对规范社会消防中介组织发展的思考

●羊广袖

(昌吉州消防支队，新疆昌吉 831100)

我国的消防监督管理是在计划经济体制下发展起来的，许多涉及消防安全项目的审批和管理，均由公安消防部门承担。近年来，随着市场经济体制的建立，产生了一些社会消防中介组织，但无论是数量还是业务范围，都极其有限。随着我国经济社会的发展，政府职能的转变，消防监督的职能也要转变。研究探讨消防中介组织的规范发展，更好地服务于消防工作和社会发展，具有重要的现实意义和长远意义。

一、社会消防中介组织的发展现状

(一)社会消防中介组织的发展

我国的社会消防中介组织产生于20世纪80年代初。当时其业务范围相当有限，主要是承担国家指定的任务。到20世纪90年代初，公安部分别在天津消防研究所和沈阳消防研究所设立了“火灾原因技术鉴定中心”和“电气火灾原因技术鉴定中心”，承担火灾原因技术鉴定任务。1992年国家成立了消防产品质量认证委员会，承担对消防产品生产企业的认证、发证工作。20世纪90年代之前，地方消防中介组织几乎没有。进入90年代后，各地相继建立了消防器材(产品)检测中心(站)，有些地方也建立了火灾原因技术鉴定中心。

从20世纪90年代初以来，消防中介组织快速发展。1995年，国务院办公厅批转了公安部《消防改革与发展纲要》，对消防中介组织作了代理、服务性质的定位。1996年公安部针对建筑消防设施维护保养问题，专门发出通知，要求各地建立消防中介组织，承担建筑消防设施的维护保养工作。1998年《消防法》的出台，使消防中介组织的地位得到了进一步明确。2006年6月，国务院下发《关于进一步加强消防工作的意见》(国发［2006］15号)，明确鼓励发展提供消防安全技术服务的中介组织。2009年5月1日新《消防法》的颁布实施，对中介组织在保障消防安全方面的具体义务进一步强化，为中介组织的生成与发展提供了法制支撑。

(二)社会消防中介组织分类及特点

1.社会消防中介组织的分类

我国消防中介组织的类型繁杂，根据功能不同大致分为三类。一是具有管理、沟通和协调职能的消防中介组织。主要指中国消防协会、各地方消防协会和行业消防协会(如中国水上消防协会和石油化工消防协会等)。二是具有公证、监督性质的消防中介组织。如公安部消防局下属的消防标准化委员会、国家固定灭火系统和耐火构件质量监督检验测试中心、公安部消防装备质量检测中心、国家消防电子产品质量监督检验测试中心、国家建筑防火材料质量监督检验中心以及公安部消防产品合格评定中心等。三是从事消防技术有偿服务的消防中介组织。可按执业范围、内容不同细分为消防设施安装调试、检测、维修保养中介服务和消防技术咨询论证、评价、评估中介服务。其特征是以市场为导向，按照企业运作模式在追求自身利益过程中满足社会消防需要，其行为属于市场行为。如，城市火灾远程监控中心，建筑消防设施检测、维保公司，消防保安服务公司等。

2.社会消防中介组织的特点

社会消防中介组织主要有以下几个特点。一是合法性。必须是经国家认可、确立其法律主体资格的社会组织，即其目的、宗旨、组织机构、经营范围和经营方式等符合法律的要求，且在成立的程序上应当合法。二是独立性。应具有法律地位的独立性，在其法定的活动领域内，国家行政机关不得对其行为进行干涉，同时必须能独立承担法律责任。三是公益性。即组织的目的和宗旨是为社会提供消防安全技术服务，最大限度的维护公共消防安全。四是专业性。必须是从事与消防有关的业务，其从业人员必须通过专业资质考核，且应有保证正常工作运行的人员数量，不得允许任何组织跨范围代理和服务。五是自律性。应当依据国家法律法规及自己的相关章程和规章制度，自觉约束自身的行为。

二、社会消防中介组织产生的社会需求

(一)发展社会消防中介组织是消防监督体制改革的需要

随着我国政治、经济体制改革的不断深入，政府职能在不断简化。政府职能转变的过程中，需中介组织作为载体，形成政府—中介组织—市场这一有机的联动体系，才能使小政府、大社会成为可能。消防监督管理的职能转变亦是如此，公安消防部门的监管模式已由以前的纯粹的行政监管向监督、指导、服务并重的方向发展。因此，需通过消防中介组织这一力量，推动社会消防自我管理能力从“不能”向“可能”、“能够”的状态转变，并最终形成一个自我管理的良性循环，使消防部门通过抽样性监督、指导，实现对全社会消防安全的宏观控制，体现消防管理服务社会的本质。

(二)发展社会消防中介组织是适应日益复杂的消防安全管理工作的需要

随着经济社会和科学技术的不断发展，各类新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业不断得到发展，各类大跨度、超高、超宽和复合型功能的建筑大量出现，大量新材料、新工艺的不断投入使用，新型火灾隐患大量滋生，消防管理难度不断加大，对一些复杂的消防管理对象，消防监督人员有时会力不从心。如现代建筑的防火设计日趋复杂，性能化建筑消防设计涉及到建筑方案的选择，需要由专业的部门、专业的消防工程师进行整体的设计，从火灾的发展趋势、消防设施的综合效应、建筑和设备的安全度等方面的性能指标中选择最佳方案，提供完整的、令人信服的、达到防火目的的设计方案。而现有的消防监督力量和技术手段已很难适应形势发展的需要，这就需要充分发挥社会中介组织的作用，辅助公安消防部门解决力所不能及的问题，弥补消防监督力量的严重不足。

(三)发展社会消防中介组织是实现消防安全高效管理的需要

从目前的消防现状来看，还远不能说实现了高效管理。消防监督管理内容繁杂，消防部门对社会承担行政许可、监督抽查、宣传教育、重大活动保卫等工作，对单位、场所的消防工作实行“保姆式”的微观监督与服务。繁杂的消防监督工作，使得单位和公安消防部门都不堪重负，可以说“事无巨细、大包大揽”是现阶段消防监督的最大特点。而行政机关管理的特点是其宏观性和强制性，对于不符合这种特点的事务，难以做到高效的管理。这就需要充分发挥消防中介组织的作用，承担一些消防部门不能办、不好办，而社会和人民群众又存在着消防安全需求的事情，减轻消防部门的负担。而消防部门应当将精力集中在消防立法、规范标准制定等宏观性、强制性的工作上，以满足各类单位自我开展消防安全管理的需要。

三、社会消防中介组织发展中存在的问题

几年来的实践表明，消防中介组织不仅大大减少了消防部门的工作量，缓解了当前人员编制紧张等困难，也在一定程度上满足了广大人民群众在消防安全服务方面的需求，但是由于社会消防中介组织发展起步晚等因素制约，服务范围还很有限，法律地位还不十分明确，运行机制还很不完善。归结起来，主要存在以下不足和问题:

(一)政府职能越位，法制建设缺位

近年来，经过几次审批制度改革后，消防审批事项已减少许多，但从消防监督管理运行机制来看，消防部门包揽消防事务仍然过多过细，如在建设工程防火设计审核、消防验收、重大火灾隐患认定及整改方案论证、火灾事故调查中涉及的火灾损失核定等工作，具体环节均由消防部门把关，使消防中介组织无用武之地，抑制了其健康发展。另一方面，我国关于社会中介组织的立法严重缺失，不仅没有统一的“中介组织法”，相关的法律法规、技术标准规范也十分缺乏。就社会消防中介组织来说，新《消防法》第三十四条对消防技术服务组织和执业人员的资质、资格及从业准则作了基本的规定;第六十九条对消防技术服务机构出具虚假文件或者失实文件的法律责任予以规定，但对服务机构的行政许可、市场准入条件、执业技术标准，以及执业资质、从业人员职业资格认可等没有予以明确规定。由于缺乏法律依据，在较大程度上制约了公安消防部门、消防协会对消防技术服务机构的监管和引导。

(二)行政色彩浓厚，管理职能单薄

中介组织以其组织上的独立性为其主要特征。但从目前来看，一些消防中介组织与公安消防部门有着千丝万缕的联系，甚至有的可以说是或公安机关或公安消防部门的下属部门，有的则是受到公安消防部门扶植组建的。与政府职能部门关系过于密切，不但容易受到行政干预，而且其自身也容易产生一些不良的思想，在业务开展上容易依赖行政强制手段。尤其是消防协会受传统挂靠体制的制约，与当地消防行政部门的关系基本上是“一套人马、两块牌子”，管理职能的混淆，导致协会内设组织机构不健全，协会专兼职工作人员过多的考虑对主管单位领导负责，而为会员服务、接受会员监督的考虑较少，协会章程赋予会员、理事会的权利也被削弱等。

(三)市场管理混乱，社会竞争无序

在许多地区，消防中介组织行业地方保护主义也很强，跨地市尤其是跨省区经营非常困难，造成单位可选择的余地较小，形成一定范围内市场垄断。在此情况下，导致消防中介组织独家经营，更多时候不是去提高服务水平和质量，而是在怎样搞好与行业主管部门的关系上下功夫。而有些地区则相反，只要有资质都可以发展中介业务，又造成了中介组织之间的恶性竞争，在利益的驱使下，出现了“低价胜高价汰”的现象。在这样的情况下，消防中介组织不能真正发挥作用。

(四)消防人才缺乏，服务质量较低

消防中介的业务技术要求很强，涵盖了建筑防火、水、报警、电气等多门学科，还涉及消防工程施工、消防产品运用等方面，要求从业人员具备较为丰富的文化素质，更要熟知、掌握技术标准。而目前我国消防中介组织的人员大多未经过专业培训，难以胜任工作需要。加上，消防中介“独有”的诱人利益，一些不具备消防中介专业能力的单位，通过挂靠、设立办事处的形式，千方百计地渗透到消防中介领域。这些中介队伍，甚至在基本的消防技术规范都不熟悉掌握的情况下，就草草地承接业务，扰乱了正常的消防中介市场，使一些原本精于业务的中介组织，把主要精力放在市场的占有上，没有在提高内部员工的业务素质上下功夫、做文章。同时，国家对从事消防工程专业的人员没有类似建筑师、监理工程师等国家注册专业技术资格要求，也没有统一的持证上岗要求，造成了从事消防工程专业设计、施工、检测等人员素质参差不齐，难以适应消防科技的发展需要。而在国际上，大型的专业消防中介组织已有几十年历史，正朝集团化、综合性、国际化方向发展。例如，号称世界消防咨询服务业领头羊的美国罗尔夫－杰森联合股份有限公司集团(RJA)，旗下拥有四大分公司，提供了从消防总体规划、建筑防火、建筑设施等安全性的审查，到消防工程监理、消防设施维护等业务。

(五)收费价格偏高，部门监管不到位

如建筑消防设施维护保养、消防安全监测、电气防火检测等服务项目，没有统一的收费标准，均由各省市区自行制定，或者与被服务单位协议定价，收费价格偏高。个别消防中介组织在开展工作中，往往以管理者自居，认为是单位求它们办事，甚至有些直接打着消防部门的名义开展工作，往往是工作量不多，收取费用偏高，严重损害消防部门的形象。

(六)社会认同度不高，未形成市场气候

一方面，是简政放权不够。没有遵循市场经济的规律，本该由市场中介做的事情未交给中介组织去做。如，在现行《消防法》修订过程中，曾一度考虑实行建设工程消防设计审核施工图审查制度，将技术层面的审核交由施工图审查机构把关，消防部门负责单纯的行政审批，但最终还是放弃了这种改革。另一方面，社会对中介业务的认知认可程度不高。中介市场的发展有赖于法律法规对中介业务的确认，在目前单位消防安全责任主体意识尚未确立，社会消防安全意识还不够高的情况下，单位、个人主动要求中介服务的意识还不够强。因此，一旦法律没有做出强制性要求，中介业务便很难开展起来。同样是建筑消防设施检测，在作为行政许可前置条件时执行得很好，这是因为公安部令第106号第二十一条作了强制性规定，不能提供检测合格证明文件的，公安消防部门不予受理。而在单位日常维护管理环节，尽管现行《消防法》第十六条、六十七条对单位承担的义务和责任均作了明确规定，但实际上执行还很不尽如人意。

四、规范社会消防中介组织发展的对策

(一)加强立法建设，明确法律地位，为消防中介组织发展提供法制保障

消防中介组织的建立、运行及组织形式，都需要一整套法律法规和规章制度的严格规范。目前，我国的法律规范、行政管理制度约束力较差，消防中介组织的发展秩序性不强。新《消防法》第三十四条和第六十九条，分别对消防中介组织的责任和应当承担的法律责任进行了界定，但还需加快立法步伐，制定消防中介组织的专门法律法规、行业规则和职业规范，明确其性质、地位、市场准入条件、审批程序、活动宗旨和权力义务等，使中介组织的发展和管理有法可依。某些国家在这方面做到比较到位，如1974年日本水岛发生严重重油泄漏事故，1976年5月颁布实施的《消防法》中就加入了危险化学品安全技术协会设立和权责的法律条文，同年11月该组织正式成立。当然，在国家尚未制定法律之前，可根据国际惯例，先以规章的形式对某些中介组织的业务范围和责任加以规范，尤其是消防中介组织与公安消防部门的关系应当加以明确，使消防中介组织的运行和管理走上法制化的轨道。

(二)转变观念，简政放权，积极发展培育消防技术服务中介市场

政府职能转变既是世界贸易组织的外力作用要求，也是我国经济社会发展的内在需要。公安消防部门作为消防工作的行政主管部门，其职能也必须顺应时代发展的要求，简政放权，将一部分非行政管理的技术服务性职能转给社会中介组织。这样，一是可以将自身从繁杂的技术服务性事务中解脱出来，集中精力、警力更好地履行行政管理与服务职能;二是可以为发展培育消防技术服务中介市场提供环境与土壤;三是可以通过消防技术服务中介组织的服务更好地履行监管职能，是一项“三赢之举”。

针对当前我国消防技术服务中介组织涉及面广，发育程度不一，特点各异，情况复杂的现状，作为一个整体同步推进有一定困难。可以考虑区分轻重缓急，有计划、有重点、健康地发展。比如说可以有一个初步框架:具体可以发展哪些中介组织，哪些应优先发展，哪些应为非盈利组织，哪些可以是盈利组织，哪些可以发展为全国性组织，哪些可以按地区经济发展的不同水平而让各地区自主发展。另外，应从实际出发，对现已存在的类似于消防中介组织的机构进行改造和优化，有层次、有重点、分步骤地发展，根据其成熟度的不同委以相应的管理权限，推动消防中介组织健康发展。

(三)立足现实需求，提升政府监管，加强对消防中介组织的扶持和引导

我国尚处于社会转型期，市场发展还不成熟，社会自治能力还比较弱，社会中介组织起步较晚，其发展还远不能适应社会发展和政府职能转变的需要。现阶段，培育和发展消防中介组织，消防行政部门的作用是决定性的。因此，要建立全国统一的消防中介组织管理体系，实行公安消防部门由具体管理逐步过渡到宏观管理，中介组织由参与逐步过渡到管理的形式。要制定出台相关的监督管理规定，从人员、资金、设备上加以监督，明确消防中介组织和具体人员的相应责任和违规的处罚措施，并可采取临时抽查和定期检验的方式，对消防中介服务组织的经营项目进行监督检查，及时纠正中介组织管理存在的问题，不断完善消防中介组织的职能。等时机成熟后，再全面实行消防中介组织管理。

(四)减少行政干预，引入竞争机制，消除地区界限和行业垄断

行政干预直接影响消防中介组织的健康发展。消防中介组织要发展，必须紧紧依靠市场需求而独立开展业务，而且应保持中立、公平、公正。减少行政干预首先要解决的问题是公安消防部门或公安机关创办的消防中介组织必须与其彻底脱钩，公安消防部门或公安机关不能干涉中介组织的具体事务，而是要保证消防中介组织的性质、资格、运行程序和服务内容等符合法律的规定，使消防中介组织建立起完整规范的发展机制、市场竞争机制和自我约束机制。通过开放消防中介服务市场，打破行业垄断，从资金、人员等方面制定消防中介服务组织的最低标准，凡是申请并符合条件的应依法予以批准，改变独家经营的现状。

(五)加强业务培训，完善工作机制，提高消防中介组织服务质量水平

随着我国经济社会的发展和政府职能的转变，消防中介组织的发展空间需要大量的从业人员，建立有效的消防中介组织从业人员培训机制是非常必要的。目前，我国培养消防中介组织从业人员的机制还不健全，主要依靠公安部消防局及省级公安消防部门短期培训，难以使人员整体素质达到从业要求。因此，高等院校应当增设此类专业，培养高层次人才，以满足市场需求。另外，还应当建立从业人员资格准入制度，即凡是从事消防中介服务的人员，都应当根据相应的专业，取得相应的资格，类似于建筑师、监理工程师等国家注册专业技术资格要求，实施统一持证上岗。

(六)充分发挥各级消防协会的作用

中国消防协会自成立以来，在组织国内外学术交流方面发挥了很大作用，但就其应当发挥的作用可以说还不够，尤其是地方消防协会，公安消防部门还是在唱独角戏，人员结构不合理，服务业务面太窄。而西方发达国家的消防协会服务范围是相当广泛的，如消防技术咨询服务、消防法律咨询服务、消防安全评估、消防纠纷调解与仲裁、人才信息服务、科技成果转让信息服务以及制定消防技术标准、行规和公约等。相比之下，我国的消防协会没有开展这些业务，即使有也是很少。为此，应借鉴发达国家的经验，拓宽消防协会的业务范围，更好地发挥消防协会的作用。

五、结束语

随着政治体制改革的不断深入，政府的职能正在不断的简化过程中。政府对消防工作的管理方式将逐步从过去微观的“保姆式”的直接管理转到以宏观调控、依法行政和维持社会公平竞争的程序上来。公安消防部门也将逐步退出本应由机关、团体、企事业单位自身负责的消防安全管理事务。而消防科学是一门边缘性学科，消防工作的专业性、技术性较强，牵涉到自然科学和社会科学的很多方面，以社会单位的自身消防力量和技术手段还难以适应这种转变的需要。这就要求社会消防中介组织承担这一职能，填补这一“空挡”。因此，各地要根据当地经济和社会发展情况，按照党的十七大报告提出的:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”的要求，有计划、有步骤地培育发展和规范消防中介组织。同时必须充分考虑到消防工作的特殊性，不应将其视为普通企业，更不允许依靠行政权力搞市场垄断、“强制服务”。要突出其非营利性、服务性和公益性，以公正性、客观性为基础，以规范化、法制化为核心，采取多种措施培育壮大，逐步建立和完善适应我国经济社会发展需要、符合消防中介组织自身发展规律、充满生机与活力的消防中介组织管理体制和运行机制，推动消防工作社会化建设发展。

［1］浅谈当前消防中介机构的弊病和持续性培育［EB/OL］.(2008－09－14).http://www.jianshe99.com/html/2008/9/xu5180194555141980027938.html.

［2］姜艳.浅谈我国消防中介组织现状［EB/OL］.(2005－06－06).http://info.fire.hc360.com/2005/06/06091430539.html.

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［5］中华人民共和国消防法［Z］.2008.

［6］全国人大常委会法工委刑法室、公安部消防局.中华人民共和国消防法释义［M］.北京:人民出版社，2009.

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