笔者认为，着眼于政府公共管理的角度来理解公共政策执行力，必须不偏不倚，紧紧体现政府作为“国家行政机关”的价值角色或“价值本位”。具体包括以下角度：第一，政府是公权力意志的执行者和体现者，在现代民主国家，这种公权力组织也即国家立法机关。第二，在现代政党政治下，政府是执政党意志的执行者和体现者。第三，在政府系统内部，每一级政府又是其上级政府的决策落实者或命令执行者。第四，不言而喻，中国特色社会主义国家的政府归根到底是人民意志的践行者和体现者。综合以上属性，政策执行力必须关照或呼应政府的以上多重“角色性价值”，否则，就可能人为分割或“肢解”政府执行力的本来内涵，得出非常片面的认识。至此，我们可以尝试性给定“公共政策执行力”以这种解释：它是指作为国家行政机关的政府在执行相关授权主体的决策指令（包括法律法规在内），从而最终实现其法定授权者本意的过程中所体现的系统化能力，反映出国家意志及其载体的法律、法规和政策对目标群体的作用力或影响程度。

从价值深层考察，政府公共政策执行力反映着政府的天然“执行”属性，代表着政府根本价值即“忠实执行政策”的回归。更进一步说，如果政府的执行力不足以使其完成其上述的多重执行使命，则政府的“价值生命”可能就面临危机甚至有“到头了”的危险！

为避免落入公共政策执行力“概念陷阱”，当前学界主要有两种观点：第一，公共政策执行乃是对政策的“照本宣科”和“按图索骥”，这显然是一种误判。真正和谐的、高效的公共政策执行要求执行者吃透政策的精神，认真领会决策者意图，悉心体察人民的愿望和诉求，有效处理执行过程中的复杂关系，把有关法律法规、政策、命令和决定创造性地而又不违背原意地在本地区本部门贯彻落实。其中关键是处理好公共政策执行中的“三种属性”关系，即以国家权力为后盾的政策执行的强制性、政策执行者的积极性和政策对象的自愿性之间的关系。第二，公共政策执行力其实就是公务员的执行力。的确，公共政策执行力最终要通过公务员的执行行为和执行能力来体现。但深层机理是，执行力更取决于政府的体制力、机制力和制度力。正如邓小平所指出的：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”〔4〕由此，公共政策执行力建设不可“毕其功”于公务员能力建设之“一役”，而应该从深层着眼，系统谋划，立体推进。

今天我们基于科学发展而聚焦于政府公共政策执行力，既是对国家和社会科学发展途径的探究，又是对政府自身发展的理论深化和实践提升。第一，政府执行的目的是“又好又快”地实现既定决策目标，因而必须忠实于原决策，绝不可以抛开或者绕开中央或上级决策而“另搞一套”或“上有政策，下有对策”。政府应该且必须有“角色自觉”、“责任之明”和“自省自警”之悟。第二，政府除了执行执政党、人大和上级政府制定的法律与政策外，还有一定程度的自主性决策，但说到底，自主性决策也是一种“执行性决策”，是紧紧为“执行”服务的。超越于此，所谓的“自主性决策”就可能构成对党委系统的侵权，对权力、立法系统的侵权，对公民社会的侵权。

二、价值博弈：公共政策执行力生成的深层制约

陈振明教授指出，作为政策执行者的中央与地方政府以及执行人员，从某种程度上说都遵循博弈论的基本原则。〔5〕而刘骥更为肯定：“中国虽然没有联邦制下的宪政架构，但也有中央与地方相互博弈的政府体制。”〔6〕在我国，利益格局多元化及由此引发的复杂价值博弈，将对政府决策力和执行力双重层面构成严峻挑战和考验，这也是我们今天推进公共政策执行力建设的着力点和难点所在。在很大程度上，公共政策执行力将表现为政府应对多元价值博弈之复杂“棋局”的能力。

（一）政策制定者与政策执行者之间的博弈，是影响政府公共政策执行力的“刚性变量”。政策制定者和执行者作为相对独立的权力主体和利益主体，既彼此依赖，又互为矛盾，由此产生了博弈动力。相对而言，政策制定者更多谋求政治利益、普遍利益和长远利益，而政策执行者更多追求任务完成亦即眼前利益；政策制定者依赖执行者一丝不苟地执行政策而彰显政策的应有价值从而实现政治收益，而执行者只求照章办事、一步到位完成任务以“回府请功”，甚至只要结果不计过程、为了结果不择手段。不可否认的事实是：当政策执行有损于自身利益时，执行者便利用信息不对称以及监管缺漏等，对政策采取消极应对乃至公然“抗旨”。同样，当一项政策的执行同时能给执行者带来收益时，执行者表现出一种高昂的情绪甚或“斗志”。

（二）政策执行者与政策目标对象间的博弈，是影响政府公共政策执行力的基础性变量。我们的政府是执政为民、以民为本的政府，但这是否就意味着政府与政策目标对象之间不存在利益博弈呢？有学者认为，在中国的大众政治文化尚不成熟、更不发达的国情下，政府与公民双方的互不信任心态客观上说都较重，这样双方之间更容易产生自我保护性博弈。目标对象对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键因素之一。而目标对象对政策的顺从和接受度从根本上取决于政策带给他们的收益预期。政策执行者和目标对象间的博弈更多地体现在基层政府政策活动中。

（三）政府执行系统内部的博弈，是影响政府公共政策执行力的关键“内生变量”。这主要包括纵向上下级之间的博弈以及横向组织间的博弈。中央政府与地方政府的利益关系是上下级政府间关系的核心内容。由于中央与地方是独立的经济利益主体，双方利益和偏好不一致，就会导致中央提出的政策与地方实际执行的政策不一致，甚至是“上有政策，下有对策”。横向组织之间的博弈是指地方政府之间及地方政府的职能部门之间的博弈。由于地方利益的至上性及上级政府的考评原因，地方政府往往以本地的特殊性为由，对己不利的政策，则采取观望态度或等待别人的经验；对己有利政策，则你争我抢、各自为营、分封割据，导致上级政策特别是中央政策的整体性被肢解，争优惠、争投资、争项目等“政治竞争”现象，曾一度愈演愈烈。同样，政府职能部门之间也在为追求各自行政目标的最优化乃至利益最大化而进行博弈，这尤其体现在“部门主义”行政体制时代。

（四）利益阶层多元化下的政府行政对象间的博弈，是影响政府公共政策执行力不可忽视的“外生变量”。随着市场化改革的深入和新型社会阶层的出现，各种各样的权益或非权益主体卷入了以获得政策倾斜为目的的竞争之中，政府各行政对象之间由传统的体制性利益均分转向日益凸显的体制性利益竞争，或复杂而微妙，或简单而直白。如一些垄断企业（如当下的联通、电信、移动）正在形成政策影响力越来越强大的利益集团，它们或有财力资源或有技术资源或有关系资源从事各种影响决策、谋取部门（行业、单位）利益的活动，有时会损害社会利益和老百姓利益，这将对政府决策力和执行力双重层面构成挑战。

三、公共政策执行力的生成：一种民主宪政的根本价值方案

多重价值博弈是制约政策执行力发展的核心“变数”，而宪法恰好是调整一国之内全部价值关系的最高准则！“宪政实质上就是一种利益制度，其功能在于维护统治阶级的根本利益，……协调好方方面面的利益关系，维护社会的稳定”〔7〕。加之，政策执行是一种国家行为，代表和彰显国家权威，显然必须处于以宪法为母法的宪政体系约束之内。将公共政策执行力建设提升到国家宪政的高度，统一在宪法的旗帜下，有助于从国家根本大法上增强公共政策执行的合法性、权威性、系统性、可预见性，实现价值与工具的二重优化。

近几年来，一些地方的楼市价格在投机炒作下屡屡攀高，各界口诛笔伐。为此，中央出台一系列调控新政，直至新近规定，房地产政策落实不力，地方领导要被问责！对于中央调控屡试不爽、依然桀骜不驯的楼市，已经到了必须植入现代宪政思维、借力宪法之治的时候了。将楼市调控一类的高度棘手的政策执行问题提升到国家宪政的高度，统一在宪法的旗帜下，有助于我们彻底反思和检视房地产调控之类的公共政策行为及其效度，继而从国家根本大法上增强政策制定与执行的严肃性、权威性、统一性和可预见性。

（一）充分发挥宪法的民主功能，以切实和坚实的人民民主促进政策执行，增强“民主执行力”。我国宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这毫无疑义地表明，人民民主是国家和社会管理的根本依托，因而也必然是国家公共政策执行的根本主体。应该从根本上依靠人民来执行政策（特别是房地产、医疗、拆迁、教育等政策），政府在政策执行中不可以搞“孤军作战”和“孤家寡人”，更不可以搞“独裁政治”和“暴力执法”，把人民推向政府和政策的对立面！

楼市问题本质上是民生问题，即实现“居者有其所”，“让人民生活得更加幸福，更有尊严”，故而在很大程度上也是民主问题。能否完善房地产市场信息披露制度，能否返还公众特别是中低收入者在楼市发展与调控中的话语权与表决权，能否真正保障其正当诉求与权益的实现，笔者认为，这将是中国未来房地产健康发展的根本出路之所在！从本质意义上讲，宪政就是“民主之政”。对于住房发展这种涉及每个生命安全与尊严的公共领域，无疑最应该彰显“人民民主是社会主义的生命”的宪政精神。

（二）充分发挥宪法的法治功能，强化执法环节，完善立法体系，增强“依法执行力”。立于政策执行角度，确立宪政之治，就要通过以宪法和法律限制政策执行中的权力非理性扩张乃至官僚恣意，有效保护政策施行对象的合法权益。当然，合法、有据及“人性化”的政策执行行为同样也在宪法和法律的保护之列，诸如“暴力抗法”应为宪法和法律所不耻、所不容。

其实，我国2004年宪法修正案也早规定，土地“公益性征收”的唯一合法理由是公共利益，且须受到“依照法律规定”和“给予补偿”的限制。可见，强化对宪法及土地法的执法是我国房地产发展中必须要啃下的“硬骨头”，必须重拳出击楼市调控政策执行中的以言代法、以权压法、以身抗法等政策执行扭曲问题。此外要破解当前房地产市场问题的迷局，还需要进行比较深刻的制度变革，如土地制度改革、财政与税收制度改革等，这无疑必须上升到国家宪法层面，借助宪法和全国人大立法，建立健全房地产行业发展的统一的法律法规体系，使开发商捂盘惜售、哄抬房价等不正当行为有法可治，使不合宪的地方立法与规制得以终止。

（三）充分发挥宪法的利益分配功能，提高政府的利益整合能力，增强“和谐执行力”。利益博弈是制约公共政策执行的核心“变数”，而宪政实质上就是一种根本的利益制度。我国《宪法》指出，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，这就从根本大法上确立起了破解“利益博弈”难题的权威框架。各种利益主体通过合法地行使其权利、履行其义务，也就使得宪政的利益分配功能得以有效实现。

因为宪法是各阶级、各集团经过“协商”并为各方所接受的最高的利益分配方案，宪法有关利益的宏观分配思想、原则与制度对房地产领域的具体利益分配起到最高的导向、规范与约束作用。当然，房地产领域的政府利益整合力说到底取决于政府角色。政府必须切实回归其宪政角色，才能让楼市调控政策的执行效力井喷。所谓宪政角色，绝不是西方主流经济学下的政府角色，也不是中国某些学者吟诵出来的政府角色，更不是某些官员喜好和自封的角色，而是宪法中关于政府角色的抽象限定及“政府组织法”中的具体设定。

（四）充分发挥宪法的权力配置功能，确立政策执行力发展的良好体制基础，培育“体制型执行力”。宪政的基础是公共权力的合理划分与制衡。要以宪法为基础，以相关法为补充，合理划分与优化政府与其他国家机关的关系、党政关系、政企关系、政民关系、政社关系，确保政策执行的宏观权力格局合理化、通畅化；合理划分与优化政府系统内的微观关系，形成政府上下左右合力，打造政策执行力的良性局面。

房产新政针对政府及部门间关系作了新的系列规定。应该说，这些调控新规的颁布是非常必要而及时的。但不可忘记，有关楼市调控的部门间关系区分的有效性，必须取决于其合宪性、合法性程度，应结合宪法、中央与地方人民政府组织法对以上部门间关系加以必要性与可行性的双重建构与优化。同时，房地产调控作为国家调控中的“第一难”，其中的财税改革、土地制度改革、政府内外部关系改革等攻坚问题，必须由全国人大方可一揽子解决。

（五）充分发挥宪法的质量与效率功能，促进政策执行手段的改善与发展，增强“效能型执行力”。我国宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”可见，效率、质量和责任是贯穿于宪政体系的重要价值目标，也是公共政策执行的重要目标之一。不仅如此，宪法体系中有关效率、质量和责任的技术条款也是随处可见的。如第86条规定，“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”。第105条规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。显然，有关首长负责制的这种宪法规定有助于政策执行的迅捷、简洁和明快，有助于保证政策执行的高质量，有助于政策执行的责任到位。

最近的房产新政规定，地方政府房产调控执行不力，省级领导将被问责，应该说，这是房地产政策执行回归宪法的效率与质量机制的一个良好开端。房地产领域涉及公平目标与效率目标，前者主要依靠公共政策手段达成，后者则要以市场为基础手段。我国新修改后的宪法第15条指出，“国家实行社会主义市场经济”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。楼市争议越是纷纷扰扰，越是要继续毫不动摇地坚持政府调控这一公平机制，并把打造成熟的市场作为发展楼市提高效率的重要基础手段，增强效能型执行力。

〔1〕毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京:人民出版社，1991.

〔2〕胡锦涛.全面贯彻落实科学发展观推动经济社会又快又好发展〔J〕.求是，2006（1）.

〔3〕徐珂.政府执行力解析〔J〕.前线，2007（5）.

〔4〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京:人民出版社，1994:333.

〔5〕陈振明.公共政策分析〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2003：280.

〔6〕刘骥.找到微观基础：公共选择理论的中国困境〔J〕.开放时代，2009（1）.

〔7〕胡甲刚.利益、利益集团与宪政制度非中性〔J〕.人文杂志，2006（6）.

D60

A

1009-1203（2012）01-0075-04

2011-12-25

罗自刚（1966-），男，湖南邵东人，中共山西省委党校公共管理教研部副教授，管理学硕士，研究方向为公共政策与执行。

责任编辑 雨文