南宁建设综合保税区政策突破问题探讨

●陈荣业

作者：陈荣业，中共南宁市委党校经济学教研室讲师，邮编：530007

目前，南宁综合保税区正处在筹办之中。就在南宁保税物流中心获批设立之后不久，2009年10月6日，南宁市委、市政府成立了“南宁综合保税区筹备工作领导小组”。在南宁保税物流中心运营半年之后，2011年1月27日，设立了南宁综合保税区筹备工作领导小组办公室，具体负责和推进综合保税区筹办工作。2011年3月底，筹备办公室向南宁市政府提交了《南宁综合保税区建设工作方案》，获得了市政府常务会通过。2012年上半年，《南宁综合保税区总体规划》和《南宁综合保税区控制性详细规划》完成了编制工作。南宁综合保税区建设，后续还任重道远。本文试图从南宁综合保税区政策突破问题方面作一些探讨研究。

一、南宁建设综合保税区的主要政策障碍

作为工业基础比较薄弱经济后发展的南宁，建设综合保税区会面临很多困难。其中，国家政策方面就存在一系列障碍。

（一）加工贸易规模政策障碍

目前，我国综合保税区的审批，适用的是《设立出口加工区的审批标准和程序》。综合保税区有两个核心区域，一是保税物流区，二是出口加工区。设立综合保税区基本内容之一就是设立出口加工区，所以，设立出口加工区的审批标准和程序适用于综合保税区。

根据《设立出口加工区的审批标准和程序》，出口加工区原则上要设在经国务院批准的国家级开发区内，要坚持以出口为导向，要求该开发区的加工贸易年进出口总值一般应达到一亿美元以上。出口加工区是综合保税区核心区域之一，因此，设立综合保税区也必然要求贯彻“以出口为导向”的原则，要求加工贸易规模达到一亿美元以上。

南宁综合保税区所在开发区是良庆经济开发区，该开发区的加工贸易几乎还是空白，要突破一亿美元加工贸易规模的政策限制是有困难的。

（二）开发区级别政策障碍

根据《设立出口加工区的审批标准和程序》，出口加工区原则上要设在经国务院批准的国家级开发区内。综合保税区需要开辟出口加工区，因而，综合保税区原则上也要求设在经国务院批准的国家级开发区内。南宁综合保税区规划设在良庆经济开发区内，良庆经济开发区不是国家级开发区，而是自治区级经济开发区。因此，南宁综合保税区选址，存在开发区级别不足的政策障碍。

（三）出口加工区增设政策障碍

根据《设立出口加工区的审批标准和程序》，西部各省(自治区、直辖市)出口加工区封关运作后加工贸易年进出口总值达到或超过1000万美元的，方可申请在该省(自治区、直辖市)增设出口加工区或扩大原有出口加工区的面积。综合保税区需要开辟出口加工区，因而，设立综合保税区也属于增设出口加工区。目前，广西有独立的北海出口加工区，还有钦州保税港区、凭祥综合保税区内含两个非独立的出口加工区。北海出口加工区加工贸易进出口总值2011年已经超过10亿美元，不构成影响。钦州保税港区和凭祥综合保税区首期开发都主要是物流区，出口加工区尚未进入实质性建设和开发阶段，其加工贸易进出口总值要达1000万美元，需要多少时间还难以确定。因此，南宁设立综合保税区而开辟出口加工区，还受到出口加工区增设的政策限制。

（四）国家发展战略规划定位的政策障碍

2008年1月《广西北部湾经济区发展规划》和2009年12月《国务院关于进一步促进广西经济社会发展若干意见》是两个国家层次的战略规划。针对广西保税体系建设，《广西北部湾经济区发展规划》对南宁的定位是“建设南宁保税物流中心”；《国务院关于进一步促进广西经济社会发展若干意见》有关条文是“支持有条件的地方设立海关特殊监管区域，加快推进钦州保税港区、凭祥综合保税区和南宁保税物流中心建设”。显然，后者对前者的定位作了进一步确认。《广西北部湾经济区发展规划》作为管到2020年的中长期规划，对南宁保税定位为保税物流中心，必然会影响到自治区一级和国家层次对南宁综合保税区建设的支持力度和紧迫度。可见，国家规划南宁建设保税物流中心，既是对南宁的极大支持，同时又是南宁建设综合保税区的政策障碍。

二、南宁综合保税区政策突破的途径

（一）设立综合保税区的三条路径

对于设立综合保税区，国务院有关领导做过指示，要求具备三个方面条件：（1）符合国家发展战略规划，（2）已有海关特殊监管区或保税监管场所转型升级的需要，（3）确有大型入驻项目的需要。这实际是设立综合保税区的三条路径，一是国家战略设立，二是转型升级设立，三是大型项目设立。

1.因国家战略规划而设立。西安综合保税区是响应《关中—天水经济区发展规划》设立、凭祥综合保税区是响应《广西北部湾经济区发展规划》设立、郑州新郑综合保税区是响应《中原经济区发展规划》设立、潍坊综合保税区是响应《山东半岛蓝色经济区发展规划》设立等等。

2.因转型升级需要而设立。江苏四家综合保税区全部都是因转型升级需要而设立，其中，全国首家综合保税区—苏州工业园综合保税区，是因苏州工业园出口加工区、保税物流园区整合转型升级的需要而诞生，昆山综合保税区是由昆山出口加工区的转型升级而来，苏州高新区综合保税区是由苏州高新区保税物流中心转型升级而来，2012年5月刚得到批准设立的无锡高新区综合保税区，也是由无锡出口加工区转型升级设立。其他地区如北京天竺综合保税区是整合天竺出口加工区和保税物流中心后升级的需要而设立，成都高新综合保税区是成都出口加工区（西区）升级而来等等。

3.因大项目入驻的需要而设立。最典型的是重庆西永综合保税区。因惠普、富士康、英业达、广达等一批IT巨头纷纷入住，形成4000万台笔记本电脑大项目，西永综合保税区因此得到闪电批准设立。国务院因此创造了根据项目需要而审批综合保税区模式。郑州新郑综合保税区、成都高新综合保税区也分别因富士康iphone手机、富士康平板电脑大项目设立。

当前我国已批准设立22家综合保税区，都体现了国务院这三个方面的条件要求。因而，也成为全国各地区谋求设立综合保税区的三条路径。

（二）南宁综合保税区政策突破的路径

1.谋求大型加工贸易项目入驻是最佳捷径。从国务院关于综合保税区三个条件要求来看，以国家战略规划谋求南宁综合保税区的时机已经过去。关于南宁的战略定位，国家战略规划已经在2008年1月《广西北部湾经济区发展规划》和2009年12月《国务院关于进一步促进广西经济社会发展若干意见》中定格，由于种种原因，南宁没有在这些战略规划文件出台之前施加足够的影响力，错失了机会。当时，实际是凭祥综合保税区和南宁综合保税区二选一问题。综合保税区最重要最核心的功能是发展加工贸易，而非保税物流。从广西发展态势来看，南宁更有条件也更需优先发展加工贸易，而凭祥则更有优势而更应优先发展物流。从这个角度来说，南宁综合保税区和凭祥保税物流中心是最合理的战略安排。然而，事实正好相反，南宁失去以国家战略规划谋求综合保税区的机会，现在以保税物流中心转型升级谋求综合保税区，将是较为漫长的道路。

谋求大型加工贸易项目入驻，显然是南宁设立综合保税区的最佳捷径。但是谋求大型加工贸易项目入住，并非易事。今年，代工巨头富士康已经完成了内迁布局，加工贸易大项目机会少了很多。2007年富士康曾宣布在南宁进行30亿美元大投资，后来由于金融危机等种种原因未能完全变成现实。大项目入驻确实不易。但从中可以看出，南宁也有天时地利人和条件是得到投资人认可的。毕竟，南宁是中国—东盟自由贸易区的前缘阵地，离海近在咫尺，还有丰富的土地、人力等后发展地区的原始资源。客观地说，南宁并非没有条件，而且有不少条件比重庆还要优越。南宁只要继续培育和完善产业环境，放开招商思路，创新招商方式，借鉴重庆经验，谋求和策划产业链招商，加工贸易大项目机会还是有的。

2.保税物流中心转型升级是最稳健的路径。综合保税区是我国在总结16年（1990—2006年）保税实践经验和对保税规律认识有了新的高度下，进行制度创新的产物，它综合了保税（仓库）区、出口加工区、保税物流园区、保税港区等海关特殊监管区的税收、外汇等相关管理措施与政策，它是目前我国开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、手续最简化、效率最高的海关特殊监管区。海关总署提出，今后具备条件的保税区、出口加工区、保税物流园区等，将逐步整合转型为综合保税区或保税港区，可见，综合保税区是我国现有的保税区、出口加工区、保税物流园区等海关特殊监管区的发展趋势与目标。

海关总署所指的“具备条件”，对于保税物流中心而言，就是要有充足的保税加工。南宁保税物流中心只要创造条件，发展了充足的保税加工业务，那么，向综合保税区转型升级，就是符合趋势，符合政策，并会得到各个方面各个级别部门支持，因而，转型升级是最为可靠、最为稳健的路径。

三、南宁综合保税区政策突破的对策

（一）加工贸易规模政策障碍的突破

综合保税区是加工贸易大发展的平台，但是，加工贸易先有一定程度的发展，又是转型升级设立综合保税区的必要条件。因而，推动加工贸易发展，突破加工贸易规模限制，对南宁综合保税区设立有着非常重要的意义。

1.转变思想，高度重视发展加工贸易。如何高度重视，可以看重庆。重庆黄奇帆市长亲自论述并提出“一头在内，一头在外”新型加工贸易方式，指出凭此“西部可以打败长三角”；黄奇帆又亲自找惠普谈找富士康郭台铭谈，拿下惠普4000万台笔记本电脑订单，得到台湾三巨头富士康、英业达、广达入驻。南宁重视程度远不够，“加工贸易基地”连“三基地三中心”规划也没上，在南宁工业发展战略中，从未将加工贸易作为一个支柱产业来发展。有人认为，重庆工业基础比较强，可以实现零部件80%本地化，因而可以实施“一头在内，一头在外”新型加工贸易方式。但是，从实际实施来看，重庆主要还是靠垂直产业链招商实现“一头在内，一头在外”。因为加工贸易产品，其零部件绝大部分都是指定厂商的，本地企业无法成为供应商。因此，真正的重庆经验实质是垂直产业链招商。

南宁可以学习重庆垂直产业链招商模式，推动“一头在内，一头在外”新型的加工贸易。同时，南宁出海近，是准沿海城市，又具备后发展地区的土地、人力等原始资源优势，完全可以学习沿海地区大力发展“两头在外”传统的加工贸易。一些人认为南宁不具备发展加工贸易的条件，这种认识是很肤浅而又非常有害的。加工贸易是外向型经济，是最活跃的经济体，单有民营经济，区域经济活跃度还是不够的，沿海经济的活跃与繁荣，就是“外向型经济+民营经济”的结果。所以，转变思想，高度重视，加快南宁加工贸易大发展刻不容缓。

2.成立加工贸易大发展的研究策划团队。团队主攻搜集沿海有关加工贸易的情报，猎取加工贸易目标产品和目标企业，策划加工贸易招商。目前，仅有综合保税区筹备工作领导小组及办公室是不够的，应当在领导小组下设置加工贸易专门的研究策划团队，负责加快推进综合保税区加工贸易的发展。重庆“一头在内，一头在外”的新型加工贸易方式，显然背后有一个研究策划团队。“09年年初惠普正在筹划增产问题，…，原来在上海有5000万产能，将继续在上海加单子，加到8000万台”，这种情报不会是黄奇帆自己亲自搜集来。这些旨在发展加工贸易的大动作，显然背后有专门团队研究策划。

3.加快建设综合保税区标准厂房，大力推进加工贸易招商。标准厂房是加工贸易招商的重要筹码。加工贸易最大特点就是代工生产，而代工生产利润低是众所周知的事实。因此，加工贸易企业往往不愿意投资建厂房，只想带着设备来，希望廉租厂房作业。所以，标准厂房在加工贸易招商中，是重要筹码。武汉富士康项目，武汉市提供了60万平方厂房，并出资出地建员工廉租房；郑州富士康项目，郑州市建了50多万平方标准厂房和50多万平方员工公寓；南宁高新区富士康项目落户，其10万平方标准厂房也是重要因素之一。国内其他地区的富士康项目，基本都如此。

加快南宁综合保税区标准厂房建设，是大力推进加工贸易招商的重要步骤。南宁综合保税区总体规划和控制性详细规划都已完成，可以加快进行综合保税区一期运作，加快标准厂房建设。

4.尽心服务现有加工贸易企业，推动扩大产能移至综合保税区。目前，落户江南沙井的富士康南宁科技园是一个富有延伸性和扩展性项目，高新区项目就是其子项目，显然，它还可以派生出更多的子项目。只要尽心提供服务，综合保税区完全有机会争取这些子项目。今年3月份南宁保税物流中心潜心解决了富士康中国—越南供应链项目进入南宁保税物流中心的操作流程及细节问题，就是对加工贸易企业最好的服务之一。只要将这些相关的贴心服务持之以恒进行到底，就必然会赢得南宁市现有加工贸易企业的信任，并可以赢得他们扩大产能的机会，同时南宁保税物流中心服务品牌也会在加工贸易界有较高的知名度，有利于南宁综合保税区的出口加工招商。

5.寻求与海航合作，拓宽加工贸易物流航空通道。

富士康已经与海航集团签署合作协议，双方携手建设以海航为基础，以海南为中介支点的全球物流快运体系。富士康代工的都是高科技6C产品，诸如平板电脑，有上千个零部件，其产品及供应链物流对其有着非常重要的意义。同时，这些产品高科技性质，造就了体积小、更新快、价格波动大、生命周期短特性，决定了其物流走航空快运的重要性。富士康与海航的合作，目的就是要解决其航空物流通道。反过来，地方有海航的航线，就将有机会引进或扩大富士康的投资。南宁目前属于海航的航线有大新华航空的南宁—北京、海南航空的南宁—海口、南宁—三亚、南宁—大连、南宁—长沙以及南宁—曼谷。显然，海航的东盟航线太少，不利于富士康计划以南宁为基地开拓东盟市场的设想。如果南宁与海航合作，多开辟东盟以及江浙沿海一带的航线，就有取得富士康扩大在南宁投资的机会。

6.谋求平板电脑机会，推动大产品大项目招商。自从2010年1月美国苹果公司乔布斯宣布推出iPad，平板电脑逐渐开始走进普通大众，形成逐渐取代传统个人电脑的趋势。平板电脑潜在市场空间巨大，前景广阔。目前，富士康在内迁布局中，将iPad放在成都基地。但是受深圳基地40万员工的前车之鉴影响，富士康对内迁的每个基地人员规模必定加以控制，因此，单富士康成都基地难以满足平板电脑巨大的市场需求。显然，平板电脑还有扩张产能需要，南宁还会有机会。iPad推出时间还比较短，零部件又多至上千，供应链大部分在外，“两头在外”的加工贸易难以避免，这对近海城市南宁来说，是有优势的。随着近年来南宁市的产业配套逐步完善，诸如平板电脑的大产品大项目，南宁还有机会。

当前，首先要争取平板电脑机壳项目。目前，富士康成都基地有迁出平板电脑机壳的意向，南宁要争取。平板电脑的机壳是铝镁合金做的，需要大量铝锭，南宁具有资源条件和富士康前期产业条件。而且机壳项目又将成为平板电脑的配套条件。

（二）级别政策障碍的突破

开发区级别政策障碍突破有两个方案：

1.申报综合保税区不以良庆经开区为载体，而以南宁经开区为载体。良庆经开区是2007年由大沙田经济开发区和沿海经济走廊开发区整合而成的自治区级开发区。目前规划的综合保税区是在沿海经济走廊开发区，2001年南宁经开区申报国家级开发区时，是把沿海经济走廊开发区和大沙田经济开发区作为南宁经开区两个园区一起合并申报的。因此，在国务院的批准文件中，沿海经济走廊开发区是属于南宁经开区的。所以，以南宁经开区为载体开辟出口加工区是可以利用的方案。

2.以南宁保税物流中心为基础，通过转型升级实现。南宁保税物流中心是由海关总署、财政部、国家税务总局和国家外汇管理局联合批准设立，也可以作为国家级的。海关总署提出，具备条件的保税物流园区，可以整合转型为综合保税区。因此，通过南宁保税物流中心转型升级，可以突破目前良庆经开区级别不够问题。不过，南宁保税物流中心获批的规划面积总共才53.55公顷（0.5355平方公里），仅够物流用地，完全没有开辟出口加工区用地。因此，只有以保税物流中心为基础，延伸规划更大面积，作为出口加工区，发展加工贸易。只要加工贸易达到一定规模，就具备海关总署提出的转型条件。

（三）出口加工区增设政策障碍的突破

突破出口加工区增设政策障碍的最好办法，就是谋求大项目招商。如果没有加工贸易大项目，出口加工区增设政策障碍就会产生影响。如果有加工贸易大项目，增设政策就不成为障碍而自然突破。

另外一个有效的办法，就是做大综合保税区的加工贸易量。综合保税区如果有较大规模的加工贸易，大幅度超过加工贸易规模限额，那么，事实就证明综合保税区有强大的加工贸易需求，为了服务这些加工贸易需求，综合保税区设立就是顺理成章的了。

（四）战略规划定位政策障碍的突破

1.要对国务院有信心。在《国务院关于进一步促进广西经济社会发展若干意见》中，对于南宁的保税建设的战略规划，还保留有一定的弹性。从条文“支持有条件的地方设立海关特殊监管区域，加快推进钦州保税港区、凭祥综合保税区和南宁保税物流中心建设”来看，南宁建设保税物流中心是当前定位，只要南宁具备条件，也可以建立其他海关特殊监管区。所以，只要南宁创造了可以设立综合保税区的条件，必然会得到国务院的支持。

2.加快发展南宁市的加工贸易，以事实证明南宁市更加需要综合保税区。综合保税区最核心服务之一，就是服务出口加工，南宁市出口加工贸易如果有了较大的规模，没有综合保税区服务，进一步发展就会受到限制。因此，努力加快发展南宁市的加工贸易，是战略上证明南宁需要综合保税区的最好事实根据。2007年南宁市加工贸易进出口额是0.2967亿美元，2011年达到4.9153亿美元，2012年上半年就达8.62亿美元，南宁加工贸易快速发展趋势已经显现。2007年南宁市在广西加工贸易进出口额9.58亿美元中占3.1%，2011年占16.0%，2012年上半年占到35.2%，已经超过老牌北海和后来居上钦州（北海占比18.9%，钦州占比24.6%），位居全区第一。近年来南宁加工贸易的发展，在逐步证明南宁市更需要综合保税区推动南宁市加工贸易大发展。

[1]王水莲.加快南宁保税物流中心向综合保税区过渡对策研究[M].中共南宁市委党校学报,2011，（10）.

[2]潘岳林.广西保税物流体系发展现状及其对策浅析[M].广西经济，2012，（4）.

[3]海关总署、国家发改委、财政部、国土资源部、商务部、税务总局、工商总局、质检总局、外汇局.设立出口加工区的审批标准和程序，署加发〔2004〕102号.