新加坡警务工作管理经验和启示

刘宜武

2012年5月,笔者有幸随济南市政府应急管理能力建设专题培训班赴新加坡进行了为期21天的学习培训。培训期间,除全面学习考察新加坡政府应急管理建设经验外,还与曾任特别行动指挥处副司令、交通警局副局长和全国罪案防范理事会理事长的新加坡警察部队培训局局长进行了深入交流和探讨,并实地拜访了勿洛邻里警局、拉丁马士邻里警岗、全国罪案防范理事会、消防安全经理人协会等部门,详细了解了新加坡警察部队基本情况,学习研究了新加坡警务运行机制和罪案防范等方面的先进经验。

一、新加坡警察部队基本概况

(一)组织机构设置情况。新加坡警察部队隶属于内政部,总部设8个普通参谋部门(类似我国公安机关的综合保障部门)、9个专门参谋部门 (类似我们的业务警种)和11个前线单位。前线单位包括7个警署(6个地方警署、1个机场警署)和辜加兵团(特警队,专门招聘尼泊尔人)、海岸卫队(海警)、保安指挥处(重大保卫)和特别行动指挥处。新加坡对警察实行三级管理,即警署、邻里警局和邻里警岗,全国警署下设33个邻里警局 (介于我们的分县局和派出所之间),邻里警局下设66个邻里警岗(类似我们的社区警务室),每个警岗1—2名警员。

(二)主要职能和职责。新加坡警察部队和其他公务员一样,不得加入任何政党,只对国家负责,主要负责罪案打击防范、服务民众,维护社会安全。邻里警局主要承担反应、法证、教育和案件的初级调查;邻里警岗主要承担为民众服务和联系民众的职责。社区警察没有警种之分,他们同时承担入户走访、调解纠纷、处理轻微罪案、999快速反应、巡逻守候、现场勘查、维护交通秩序、处理交通事故等工作,做到 “一警多能”。我国公安机关的国保、出入境、户政、消防、禁毒等部门,均不属新加坡警察部队工作职责范畴。

(三)警力构成及来源。新加坡警察部队目前在职人员13281人,警力占总人口的万分之二十六。其中,正规警察7793人、文职人员(非制服人员)1221人 (主要是文字、管理、技术、财务、后勤等岗位,不着警服,不享受警察待遇,但都是国家公务员)、全职国民服役警察4267人(新加坡法律规定全体国民必须服军役,其中一部分新兵做2年警察,每年循环)。另有战备警察20217人 (退役后的服役警员,每年从事警察工作2周),志愿警察1015人(由社会各界人士申请加入,配备警服和警械,拥有部分执法权,每月至少工作16小时,每小时补贴很少的 “车马费”)。警衔分为警官和高级警官2类16个等级。

二、新加坡警务工作管理经验和做法

多年来,新加坡的犯罪率在全球一直都是最低的,每年只有3万起罪案发生,并逐年呈下降趋势。1988年以来未发生一起恐怖袭击事件,1999年以来未发生持枪抢劫案,连续10年被评为最适合亚洲人居住城市。全球竞争力调查显示,新加坡警察服务水准世界第一。这主要得益于新加坡政府的高效廉洁、法律体制的完备和严刑峻法、“执行文化”的崇尚、国民素质的高度文明等;同时,新加坡警队坚持“加强行动能力、建立组织的适应性、加强与社区的伙伴关系”三大战略,高度重视队伍建设,始终保持高昂的士气、严明的纪律、过硬的作风和坚强的战斗力,这是维持国家社会治安持续稳定的重要因素。在全球多个调查机构评估中,新加坡警队综合评价一直位于世界各国警察前列,尤其是其警民关系建设经验更是成为许多国家借鉴的首要对象。其在警务工作和队伍管理的经验做法是:

(一)警察核心价值观和“执行文化”根植于警队每一个人心中。新加坡整个警队有着统一、深刻的核心价值观。在新加坡警察总部和各个警种、部门、警署到邻里警局和警岗,都悬挂着 “OUR MISSION” (我们的使命)、“OUR VISION” (我们的愿景)、 “OUR CORE VALUES” (我们的核心价值观)内容宣传牌,氛围浓厚,深入警心。整个新加坡警队的使命是 “维护新加坡的法律、秩序与和平”;共同愿景是“打造一支为国为民的警队,确保新加坡的安全、生存与成功”;核心价值观是“勇气、忠诚、正直、公正”。各部门都结合职责,明确了各自使命、愿景和核心价值观。比如,交通管理局的愿景是 “成为道路使用人的保护者、道路安全的领导者、充满生机和活力的团队”,志愿特警的愿景是 “成为国际顶尖、担负重任的志愿特警部队”。他们将警队核心价值观贯穿于警务工作的方方面面,将警察部队统一的目标灌输到每一位警员,形成警队统一的世界观和价值观。在发放到每个警员的卡片上,在所有办公场所和办公用品上,在各种集会、讲座、报告等场合都会有警察核心价值观的宣传。同时,警察崇尚“执行文化”,执行力强,每一个警察必须无条件服从上级的指令,警令畅通无阻,执行中没有丝毫折扣和走样。

(二)全方位罪案防范措施贯穿于各项警务工作。“罪案虽少但仍要警惕”。新加坡警察部队在治安防范方面,坚持预防方针,充分调动社会各界力量,积极推进全方位罪案防范措施,最大限度降低案件发生的可能性。一是,国家成立罪案防范理事会。由全国知名人士参与,每年筹集150万元来推广罪案防范工作。其理念是“罪案防范人人有责”,“低犯罪率不等于没有犯罪”,努力使民众成为与警察一起防范犯罪的社会力量。罪案防范理事会作为社会团体,负责协助警方,针对罪案发生的特点,设计、推行各种防范措施,通过广泛、深入的民众宣传教育,提高全民防范意识。二是,绝大多数警员直接在社区工作。新加坡警察部队重视加强与社区合作,将大部分警员直接安排在社区工作。邻里警局具体负责邻里警岗警员管理工作,统筹调配人力资源和物质资源,其触角深入社区及企业、社会团体等基层组织,为公众提供一流服务,同时与社区内的单位、基层组织合作开展“邻里守望,相助分区”活动,形成 “警社互动”、“警企互联”,真正实现了群防群治。三是,加强公共关系与媒体合作。警察部队每月在电视台采用四种语言制作播出 《绳之以法》电视节目,将案件侦破情况通报民众,为侦破案件征求线索,加强罪案防范宣传。警方还通过公众媒体发布一些工作简报,方便群众了解。近年来,警方还成立了“全国学生警察团”,主要是让社区高中学生参加与警察有关的课外活动,使他们受到守法教育。同时,还甄选优秀外籍劳工,作为警察的“罪案防范大使”,以减少外籍劳工犯罪。四是,注重科技信息化应用。新加坡社区警察的信息共享机制健全,各警局将收集到的信息,及时分门别类录入统一平台,供整个警察机关共享。与高科技装备的建设和配备相比,新加坡警察部队更加注重装备的实用性、适用性。中央警署指挥中心设在办公楼地下4层,意在预防爆炸和空中袭击。中央警署的指挥屏幕仅由投影仪和较大幕布组成,指挥中心拥有多台计算机终端,负责接处警的警员24小时值班,发生案件时,将发案地区监控录像切换到大屏幕显示,并可根据警察总部需要,随时将监控信息传输到总部,统一指挥调度,整个系统简洁明快、实用性强,建设成本低。在重点部位监控设备建设上,新加坡采用警察部队和社区单位各负担50%建设费用的方式,推行社区安装使用电视监控系统。

(三)严刑峻法震慑了犯罪并树立了执法权威。新加坡素以严刑峻法治理社会著称于世。他们以 《警察法》为龙头,形成了完备的警察法律体系,分为法令和条规两个层次,并经常修订和完善。新加坡警方坚持以严刑峻法对付违法犯罪,相关法律内容相当详细,违法与合法、罪与非罪泾渭分明,处罚和规定异常严厉,适用条件具体明确。谁违了法、犯了罪,就按有关条款规定处罚,不问动机、不问原因。新加坡对一般违法行为的行政处罚也很严厉。行政处罚主要是罚款,罚款项目多,数额大。据了解,全国每年罚款总额均在1亿新元以上。新加坡行政处罚有几个鲜明特点:一是警察一般不与违法行为人直接接触,而是将罚款处罚决定书面通知被处罚人。二是警察机关没有强制执行权。被处罚人如不执行警方的处罚决定,警方不能强制执行,只能按诉讼程序向法庭提出检控。对于警方的检控,法庭审理后认为事实清楚、证据确凿,便宣告被告有罪,反之则宣告无罪。此外,与其他国家相比,新加坡警察拥有很大权力。比如,警察有依法使用武器的自决权。法律规定,对付以暴力抗拒被捕的罪犯,或者当警察本人或公民的生命受到严重威胁的时候,警察可以根据情况作出判断,决定开不开枪。所有这些规定就是为了确保警察的执法权威,最大限度保证新加坡人民的安全和整个社会和谐稳定。

(四)恪守 “随时准备为民服务” 的卓越理念。在服务民众方面,新加坡警察坚持以“随时准备为民服务”为宗旨,强调对公众的服务,注重警队与社会、与民众的和谐。同时,把某些警务工作推向社会,实行企业化运作。一是,推行“邻里警岗” 和“邻里守望相助”制度。新加坡大力推行邻里警局制度,注重强化警队服务职能,对警务工作的范围和内容进行了拓展,使其更加贴近民众、服务民众。在社区推行邻里守望相助分区计划,由志愿居民组成团体,带领社区里的罪案防范运动,协助警方防范和举报罪案;在特定时间、地点,参与警察部队的巡逻,防范罪案发生;教育和动员居民对付罪案,创造凝聚力强和充满人文关怀的社区。全国95%的基层都参与到警务工作中。为提高民众罪案防范意识,警队在特定区域内,发送手机短信,提示民众防范罪案。据统计,每年新加坡破获的可拘捕案件中近50%是由公众协助侦破抓捕的。二是,致力于为民众提供优质服务。警察部队承诺在10秒钟内接听“999”报警电话,15分钟内抵达紧急事故现场,30分钟内抵达非紧急事故现场,5个工作日内回复公众信件,7个工作日内向受害者报告案件进展情况,警局服务柜台在15分钟内处理顾客要求。三是,致力于维护良好交通秩序。新加坡拥有120万辆私家车,相对于其经济发展水平,私车拥有率和使用率都较低,这主要得益于其很早就实行的汽车使用和拥有双重限制政策,并重点提高公共交通在整个交通系统中的比例。汽车使用限制政策主要有:区域通行证ALS制、道路收费ERP制、电子收费系统和停车换乘制等,汽车拥有政策主要有:车辆牌照高费率、车辆配额和拥车证COE制等。新加坡车祸每10万人死亡4.7人,在世界大城市中排第九。注重运用市场化手段,将交通违章处罚等工作招标给私人公司,私人公司与警察部队签订协议,按照该地区交通秩序、民众投诉量等评定和监督公司管理效果。

(五)构建一套科学完备的队伍管理体系。一是招募。新加坡警察没有全日制学历教育,警队的人力资源主要来源于社会招募。新加坡警队招募中心,每年根据工作需要和退休情况,科学计算人力需求,按照初级警员(技术专科学校)毕业生、高级警官(大学毕业生)两个层次招募,年均招募600人左右。招募有心理测试、体能、面试三项内容。加入警察部队,需在警察训练学校参加6个月,高级警官为9个月的培训,成绩合格后方可加入。为吸引优秀人才加入警察部队,新加坡设立了多种形式奖学金,吸纳优秀大学生毕业后加入警队。新加坡警员退休年龄一般为55岁,并建立了完善的退休金制度。二是培训。新加坡警队非常重视培训,政府每年按照警察部队全部薪金的6%—7%安排培训经费。培训内容结合实战需要,每3年调整一次。对于在学校执教的教官,一般执教5年就回到一线单位继续从事警务工作,以保证教官知识结构和自身素质与警察部队的发展相一致。每年每位警员要通过射击、体能考试,同时要参加由本单位组织的不少于12天或100小时的培训。三是考核。新加坡警队的考核制度推崇“零容忍”,即以发现错误并及时纠正为目标,每年进行多次绩效考评。对每位警员进行潜能评估,作为今后擢升的依据。新加坡警队考核,重过程、更重结果,重现在、更重未来潜能发展。新加坡警队的考核中,警员的考核成绩主要由其上级决定。新加坡警队建立了多项职业发展架构,对有潜能的年轻高级警官,3年轮换一次岗位,使其在多个岗位得到锻炼。同时,引入美国平衡积分卡模式,全面评估各个警区的执法效能。四是晋升。新加坡警察的晋升建立在潜能评估基础上,所在单位领导每年对所有警员进行潜能评估,对评估较高级别和工作成绩突出的人员提出晋升意见。职能部门根据职务空缺情况和各单位上报人选,提出人员职务调整意见,报经主管领导同意即可予以晋升。新加坡警察晋升职务不采取竞争上岗的方法。五是奖惩。实行领导颁发奖状制度,从国家元首到警察部队各级“一把手”,在简单的仪式上亲自为获奖者颁发奖状。实行年终花红制度,每年除发放14个月薪金外,根据警员表现发放不同标准的花红。在警队纪律方面,拥有完备的廉政管理体系,对警察违纪行为的处罚相当严厉,使警察对贪腐行为“不敢为、不想为、不愿为”。透明的机制、严明的执法、坚决的反腐,营造了警队严格的自律氛围,捍卫了法律的尊严和诚信。

三、新加坡警务工作的启示和思考

新加坡警务工作的成功,与其国家体制、国民素质、警队不懈努力等有直接关系。我国公安机关与之相比,更有着中国特色社会主义制度的优越性和公安机关的光荣传统,这是资本主义国家警察不能比拟的。因此,学习借鉴新加坡警察队伍管理的经验做法,必须立足我国当前正处于发展关键期、改革攻坚期和矛盾凸显期的社会大背景,用辩证的观点、扬弃的方法加以学习研究,进一步加强和改进动态化信息化条件下的公安基层基础警务工作。

(一)一以贯之地加强民警核心价值观和执行力的灌输。民警的工作理念和核心价值观,是做好各项公安工作的思想基础和保障。公安部已将“忠诚、为民、公正、廉洁”作为全国公安民警的统一核心价值观。为此,我们必须在大力宣传和倡导这种核心价值观的前提下,紧密结合公安工作实际,按照“高境界、高标准、高效率,重机制、重能力、重实效”要求,进一步明确我们的职责使命、发展愿景等。要加强经常性教育灌输,特别是在警察文化建设和各种教育培训中,在各种办公场合、办公用品上,注重公安民警价值观、使命、愿景等的宣传教育和思想灌输,使每个民警都牢记心中,并在实际工作中转化为队伍的统一意志和个人自觉行动。要继续加强 “执行文化”教育,严明队伍执行力,确保任何时候、任何情况都警令畅通,令行禁止。

(二)坚定不移地走新时期专门工作与群众路线相结合的新路子。无论时代如何变化,公安机关专门工作与群众路线相结合始终是我们的政治优势和制胜法宝,这个优良传统永远不能丢。在犯罪预防方面,要紧紧依靠人民群众,拓展防范广度和深度。一是,借鉴 “邻里守望”制度,加强社区和村庄治安防范。新加坡邻里守望相助分区是一个由志愿居民所组成的团体,他们带领社区里的罪案防范运动,主要负责防范罪案、举报罪案和协助警方破获罪案。这种群众性自发组织,可以在城市社区或农村借鉴推广。我们要主动适应我国城乡社区建设深入推进和社会动态化信息化迅猛发展的新形势,坚定不移地深入实施城乡社区警务战略,进一步优化警力配置、规范警务运作,着力推动警力下沉、警务前移,打造社会管理的第一平台,搭建服务群众的第一窗口,筑牢维护稳定的第一道防线。要着力打造专职化社区民警队伍,使社区民警集中精力做好社区警务工作,心无旁骛种好自己的 “责任田”,聚精会神管好自己的“自留地”。要引导社区民警把随时随地采集录入信息作为最基本的工作方式,对各类基础信息实时采集、动态录入,为实现全警信息共享、研判预警、主动防范、整体管控提供“源头活水”。要深入推进社区平安共建,统筹整合社区资源,依靠各种社会力量,有效调动社区群众自我管理的积极性,着力搭建治安联防、纠纷联调等社区警务工作新平台,最大限度地把矛盾化解在初始阶段、把犯罪防范在实施之前,把公安工作深深扎根于人民群众之中。二是,探索把犯罪预防工作交由专门机构运作。新加坡成立全国罪案防范理事会,采取企业化运作,专门经营犯罪预防。我国也可以把这项工作交由专门机构运作(如警察协会等),常年开展各种形式的犯罪防范方面的宣传活动,在活动经费上则可以采取由企业赞助、活动中免费予以广告宣传等形式筹集。三是,犯罪预防注重从青少年抓起。新加坡在预防青少年犯罪方面,实行了中小学名誉志愿特警计划、防范青少年罪案推展会计划、青少年夜归计划、正途引导计划和参观监狱计划,在预防青少年犯罪方面取得了很好效果。

(三)毫不松懈地全力打造富有现代警务特点的社会治安打防管控体系。新加坡安全良好的社会治安得益于构建了一套科学完备的社会治安防管控体系作保障。社会治安打防管控体系建设是一项系统工程,是将多种打防管控主体、功能、手段、机制等要素有机结合、紧密联系的统一整体,突出各种维稳资源的集约整合,突出警种、部门、区域间的合成作战,突出打防管控等功能的一体化运作,突出与社会治安形势的动态适应,这既是打防管控体系发展的内在规律,也是构建现代警务机制的趋势方向。因此,我们必须坚持在党委、政府统一领导下,用好公安内部与外部两种资源,把握建设与应用两个重点,统筹城市与农村两条战线,以提高群众安全感和满意度为总目标,以“社会化、信息化、规范化、一体化、民意化”为导向,综合运用人防、物防、技防和信息导防等手段,构建覆盖严密的情报信息、街面巡防、社区防控、单位内部防控、视频监控、卡点堵截、虚拟社会防控、区域警务协作等网络,着力打造起 “信息更加灵敏、反应更加迅速、防控更加严密、机制更加健全、一体化运行更加高效、社会化参与度更加广泛”的现代化社会治安打防控体系。一是,坚持“社会化”方向。广泛协调动员社会各方面力量,最大限度整合利用各种资源,形成各方参与、齐抓共管的社会治安打防管控工作格局。二是,坚持 “信息化”支撑。要以“大情报”系统建设应用为契机,建立健全“全警采集、全警共享、全警应用”的信息化工作机制,以信息化助推打防管控一体化,为打防管控工作插上科技的翅膀。三是,坚持“规范化”建设。制定完善符合本地实际的打防管控体系建设、运行、管理制度,形成覆盖打防管控工作各领域、各环节的标准体系,确保打防管控体系科学高效运行。四是,坚持“一体化”运转。将预警研判与实战指挥、区域协作与部门警种联动、打防管控与科技手段有机结合,形成反应灵敏、整体联动的打防管控体系。五是,坚持“民意化”牵引。适应新形势下群众工作的新情况新特点,探索民意警务新导向,搭建警民沟通互动新桥梁,发动群众对各类社会秩序问题提前介入、善意提醒、柔性规劝,积极推动社区自治组织、社会组织、驻区单位、以及各类志愿者参与社区网格安全防范,最大限度激发人民群众参与社会治安的积极性、主动性和创造性。努力以网格 “小平安”确保区域“大平安”。

(四)积极稳妥地推进警力资源的优化配置和深度发掘。当前,警力不足的问题在各级公安机关中尤为突出。在编制和有关政策难以突破的情况下,可借鉴新加坡的成功做法,多渠道拓展警力资源,采取多种措施解决警力不足问题。一是可以借鉴新加坡国民服役警察的做法,加强有关政策的争取,由现役人员承担更多的警察职责,从而缓解警力不足问题。如由现役武警部队组建特警队,承担突发事件防暴、突发自然灾害救援等职责。二是探讨设立文职人员,承担非执法岗位工作。公安机关的许多工作,并不涉及执法和涉密问题,完全可以设置文职人员岗位,在目前情况下,可以借鉴新加坡的体制和做法,在财力允许的情况下,从社会上招聘部分文职人员充实到非执法、非涉密岗位,以解放一部分警力从事执法工作,缓解警力不足的问题。三是认真探讨协警队员的使用问题。我们的很多协警人员协助警务工作多年,有很好的警务工作基础。如果通过争取一定政策,把这部分人转为文职雇员,既能在很大程度上解决警力不足问题,又能加强对他们的规范管理,对整个公安队伍建设也大有裨益。

(五)始终不渝地落实好队伍管理的各项硬措施。学习借鉴新加坡警队管理的好经验,进一步加强对民警的培训、考核、奖惩力度。一是加强培训的针对性。民警的培训应加强规范性和强制性,规定每年必须的脱产培训时间,更多地由所在部门、系统组织培训,着眼于实战技能的提高和业务知识的更新,政工部门更多地着眼于监督与检查。二是增强考核的实效性。在加强队伍建设共性内容考核的同时,更加注重业务工作指标设置的科学性。同时,不断改进考核的方式方法,并借助公安网络,建立统一的题库,每年对所有民警进行一次体能和理论考试,作为对所在单位和个人考核的内容之一,增强考核的实效性。同时,可探索引入“平衡积分卡模式”,全面评估各分县(市)局和相关警种的执法效能。三是加强奖惩的导向性。改革目前奖励的发放形式,除召开表彰大会外,日常表彰奖励由各级公安机关“一把手”亲自颁发,并加强宣传鼓励,进一步增强荣誉感、激发积极性。同时,进一步严格警纪,对违法违纪行为严厉惩处,并认真分析问题原因,勇于揭短亮丑,以惨痛的教训和沉重的违法违纪成本,教育警示民警做到“不敢为、不想为、不愿为、不能为”,切实增强奖优惩劣的导向性。