构建公共权力制约机制的若干思考

赵 璐

(中共河南省委党校 党建部，河南 郑州 450000)

构建公共权力制约机制的若干思考

赵 璐

(中共河南省委党校 党建部，河南 郑州 450000)

公共权力是社会对国家机构的权力委托，但在实际运行过程中容易产生权力的滥用与失控。确立对公共权力的正确认识，构建对公共权力的长效制约机制是政治体制改革和反腐倡廉建设需要破解的根本性问题。

公共权力；制约机制；反腐倡廉

一党长期执政最难以破解的难题就是1945年黄炎培在与毛泽东“窑中对”时提出的“历史周期律”的问题，也就是权力监督问题。构建对公共权力的制约与监督机制是政治体制改革和反腐倡廉建设需要破解的根本性问题。

一、从权力的本质看腐败产生的制度根源

顾炎武在他的《日知录》中有《廉耻》一篇，“廉耻，立人之大节，盖无廉则无所不取；不耻则无所不为，人因而如此，则祸败乱亡亦无所不至。”在国务院2012年3月26日召开的第五次廉政工作会议，温家宝总理的讲话中强调，执政党的最大危险就是腐败。这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会“人亡政息”。这是我们面临的一个极为严峻的重大考验。

作为“政治之癌”，腐败产生的原因非常复杂，首先要对公共权力的性质进行考察。英国资产阶级革命时期的政治思想家托马斯·霍布斯于1651年出版了他的名作《利维坦》，意在用以比喻一个强大的国家，借此论证君权至上，反对“君权神授”。传说，在上帝造人之后，人请求上帝：“上帝啊，我们太弱小了。请你再创造一个英雄吧，让他保护我们”。上帝说：“英雄在保护你们的同时，也会欺压你们，吃你们”。后来人们为了抵御各种外来的风险，自己创造了一个利维坦，创造了一个能让他们有归属感的庞然大物——政府，但政府这个利维坦有双面性格。它由人组成，也由人运作，因此也就具有了人性的那种半神半兽的品质——它在保护人的同时，又在吃人。公共权力本身具有天然的二重性，它有强制性、整合性和目的性，与此同时，还具有天然的扩张性、变异性和腐蚀性。

公共权力不是国家机构本身自有的，而是来源于社会对国家机构的委托，是公民将个人权力集体让渡出一部分而交由国家行使的一种功能与责任。国家权力运行的轨迹应该是，源于社会，服务于社会，受社会监督，最终归于社会。实际生活中，这种广义上的权力是相当抽象的。现实生活中普通公民能够切实感受到的是狭义上的政治权力，也就是掌握在少数人手中的政治上的强制力量。这种强制性的狭义政治权力，具有两个重要特征：一是与政治角色紧密联系。本属于全社会的政治权力，在实际运行过程中变成了担任国家公职的少数人手中的神奇力量，能够造福人民也可以祸患一方。二是与利益紧密联系。社会关系本质仍可以说是利益关系，一定的社会关系总是反映着不同的利益结构和利益诉求。在此基础上产生的政治权力，在现实中总是不可避免的成为某些利益关系的表征和反映，会产生逐利心理和现象。所以，政治权力有可能在利益诱导下产生一定的利益倾斜，从而使公共利益分配产生完全相悖的两种结局。

对于腐败形成的原因众说纷纭，如果仅从权力拥有者的角度考察，一般情况下是有三个必备条件：稀缺资源、腐败动机和腐败机会。国家职位使掌权者手中控制了稀缺资源，这为腐败行为提供了物质条件，腐败动机构成了腐败行为的心理条件，而由于缺乏监管而带来的腐败机会则构成了腐败行为的制度条件。当公共权力偏离为公共利益服务的价值轨道，成为谋取私利的工具，这就形成权力的错位；当公共权力缺乏应有的监管，凌驾于集体和民主之上而导致权力的滥用，则造成权力的失控。如果没有科学严密的监督制约机制，权力本身所具有的扩张性、变异性和腐蚀性必然会越出权力的合理使用边界，肆意侵占和吞噬公民的合法利益，从而造成腐败现象的滋生与蔓延。由此可见，公共权力在少数领导干部手中的“错位”与“失控”，公共权力制约与监督机制的不健全是腐败现象的制度根源。

二、“权力本位”的认识误区带来的消极影响

1、政府机构改革难以突破瓶颈

1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中提出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，[1]并进一步指出，权力过分集中、缺少相应的法规与监督制度、干部任用制度不健全是导致腐败的主要制度因素。政治体制改革是整个反腐倡廉建设的大背景，反思以往的政治体制改革，由于没有突破“权力本位”的认识误区，改革大多局限在国家机构内部，成为各部门与官员间的权力分配甚至权力角逐，从而造成了广大人民对政治体制改革的严重隔膜与疏离，造成了政治体制改革难以逾越的误区。

以我国的政府机构改革为例，30年来进行过多次，声势很大，收效甚微，周而复始，有的甚至原地踏步，究其根本原因，就是仅仅在机构增减、人员去留上做文章，没有超越“权力本位”的局限，没有深层次地解决好如何建设好公共性政府和加强人民对国家机构管理与监督问题，因此，如何变“控制型”政府为“服务型”政府，如何跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的“怪圈”，一直成为党政机构改革难以突破的难题。庞大的机构设置和过于细化的权力分工必然导致部门间的协调和沟通成本增加，使行政效率大打折扣。另一方面也体现出权力机关在改革中对自身利益的固守在一定程度上加剧和创造了新的问题。

2、民众对公共权力的约束和监督意识不强

在自然经济占统治地位的漫长的封建社会，社会的稳定是靠人治来维持的，权力的高度集中和儒家对“学而优则仕”的推崇，使我国等级分明的宗法社会中形成了根深蒂固的“官本位”意识。与“官本位”意识相对的是群众中存在的“非主体性意识”的顺民心理，这使公共权力的约束和廉政制度的执行缺乏群众监督。群众只寄希望于出现包公、海瑞之类的“清官”为他们排忧解难，而不懂得运用自己手中的监督权和其他民主权力，同时也反应了我国政治体制中普通民众对公共权力的管理监督渠道亟待健全。

3、既有格局下的利益冲突

改革开放30年，可谓中国经济发展史上的“黄金年代”。但随着经济快进的同时，利益格局逐渐形成并日益交织。打破既有利益格局，重塑公平正义，是当前普遍焦虑的一个问题。

中国银行助理总裁朱燕来在两会期间说，现在老百姓普遍反映的腐败等问题，在很大程度上是因为政府参与经济太深，给予腐败以机制上的土壤。以煤炭行业为例。在我国，矿产资源税率仅仅只有1.18%，远低于美国和其他许多发达国家的水平，这使私人矿主几乎是在无偿地使用国有资源。因而，他们往往利用极低的回采率和对资源的极大浪费来降低成本、攫取暴利。在巨大利益的诱惑下，矿主们为了大捞一把自然会不惜一切代价(包括矿工的生命)，而掌管煤矿生产经营审批权和安全生产监督权的行政主管部门及其工作人员就成了他们的“公关”对象，其中一些人被巨大的利益磁场所吸引也就不足为怪了。可见，如果不从煤炭生产的利益方面进行制度调整，打击、惩处官煤勾结腐败行为的制度措施再多，也敌不过巨大经济利益的诱惑。国家有关部委正在制定的新的矿产资源税征收办法，就是为了扭转这种不合理的使用矿产资源的状况，对矿产资源生产中的利益格局进行调整。应该说，这是一条重要的治本之策。因为，为了一点微薄的利益而去冒舍弃更多利益的风险，这不是正常人的思维。通过利益调整控制腐败是制度反腐的深层内涵。

三、构建制约和监督公共权力的制度体系

在中央纪委十七届五次全会上，胡锦涛提出了“逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系”这一战略任务，并且强调指出：构建反腐倡廉制度体系，要“以制约和监督权力为核心”。这是我们党对反腐倡廉制度体系建设规律性认识的进一步深化。

1、用制度圈定权力边界。英国哲学家大卫·休谟（David Hume）提出“人人都应当被假定为无赖”这样一种假设，将人视为“理性”的谋利动物，且绝无毫无例外。基于这种假设，制度设计的目的应该是，通过完善的制度机制的钳制功能，将公权力严格控制在服务公益事业的轨道中，使所有谋取私利的欲望都无机可乘。从“无赖原则”预设的逻辑基点出发，我们在构建公共权力的制约机制和推进反腐倡廉制度创新的过程中，必须将所有官员都作为监督制约的对象，对公共权力的运行的全过程实施全方位多视角的严密监控，构建起官员不敢贪、不想贪、不能贪的恢恢天网。胡锦涛在十七大报告中指出：“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，拓展从源头上惩治腐败的领域。”没有铁的手腕、铁的制度，推进反腐倡廉制度创新便是一句空话。

2、增强制度的刚性。制度规范必须普遍具有权威性、严肃性、可操作性和抗冲击刚性。公共权力制约机制如同一个“铁栅栏”，不仅要确定权力边界，还要强化每一根“铁桩”的抗冲击性，使得任何企图越界的掌权者都望而却步。在逐利心理的驱使下，任何一根制度短板都会被心存异念者所利用，从而造成“千里之堤，溃于蚁穴”的严重后果。比如“灰色收入”问题，从法律角度看，掌握公共权力的官员只有“合法收入”和“非法收入”，权力寻租带来的利益——“灰色收入”，必然是非法的。如果对这个问题存有模糊认识和姑息态度，就会在对官员的考核和监督过程中存在巨大的制度漏洞，为以权谋私留有滋生的空间。事实上，我国“巨额财产来源不明罪”最高刑期只有5年，与其社会危害性相比，量刑幅度明显偏低。

3、强化权力监督和惩戒。列宁曾指出:“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自然选择机制，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果”。[2]我国的政治监督体系由党内监督、人大监督、政协监督、民主党派监督、司法监督、行政监督、审计监督、舆论监督和公民监督等构成，其中党内监督在现行监督构架中居于核心地位。我们要给予监督主体尤其是体制外监督主体更大的权力，将整个监督体系整合联动，发挥倍加效用。美国法律预防官员腐败有两个细节规定：官员取现超过10000美元，银行要报告备案；频繁取现或转账，银行要向税务、联邦调查总局报告。这样两个细节对于抑制官员腐败起到了非常重要的作用。

仅有监督是不够的，对违规者的严厉惩处是维护制度权威的法宝。制度惩戒应遵循“烫炉原则”：预先警告原则，如果炉子是滚烫的，预先警告，一旦碰上会被烫伤；即时原则，如果你敢以身试法，你会立即被烫伤（惩罚）；一致性原则，每次犯傻都会被烫伤，没有例外；公正原则，烫炉既不会见风使舵，也不会因人而异。

4、为一把手量身定制“铁栅栏”。对一把手的监督是权力源头监督，这是反腐倡廉工作的重点，也是长期以来困扰我们的一个难点。近几年媒体披露的一把手“前腐后继”案触目惊心。数年前，发生了震惊全国的河南省交通厅三任厅长“前腐后继”案；2008年7月，媒体又披露了漯河市接连三名市委书记“前腐后继”的消息。对一把手的监督充分检验高层对腐败的态度和执政理念。广东省委书记汪洋说，要进一步深化改革，解决利益格局对改革的影响，党委和政府首先就要从自己头上开刀。新晋广东省省长朱小丹也说，革命革到自己头上对政府是个考验，我们是真改革还是假改革，是口头上说改革还是实际上去促改革，这是一次很大的考验。有些改革会碰到中央部门的利益，难度不小，但他表示“难，但是我们准备碰一碰。”这是非常清醒的判断，也表明要改革群体的决心，也是所有支持中国进一步深化改革的人们的强烈愿望。

孟德斯鸠说，任何有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验，有权力的人们会使用权力一直到有界限的地方才休止。胡锦涛总书记在建党90周年纪念大会上的讲话中提到，回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论：办好中国的事情，关键在党。中共党员是中国公务员队伍的主体，“三个代表”就印在《宪法》第七段上，我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益，而不是侵占最广大人民的根本利益。制度即是标尺也是戒尺，如何衡量，如何责罚，这把尺握在我们手中，只有科学理性的认识权力、戒慎恐惧的运用权力，自信坦然的接受监督，才能践行我党对人民作出的承诺。

[1] 邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社，2004.333.

[2] 列宁全集:第6卷[M].北京:人民出版社，1986.132.

D630.1

A

1672－4445(2012)08－0046－03

2012-05-30

赵璐（1979-），女，河南郑州人，博士，中共河南省委党校党建教研部讲师，主要从事世界政党、党的建设研究。