埃及政治转型与民主巩固

王洪涛 苏新星

自2010年底开始的所谓“阿拉伯之春”浪潮席卷了整个北非和西亚地区,众多国家受到冲击,其中埃及是局势变化最为激烈的国家之一。从2011年1月25日爆发大规模的反政府抗议示威活动开始,到2月11日,仅仅18天的时间,掌控埃及达30年之久的穆巴拉克便被迫黯然下台,其剧变速度之快让人始料未及。尽管经过一系列流血冲突和政治博弈之后,2012年6月24日,埃及终于完成了转型之后的首次总统大选,从而结束了其长达60年的军政府历史,①但是埃及的政治转型能否顺利完成,新生的民主政权能否应对当下复杂的社会局面,还存在很大的未知数。

一、埃及政治转型发生的原因

所谓冰冻三尺非一日之寒,埃及的政治转型看似骤然发生,但实际上却是其威权体制之下国内长期积累的各种问题综合发酵的结果,地区政治环境的变化成为剧变的导火索,而某些大国在这其中则扮演了煽风点火的角色。

(一)经济社会的发展和变迁是埃及政治转型的基本原因

民主与经济发展存在一定的相关性。埃及自萨达特开始实行经济自由化和一定程度的政治自由化,自由化改革是民主转型的政治机遇,其主要影响在于:一是,埃及市场经济的发展,催生社会结构的变化特别是中产阶级、民间团体和反对党力量的发展,自治能力的提高和自我组织能力的发展为政治转型奠定了组织基础。据资料统计,埃及2008年的非政府组织的数量达26295个,这些非政府组织的发展壮大直接改变了威权统治下的金字塔型的社会结构,动摇了统治基础。二是,经济发展水平的提高使得公民的受教育水平不断提高,这培养了公民抵制独裁和不服从精神,促进了民主价值观念的萌芽和传播,为政治转型的发生奠定了思想基础。三是,埃及自上个世纪90年代就开始“经济改革和结构调整计划”,主要的措施是实行出口导向型经济增长战略,力求融入全球经济。但是由于自身抵御外部风险的力量微弱,使得埃及在金融危机来袭时,应对乏力,造成严重的经济危机。四是,埃及自萨达特开始一定程度的政治自由化比如恢复公民某些自由和权利等等,提高了民众的政治参与诉求。但是政治参与受到威权统治的压制而缺乏有效渠道,社会矛盾呈现积压现象,整个社会关系处在严重的紧张与对立之中。

(二)埃及威权统治陷入合法性危机是埃及政治转型的根本原因

戴维◦伊斯顿把政治合法性的基础分为三个部分:意识形态、结构和个人品质。埃及威权统治陷入合法性危机与这三方面资源的缺失密切相关。威权主义普遍信奉精英主义和国家主义,过分强调国家与官僚的作用,忽视公民的基本权益,这与现代社会民主价值观念格格不入。埃及的政治权力结构属于典型的一党独大,国家权力高度集中于总统而无限制。这种集权制体制与市场经济发展和现代社会管理的要求不相匹配。市场经济要求公平竞争的环境,但是埃及的国家干预主义造成了市场竞争中存在大量的“寻租”行为,不平等现象比比皆是。现代社会的良性发展需要一定的公民自治为依托,但是埃及强大的国家管控和对政治参与的压制使得民众的诉求得不到有效表达,积压的社会矛盾得不到有效化解,民众只能走体制外抗争。国家机关人浮于事,裙带之风盛行。政府效能低下无法解决发展过程中出现的财富分配、失业率、通货膨胀等社会问题。危机爆发前的埃及社会呈现 “高房价、高失业率、高物价”和 “低收入、低保障、低幸福指数”的惨淡景象,民生凋敝直接造成社会关系紧张,而这都是埃及政府长期以来效能低下的结果。领导人贪恋权位,大搞家天下政治、老人政治,大批的社会精英被排斥在国家管理之外,腐化极其严重,据媒体报道,穆巴拉克家的资产高达二三十亿美元之多。这些都早已让威权领导人的克里斯马型权威丧失殆尽,社会充斥着怨恨。

(三)“4月6日青年” 运动发起的 “1◦25” 大游行是埃及政治转型发生的直接原因

2010年6月,一个名叫赛义德◦哈立德的埃及青年被警察打死。“4月6日青年”运动在2011年 1月15日,通过”脸谱”网站,发表题为 《我们会以我们自己的方式庆祝“警察日”》的文章,目的是通过组织游行唤起全国对此案件的关注。但是就是这次游行引发了埃及的政治转型。

(四)地区形势变化、外部势力影响、新媒体的发展是埃及政治转型的重要原因

政治转型的主要原因是一个国家的内部问题,但是事物是普遍联系的,外部因素在某些情况下也会很大程度上影响政治转型的进程,特别是地区和国际形势。埃及与突尼斯是近邻,两国有诸多的相似之处,因此当突尼斯的“茉莉花革命”如火如荼之时,埃及政治转型的暗流也因突尼斯剧变的 “滚雪球”效应而涌动。而这种承接靠得是新媒体的作用。埃及政治转型中的中坚力量是青年,青年在埃及的总人口中占到一半以上,而社交媒体对他们具有天然的亲和力。抗议者以 “脸谱”和“推特”为平台,传递信息、组织民众,这些社交媒体的巨大力量推动了开罗等地持续多天的数万人的游行。美国一直力图主导中东政治,综观埃及政治转型,美国因素始终嵌入其中。革命之初,美国因看不清局势,基于穆氏是其中东计划的有力支持者,始终不愿割舍穆巴拉克。但当局势明朗之时,美国转而支持革命,要求穆巴拉克下台并强力敦促军方克制并授意接管政权,防止穆兄会等激进势力上台。

二、埃及政治转型的路线图

埃及18天的转型剧变,其局势翻转足以让人瞠目结舌,其纷繁复杂使人眼花缭乱。如果我们按照发生学的战略选择理论,即政治行为者的战略变化来划分政治转型的属性空间,就可以清晰地看到埃及政治转型路径大体上是:社会民众自下而上的社会抗争——反对派精英领导下的政治革命——军方安排下的政权过渡三个阶段。

(一)社会民众自下而上的社会抗争

所谓的社会抗争是与选举等常规政治参与方式对应的一种非制度化参与途径,是公民权益得以表达、整合和实现的方式,乃至底层社会抗争者权益得以实现的 “最后的武器”。[1]回溯埃及政治转型,自 1月 25日—27日这一阶段,埃及革命的性质是社会民众自发组织的自下而上的社会抗争。从现有的资料分析来看,埃及民众反政府示威活动的形成完全出乎所有人的意料,是民众自发组织。示威组织者本来就是通过网络宣传,吸引民众对2010年一起警察打人案的关注。从示威活动的组织形式看,广场示威缺乏强有力的组织,示威群众大多以小组形式进行,每个小组10人左右,无统一的领导组织,相互之间没有密切联系。从示威群众的阶层和社会成分来看,示威者成分复杂,无政治纲领,利益诉求迥异。示威浪潮的汹涌迭起就是因为埃及民众对生活的不满和改善民生的渴求,同时也与长期以来威权政府对政治参与的压制,导致民众通过体制外途径发泄不满,引发参与爆炸。

(二)反对派精英领导下的政治革命

在威权国家里,街头抗议通常很难直接将威权政府赶下台。民众的社会抗争需要一定的因素相辅助才能促成转型的生成,而这其中最重要的就是自发抗议造成社会精英主要是资产阶级和中产阶级对威权的背叛,他们在利益受损的情况下向威权政治施压和支持社会民众。资产阶级的加入标志着埃及政治转型进入革命阶段。转型政治学中的战略选择理论强调政治转型是各种政治精英集团为了自己的利益而进行竞争、冲突、协调和合作的活动。[2]据此,我们分析埃及政治转型过程中各种政治势力的博弈,以断定埃及在1月27日至2月11日之间是由反对派政治精英领导下的政治革命。

埃及国内的政治势力图谱大致是,以穆巴拉克为首的威权政治力量包括军队的保守力量和反对派势力,反对派势力主要包括穆斯林兄弟会、新华夫脱党、团结党、肯飞亚等青年团体和巴拉迪领导的全国变革联盟。按照亨廷顿的民主化转型方式:变革、置换和移转,我们可以把此次埃及的政治转型归为置换型。说其是置换型,主要依据在于,保守力量反对任何政权变革,反对势力比政府强大,同时反对派能将消极的体制支持者和体制批评者转变为积极的反体制势力,要将军队转变为反对势力或支持反对势力者,至少使其在镇压行动中保持政治中立。政治精英们将变革重点放在与过去的制度、程序、思想和人物彻底地一刀两断的决裂上。[3]回溯埃及政治转型过程,我们通过以下资料可以佐证置换型政治变革是此时的埃及政治转型的最大特征。从力量对比来看,2011年2月7日,埃及各反对派代表与苏莱曼就立法改革、解除紧急状态法等6项议题达成部分一致,同时穆巴拉克承诺9月后不再连任。通过谈判,我们看到的是穆巴拉克的节节退让,反对派目标的步步实现。从反对派对革命的组织上看,埃及抗议在1月28日,从几万增加到几十万,开罗市民和同情革命者的人的自发加入,这既是广大人民对威权统治的普遍不满,也是反对派强有力组织和煽动的结果,扩大了反对派阵营的力量。反对派强有力组织还有效牵制了军方的行动,迫使其由保持中立到最后支持革命。1月30日,埃及军队全面介入首都治安,但是民众强大的抗议浪潮迫使埃及武装部队总参谋长安南表示军队不会对人民开枪,到1月31日,军方正式发表声明表示支持革命。推翻穆巴拉克政权之后,埃及于2011年3月21日,通过宪法修正案,将总统每届任期缩短至4年,只能连任一届,总统应在就职后的60天内任命一名或多名副总统;选举应在司法监督下进行,这标志着埃及构建宪政体制的开始。

(三)军方安排下的政权过渡阶段

埃及军方是终结穆氏威权的决定性力量。通过资料分析,在穆巴拉克2月10日拒绝辞职后,埃及军方随后即召开没有穆巴拉克参加的武装部队最高委员会会议,这在阿拉伯世界意味着政变的开始。2月11日军方允许示威者到总统府前示威,并放任示威者包围国家电视台,以威胁穆巴拉克的方式催促其下台。随后,数以百万计的示威者走上街头。至此,穆巴拉克和亲信才感到大势已去,宣布辞职。埃及军方是在混乱的情况下接管政权。军队接管国家政权后表示不会取代合法政府,将对权力过渡做出安排。众所周知,埃及自纳赛尔以来最高领导人均是行伍出身,军方第二号人物—坦塔维也是穆巴拉克的铁杆支持者,那么是什么原因使得军队在此次行动中舍弃穆巴拉克呢?

第一,军队介入埃及局势是军队基于维护自身利益的考虑。自穆巴拉克以来,埃及国防政策实行重大调整,穆巴拉克缩减军费在埃及国家财政预算的比重、裁减军事人员,力图淡化军队非政治化色彩,但是军队在埃及的国家政治生活中的独特作用是无法忽视的。为了安抚军方,穆巴拉克大力推行军队产业化政策,军队在原有的国防工业基础上大力拓展民用产业,成为巨大的利益集团,在政治转型中,军队为了维护自身的既得利益而主动介入乱局。

第二,埃及具有军人干政的政治文化土壤。在埃及的反抗殖民侵略和争取独立的运动中,军队都是领导者。埃及自纳赛尔以来,三代领导人都是军人出身,至今纳赛尔被称作为“正确的独裁者”,因此军队在埃及长期的历史发展中的作用奠定了埃及民众视军队在重大危机关头可信赖的力量。因此在局势开始之前,埃及各反对党和民众都在期待军方的主动介入,迅速平息乱局,恢复社会秩序。

第三,军人倒穆也是避免内部分裂。埃及本身就具有浓厚的军队干政的政治文化,这是军队介入的文化心理因素。同时穆巴拉克时代大力推动军队素质建设,一大批接受高等教育的人才充实了军队的中层力量,新一代军人对穆巴拉克的威权统治必定不满,军方高层虽是穆巴拉克的盟友,但是为维护自身的稳定也必然舍弃穆巴拉克。

第四,军队能够在此次政治转型中由中立到倒穆的转变,美国的影响不容低估。穆巴拉克奉行亲美的外交战略,埃及全力配合美国的中东战略,作为回报,美国大力援助埃及,1982年到1997年,美国对埃及的军事援助几乎占埃及军费支出的一半。美国在此次埃及事件中,由起初的要求军方保持克制到支持军方接管政权,根本目的在于倚重军方力量,防止激进的穆斯林兄弟会上台。

三、埃及政治转型之后的民主巩固问题

2011年3月20日,埃及举行新宪法草案公投,埃及总统选举已经结束,从转型政治学角度分析,埃及政治转型完成民主政体创设任务,正式转入民主巩固阶段。目前埃及政治发展不容乐观:军方势力觊觎特权和利益而不愿轻易退出,反对派内部矛盾重重而无明确的重建方案,新政府的孱弱无力平息各方怨怒,自发而无序的抗议使得社会治安每况愈下。

(一)影响埃及民主巩固的焦点问题—军队何时交权和军方保留领域的问题

2012年6月17日,埃及军方发布补充宪法声明收回立法权,军方的目的在于限制本次选举产生的新政府权力,这也暴露出埃及军方不愿退出政治舞台。同时埃及首都开罗、亚历山大、苏伊士等地22日再次爆发大规模游行示威活动。民众以“回归法治”为口号,要求废除军方颁布的补充宪法声明,撤销解散议会下院的决定,尽快结束军方统治。这显然暴露出影响新兴民主国家民主巩固的最大问题即要想民主制度得以稳当顺延,必须要排除军队对国家政治生活的干预。至于何时交权,这是一个涉及对军队利益的尊重问题,也是需要军方与其他政治势力进行秘密谈判和相互妥协的漫长过程。

(二)民众的需求与政权的有效性低下不能满足其需求的矛盾

众所周知,民主的稳定取决于经济发展的表现,新兴民主国家如果经济表现不好,政权将变得脆弱而难以维持。目前埃及经济形势不容乐观,据国际货币基金组织的预测也显示,2012年埃及的经济增速仅为1.8%。同时,支柱性产业和外国投资短期内难以复苏。比如,旅游业是埃及的经济支柱之一,前几年的旅游收入约占埃及国内生产总值的十分之一以上。去年的政局动荡和社会骚乱对旅游业造成重创,全年旅游收入为87亿美元,比前年的125亿美元猛跌了30%。[4]而经济恢复发展是民众的首要愿望,美国著名民调机构皮尤研究中心最近进行的一项调查显示,81%的埃及人将“改善经济”作为总统选举中的最重要的问题,高于任何其他政治改革问题,这凸显了民众希望总统选举能够带动埃及经济走出困境的强烈愿望。[5]但是诸多因素影响着埃及政府效能的发挥。目前埃及政府的组建由军方操控,军方与反对派之间的矛盾导致埃及政府已经连续更换三届,致使政策摇摆不定,拖累经济复苏;1年多来,埃及过渡政府采取的是扩大对民众的巨额食品补贴和能源补贴,造成巨大的财政赤字,给新政府以巨大负担;国内埃及各党立场迥异,相互掣肘,教派纷争四起,前政权的余毒和支持者仍然存在,这些使得新政府将难以有足够的权威来施展拳脚;国内局势的不稳导致对外经济关系恶化,目前埃及过渡政府向国际货币基金组织(IMF)寻求巨额贷款陷入僵局;政府软弱导致刑事犯罪案件数量攀升,许多民众都感到失去了“安全感”,这些因素都在考验着埃及政府的有效性。而所谓的有效性是指政治权力的实际作为,是指政治权力对社会进行政治管理或政治统治的实际业绩。亨廷顿在论述此问题时谈道,政绩的合法性在第三波新兴民主化国家中扮演着一个重要角色,影响新兴民主国家的政权巩固的一大问题就是情境问题的数量和严重性,而所谓的情境问题是指叛乱、社会冲突、对抗、贫困、社会经济不平等、通货膨胀、外债、低经济增长率等。[6]因此虽然埃及已经初步建立了宪政体制,但是这种体制是脆弱的,埃及政府应着力加强政府有效性建设,发展经济和稳定社会秩序,这样才能真正的巩固新生的民主政权。

(三)民主共识的缺位与现政权内部的争斗问题

巩固民主体制目标的实现,需要一定的民主共识作为基础,而共识的达成需要从三个最基本的方面来实现:一是对民主价值的确信不疑;二是对民主体制的维护;三是对民主规则程序的尊重。但是透过当下埃及的形势,我们难以看到共识的出现。

就公民民主价值观的确立而言,稳定民主需要社会民主具有民主素养,支持民主实践,这是民主巩固的社会心理基础,但是埃及社会的教派纷争显然难以促成民主观念在公民心中的传播。埃及社会中存在三大宗教信仰,主要是伊斯兰教、基督教和犹太教。冲突最为严重的是伊斯兰教和基督教。2011年5月7日,埃及科普特基督徒不满一座教堂遭到疑似伊斯兰教极端分子纵火袭击,举行示威活动,最终演化为教派冲突导致244人伤亡的惨剧。同时在埃及国内还存在着相当多的对穆巴拉克及其威权政权怀旧的力量。就民主体制的维护而言,埃及目前各党派难以达成一致。今年3月24日,埃及新议会选出了制宪委员会,结果穆斯林兄弟会的自由与正义党和萨拉菲派光明党的成员在委员会中拥有超过半数席位,引发许多世俗党派的强烈不满,多个政党和机构纷纷宣布退出该委员会。[7]

所谓的对民主程序的尊重就是指,各方都按照民主规则的要求,通过体制内的合法的、正规的途径来谋求问题的解决,而不诉诸暴力、街头抗议等其他的非民主的方式。埃及转型1年以来的政治发展显示,无论是政治精英还是普通民众都没有做到对民主规则和程序的尊重。政治精英把民主当成自己谋取政治利益的工具,反对派精英不信任法律和选票,带领民众走街头政治路线,使得整个国家陷入动荡。共识民主要求,在多元利益分化的社会里,为了制定某种决策,先征求或听取各方面的意见和建议,同时与各方协商和讨论,阐明决策主旨,在各方获得基本共识的基础上最终作出决策。[8]埃及总统选举透露出一个分裂的埃及:埃及下层民众支持穆兄会,城市中产阶级左右权衡仍寄希望于穆巴拉克式的世俗政权,而目前控制大权的军人集团,则试图左右未来的埃及总统。就在最高总统选举委员会公布首轮结果的当晚,数千名支持者涌向解放广场进行示威,抗议选举结果,烧毁沙菲克和穆尔西的照片。进入决胜轮的两位人选是许多埃及人不喜欢的。他们既反对前政权的人重回政坛,也反对穆兄会独揽一切权力。[9]缺乏对民主规则和程序的尊重,缺乏民主的共识,民主成为政客们逐利的工具,埃及的民主前景依然扑朔迷离。

注释:

①1952年纳赛尔领导的“自由军官组织”发动七月革命,推翻封建王朝统治,建立军人政权。此后历经纳赛尔、萨达特、穆巴拉克三任领导人,直至2012年,在长达60年的时间里,虽然埃及也进行了所谓的共和选举,但一直是军人掌权。

[1]孙培军.多学科视角下的社会抗争研究[J].太平洋学报,2011,(2).

[2]陈尧.新兴民主国家的民主巩固[M].上海:上海人民出版社,2011.9.

[3]田雪梅.“第三波”民主化转型中政治势力博弈模式分析[J].西南交通大学学报(哲社版),2009,(1).

[4]埃及目前经济发展仍旧面临重重困难[EB/OL].http://news.163.com/12/0401/08/7U07S2BB00014AED.html,2012-04-01.

[5]新闻分析:埃及总统选举能否推动经济复苏[EB/OL].http://china.zjol.com.cn/05world/system/2012/05/22/018509981.shtml,2012-05-22.

[6]亨廷顿.第三波—20世纪后期民主化浪潮[M].上海:三联书店,1998.92.

[7]埃及军方要求各党派限期就制宪委员会达一致[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/world/2012-06/06/c_123243825.htm,2012-06-06.

[8]虞崇胜.共识民主:中国式民主有效实现形式与发展向度[J].学习与实践,2011,(1).

[9]李来房.埃及总统大选:两个人的战争[N].国际先驱导报,2012-06-13.