我国资源环境保护的发展之路——“十一五”“、十二五”期间环境政策回顾与展望

姜渊

（浙江农林大学，浙江杭州311300）

我国资源环境保护的发展之路
——“十一五”“、十二五”期间环境政策回顾与展望

姜渊

（浙江农林大学，浙江杭州311300）

切实贯彻保护环境、合理利用资源的基本国策，促进社会经济和生态环境的和谐发展，是我们党和国家制定国民经济和社会发展规划的重要内容。“十一五”规划将环保目标提升至前所未有的高度，通过环保实现民生目标，环境保护已由单纯的国策变成一项长期的战略任务和全面建设小康社会的奋斗目标。“十二五“规划对环境与资源保护都有新的突破和创新，首先把建设生态文明作为最高纲领，建立更严格和更完善的宏观的资源环境政策，其次将生态理念贯穿到政府决策和经济活动的全过程，最终实现保护环境资源和生产效益的平衡发展。

“十一五”规划；“十二五”规划；环境协调发展

一、“十一五”规划对资源环境保护的重大贡献

（一）“十一五”规划将环保目标提升至前所未有的高度。资源枯竭与环境恶化已成为制约当今社会经济发展的“瓶颈”。如何维护经济与环境的协调，促进节约能源、资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式的形成，以实现经济持续平稳发展，实现中华民族伟大复兴是我们当前面临的重大课题。“十一五”规划总结了历史经验，结合社会现实，对环境形势和存在的突出问题进行了深刻剖析，制定了未来蓝图和规划，为环保事业发展指明了道路。“十一五”规划围绕加强和谐社会建设这个核心，通过推进经济发展方式的转变、调整产业结构的优化、促进区域协调发展等手段把环保与经济发展有机结合起来，力争通过不懈的努力，开创人与自然和谐共存的发展道路，把环境保护由单纯的国策变成为一项长期的战略任务和全面建设小康社会的奋斗目标。

（二）“十一五”规划突出了环境保护，通过环保实现民生目标。“十一五”规划把环境保护同改善民生紧密结合起来，在明确八大主要任务的同时，将主要污染物防治和减排作为核心目标，特别是将饮用水安全以及农村的环境保护这两方面列为规划的首要任务，力争通过规划和强化环境监管能力来解决环境负担与资源享用不公平的问题，以实现维护群众环境权益，积极推进和谐社会建设的民生目标。并在八大重点领域规划投资十大工程，努力促进“十一五”期间环境保护目标的实现。

（三）根据不同区域资源环境的承载能力，推进主体功能区战略。“十一五”规划根据不同区域资源环境的承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹国土利用和城镇化布局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区。按照主体功能区的定位调整完善区域政策和绩效评价体系，实行分类管理的区域财政和产业发展政策，尊重区域差异，构建合理的空间开发结构，为形成主体功能定位清晰、区域经济优势互补、国土资源高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局奠定了基础。合理的主体功能区划分是持续稳定发展的前提，政府可依照不同功能区的定位制定相应的经济发展规划，探寻适合本区域发展的道路，最终通过绩效考核实现主体功能区的总体目标。这是我国区域开发模式的重大创新，它实现了从关注局部区域经济发展向注重整体区域经济系统发展的巨大飞跃，对我国未来的经济和环境长远发展产生了十分深远的影响。

（四）积极应对世界环境保护形势，彰显国家形象。环境保护作为世界共同的认知，已经成为衡量一个国家是否负责任的重要标准，“十一五”规划坚持“共同但有区别的责任”原则，从国情实际出发，积极参与国际环境公约和WTO环境与贸易谈判，维护了我国和广大发展中国家的环境权益。“十一五”规划要求政府积极履行相应的国际环保义务，并监督国内各行各业履约环保工作，推动加快消除臭氧层物质的进程，要求加强温室气体排放的监测与统计分析，明确了我国控制温室气体排放的任务和措施，提出要努力减少二氧化碳等温室气体排放，增强适应气候变化能力。这表明我们将以更加积极的姿态参与全球环境保护，彰显一个负责任国家、负责任政府的国际形象。

二、“十一五”期间资源环境保护执行中存在的主要问题

“十一五”期间虽然取得了令人瞩目的环境保护成就，但由于历史、体制和人为等方面的原因，在对规划执行过程中仍然存在着诸多不尽人意的地方。总的来说，“十一五”期间环境污染尚未得到遏制，环境监管能力依然滞后，环保形势较为严峻。

（一）环境保护的指标没有完成。“十一五”期间由于我国在环境保护方面长期积累的问题尚未解决，新的问题又在不断产生，使得环境保护的指标没有全面完成。目前仍面临着几大突出问题：一是高能耗、高污染行业仍在不断增加，淘汰难度大；二是促进产业结构调整和淘汰落后产能等节能减排机制不完善；三是节能减排技术政策的可操作性有待加强；四是节能减排技术的推广应用还很不充分。

（二）在环境保护合理利用资源方面没有真正得到实现。“十一五”期间有很多企业靠消耗资源和环境污染的经济增长方式没有得到根本转变，资源利用效率较低，单位产值能耗远高于世界先进水平，资源的违规开发和无序利用状况还没有从根本上得到遏制。

（三）国民法制观念淡薄，环境保护意识不强。由于环境保护意识不强，有的地方政府领导缺乏全局观念，违背生态规律，随意调整区域规划布局，大搞形象工程，追求短期效益，企业和个人破坏环境的行为屡见不鲜。

三、“十二五”规划对资源环境保护的理念创新

认真研读《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）不难发现，《建议》在保护环境合理利用资源方面都有新的突破和创新。

（一）把建设生态文明作为最高纲领。改革开放以来，我国社会经济发展取得了巨大成就，但以牺牲环境来换取经济增长方式一直占据统治地位。长此以往，必将造成生态失衡，影响经济发展后劲乃至人类生存环境。面对严峻形势，要扭转这种局面，必须要从根本上否定过去缺乏生态文明、粗放的、掠夺式的发展理念，寻找一条全新的生态文明与经济建设并举的持续和谐发展之路。《建议》把加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平作为重大决策提出，标志着生态文明建设将成为最高纲领指导和贯穿我国经济活动的全局。而生态文明观念的确立，将人与自然和谐的理念演绎到每个人的思想乃至整个社会发展实践中。当生态文明成为一种治国理念，一切不符合生态文明的做法就将被纠正，最终实现科学发展观所提倡的全面、协调、可持续发展。可见，这不仅是口号的变化，而是从手段到目的、从过程到结果的经济发展理念的实质性转变。

（二）全面而具体地促进经济发展与环境保护相协调。“十一五”期间，虽然在环境保护方面取得了重大成就，但仍就存在着诸多问题。有的地方政府为了追求单纯经济增长违规开发土地和矿产资源，恣意破坏生态平衡；有的则为了政绩而“削足适履”，用行政手段强制停水、停电、关闭工厂，以完成节能目标。这些做法虽然从形式上看满足了节能指标，但企业停工、资源效益降低、资产受损，造成物价上涨，人民生活质量下降，其总体损失是无法估计的。这些教训告诉我们，单纯地依靠行政手段保护环境合理利用资源是难以达到目的的，片面追求环保或者经济发展都只会造成“双输”的结果。只有把环境保护的理念和要求纳入经济发展的全过程，增强环境保护对经济发展的引导作用，从根本上改变经济发展方式，才能真正实现经济发展与环境保护的“双赢”。《建议》明确提出了转变经济发展方式的理念，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。因此，要深入贯彻节约资源和保护环境的基本国策，节约能源，降低温室气体排放强度，发展循环经济，推广低碳技术，积极应对全球气候变化，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路。

（三）强化了国家的环保意识，建立了国家与社会良性互动机制。在保护环境方面，政府应该发挥宏观调控的主导作用，但是单纯地依靠政府的力量，无疑不能从根本上解决问题。要改变当前这种政府奋力奔走、社会无能为力的失衡局面。这种局面的实质是环境资源价值的代言人不充分，目前我国基本上把环境资源价值都交给政府来代表，政府负担过重，政府的能力又不可能包罗万象。如在政府力量比较薄弱的农村地区、贫困地区、边远地区，环境资源的价值甚至无人代表，被随意使用、过度使用。而“十二五”规划恰恰是分配给国家与社会相应的责任和权力，让全社会都有机会、有权力来代表和管理环境。《建议》的第22条至26条均体现了这一内容。尤其是关于建立和扩展社会享有的环境权益的建议，从以往单纯运用行政手段保护环境合理利用资源转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段解决环境资源问题。这就是《建议》的重大进步，直接地体现了以人为本、人民与政府共同环保的新方向。

四、对“十二五”规划资源环境保护的思考

（一）建立更严格、更完善的资源环境政策。近年来，我国的资源环境政策以及相关的环境评价标准等都取得了长足的进步，但与发达国家的环境状况和管理手段相比，我们的管理体制仍然是比较落后的。面对日益恶化的资源与环境形势，应当从诸多方面着手，加大保护的深度和力度。其一，要建立更加完善的环境评价标准，严格执行投资项目用地、节能、环保、安全等准入资格，毫不留情地淘汰老旧和高污染的生产企业，严格控制排污和资源开采项目。其二，对国家的法律体系进行修改，不能单纯依靠环境法去约束环境违法行为，要对民法、刑法、经济法、行政法等进行生态化修改，将环境保护理念融入到各个部门法中，通过整个国家法律机器来进行环境保护。其三，更广泛地以经济杠杆调整环境利益，引导投资向科技创新、生态环保、资源节约等领域倾斜，通过绿色信贷、绿色税收、绿色保险、绿色产业等推动市场经济向绿色市场、环保市场的方向转变，从根本上改变旧的经济发展模式。

（二）将生态文明的理念贯穿到政府决策和经济活动的全过程。政府在进行重大决策和推行具体经济措施时，要坚持环保意识，先行评价，设定环境保护目标，并且落实到具体项目实施的全过程。如在目前实施的海洋经济战略中，国家应当明确沿海地区和海洋生态保护目标。各级政府在这个前提下，结合区域发展规划，制定具体的发展方略。要建立完整的生态评价体系和实施方案，明确产业发展方向，提高环境准入门槛，摒弃污染项目，强化监管措施，实施保护与发展并举，在经济发展过程中保证生态目标的实现。

（三）综合治理创建绿色生态文化。“十二五”规划期间国家应该在区域协调发展规划的基础上，强化执行监管手段，提高规划调控效能，大力推进主体功能区建设，统筹区位发展方向，合理安排产业布局；建立完善的资源环境保护投入和利益补偿机制，提升资源利用和环境保护的科技水平，降低节约资源成本和提高环境投资效益，增强全民节约资源和保护环境的积极性。严格控制企业能耗、排放标准，加强农业、农村环境污染的综合治理，惩治和奖励并举，促使绿色生态文化深入人心。要彻底减轻人类生产活动对生态系统的压力，用恢复和养护的方法促进自然界持续地为经济发展和人类服务。

（四）调整环保产业结构建立多元化环保投融资体系。我国的环保产业从无到有，经过多年的努力，已进入了一个崭新的发展阶段，但与发达国家相比仍然相对滞后。如环保产品种类不齐、附加值低等现状与国家大力实施可持续发展战略、人民群众生活水平不断提升的需求是不相称的。因此，要对环保产业的生产要素加以重新配置，建立多元化环保投融资体制，以结构调整推动环保产业向专业化、市场化、现代化转变，应当成为“十二五”期间重要发展目标。实现从适应性生产向自发主动的战略性生产转变，以科技创新带动产业发展，增加产品附加值，加强与发达国家的产业交流和竞争，最终达到保护环境资源和生产效益的平衡发展。

〔1〕李赶顺.发展战略与循环经济〔M〕.北京：中国环境科学出版社，2007.

〔2〕韩康.“十二五”：中国发展大战略〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2010.

〔3〕王娅.令人焦虑的“十一五”环保目标〔J〕.环境经济，2006（10）.

XO

A

1009-1203（2012）01-0066-03

2011-12-25

姜渊（1988-），男，浙江杭州人，浙江农林大学法政学院硕士研究生，研究方向为环境法学基础理论。

责任编辑 李英姿