农村公共服务中政府与基层社会组织的合作机制探析

2012-08-15丁丁

中共云南省委党校学报 2012年4期

关键词：公共服务供给基层

丁丁

（中共浙江省委党校公共管理教研部，浙江杭州 311121）

农村公共服务中政府与基层社会组织的合作机制探析

丁丁

（中共浙江省委党校公共管理教研部，浙江杭州 311121）

从经济建设型政府向公共服务型政府转变的过程中，以改善民生为重点的社会建设被提到了相当重要的位置。在这转型时期，我国农村公共服务提供仍然面临诸多挑战，就传统的单一供给方式而言，政府与基层社会组织各自为政，无法形成统筹协调的机制安排，难以解决公共服务存在的问题。为此，本文基于农村公共服务面临的挑战，分析目前农村公共服务供给中的政府与基层社会组织的功能与问题，探讨如何推进政府与基层社会组织的合作机制的形成，从而完善农村公共服务的提供。

农村公共服务；政府；基层社会组织；合作

农村公共服务问题是转型时期新农村建设中的难点，存在着供给总量不足、供给结构失衡、供给效率低下等一系列问题。传统单一供给模式在农村公共服务供给中的不足呼吁着供给模式的创新。当今学术界有关社会治理的理论，并结合我国农村公共服务的具体实践，我们发现政府与基层社会组织合作是农村公共服务提供的必然选择。如何推进政府与基层社会组织合作机制的形成，达到彼此之间有效合作，解决农村公共服务问题，值得深入研究。

一、农村公共服务供给中的政府与基层社会组织

1、农村基层社会组织的分类。纵观我国农村公共服务供给的整个发展过程，虽然供给机制不断进行着调整，但我们可以发现政府与基层社会组织是两个重要的供给主体。其中，基层社会组织是指在基层社区内部成长起来的各类社会组织，它按照民办、民管、民受益的原则运行，具有组织性、民间性、非营利性、自治性和公益性等特征。当前农村基层社会组织大体上有五种：一是和官方有密切关系有合法身份的村委会等组织；二是原有的传统乡社团体，其中有合法的也有半合法的；三是农民自发形成的公益性组织；四是各种专业经济协会等服务组织；五是带有帮会性质的类似黑社会的组织，这类组织是需要取缔的。在计划经济时期，几乎所有的公共服务资源都控制在政府手里，因此，农村公共服务的供给基本上都是由政府来承担的。在这样一个体制下，基层社会组织无法获得生长空间，在农村公共服务供给中几乎没有发挥作用。随着改革开放，一系列经济、社会体制的变革，农村的生产体制也逐步向非集体方向转变，农村公共服务供给体制也相应作出了调整，政府不再承担完全责任，基层社会组织在公共服务供给中开始崭露头角。自1970年代末以来，经济和社会的发展，为非营利组织发展创造了更为宽松的发展环境。进入21世纪，特别是十六大以来，随着中央提出构建社会主义和谐社会、保障民生以及建设社会主义新农村，政府在农村公共服务领域重新确立了自身的责任，通过基层政府向农村提供公共服务供给。但是，这一公共服务体制改革只是起步阶段，目前政府与基层社会组织在农村公共服务供给中的具体角色和作用该如何分配，两者之间该如何互动协调，还都没有一个清晰的界定。

2、政府为农村提供公共服务中存在的问题。政府作为农村公共服务的主要供给主体，其优势显而易见。政府能够为农村公共服务提供必要的财政资源支持，并且拥有比较成熟的决策、执行体系，能够提供高效率的公共服务。但由于政府本身的体制缺陷会引发一些问题。第一，农民对公共服务决策的参与缺失，是农村公共服务供给结构失衡、供给效率低下等问题的原因所在。在农村公共服务供给中，我国政府单一型供给模式长期以来都采取“自上而下”的决策机制。农村公共服务决策大部分是以行政计划形式下达到基层政府，带有很强的主观性和统一性。这种决策机制的主体不是农民，农民的需求和偏好没有适当的途径来表达，农民基本上失去了表达真实意愿的话语权、对公共服务的决策权和选择权。第二，政府政绩考核机制也存在不合理之处。一方面，从考核内容上看，上级政府对官员政绩的考核往往忽视公共服务供给方面的考核，而过多地关注有关经济发展的各项指标。政府官员也是经济人，也会存在追求自身利益最大化的行为倾向，他们为达到升迁的目的和实现物质利益，会把公共服务供给的着力点放在创建达标需要的、容易出政绩的、短期的公共项目，而很少从农民实际需求出发，忽视一些虽然耗时长，但真正与农民切身利益相关的具有全局性和战略性的公共服务。另一方面，从考核结构上看，自上而下缺乏民众压力。在农村公共服务的供给过程中，农民不能对政府的缺位、越位和错位形成有效的监督，不能及时评估和反馈供给行为产生的效果，这不仅危害农村公共服务财政资金的有效利用，造成资源无端浪费，还会造成农村公共服务效率低下，导致寻租腐败、挪作他用等问题滋生。第三，中央政府与地方政府在农村公共服务供给责任上划分不尽合理，基层政府的事权大于财权。自分税制改革以来，地方财政流向上级，留给乡镇政府的法定税收只是一些小额、分散而且难收的税种，基层政府受财力限制，不能提供或不能完全提供公共服务。基于政府自身存在的这些问题，政府单一提供的供给模式，对于农村而言，很多时候所提供的服务并不是必需或十分有效的。正如世界银行所言：“在许多国家中，基础设施、社会服务和其它商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。”

3、农村基层社会组织发展面临诸多难题。在我国农村，随着村民自治的不断发展，很多地方也出现了自主提供公共服务的现象。基层社会组织作为国家、社会管理体系中最低层次的社会实体单位，能吸引和整合各种社会资源，承担政府的部分直接为当地居民提供管理、生产和生活等方面公共服务的职能，在农村公共服务中应该发挥举足轻重的作用。如四川大巴山区、河南白鹤村等，在实行村民自治后，修建学校、幼儿园，兴修农业水利设施、公路等。但遗憾的是，第一，农村公共服务的自主提供并不都是成功的。例如，蔡晓莉在1999～2001年通过对浙江、福建、湖南、江西4省316个村的调查也发现，有62个村庄在过去5年里村组织没有进行一项公共设施建设①。而且，这种公共服务提供方式实际上取决于该村是否足够富裕，村委会是否有足够的动员和协调能力。村委会是农村重要的基层社会组织，其日常事务分为由各级政府下达的行政性事务和包括基础设施建设、公益事业、纠纷调解等在内的村务两类。由于承担着大量上级政府下达的行政任务，再加上基层政府的控制和渗透，目前很多村委会都存在行政化的趋势，自治不足。当需要对公共服务投资时，他们会权衡资金用于公共服务建设还是用于可能带来收益的项目中。结果导致，即使是资金充裕的农村，用于公共服务供给也存在不足。毫无疑问，资金是农村公共服务建设关键核心的问题。村委会在资金的筹集和使用中，显露了自身的能力局限，无法调动农民的积极性。此外，在新农村建设中也存在由政府提供资源，采用签约外包的方式，委托基层社会组织提供服务的现象。但委托制的公共服务提供，需要成熟发展起来的基层社会组织和整个制度化的大环境。第二，农村基层社会组织自身发展问题重重。一是数量少，农民参与率低，影响范围有限，未能充分发挥其作用。二是农民的公共服务需求呈现多样化，但基层社会组织却仍然维持着单一的种类和功能，而且存在盲目模仿和脱离实际等问题，往往不能与当地农村的实际服务需求真正有效结合起来。三是基层社会组织存在明显的区域发展不平衡，很多农村地区农民的组织化程度低。四是基层社会组织内部的成员素质还有待改进。五是除了我国于2006年制订的《农民专业合作社法》，针对农村基层组织的其他相关法律规定和条款还是不完善的。“诸如社会公共领域对民间组织的准入制度、政府有关社会管理职能向各类社会组织的转移、政府公共服务向民间组织的采购、民间组织的税收优惠政策、对志愿者及其活动的社会认可和积极推动政策、收支管理、募捐与捐助政策、对民间组织引导与培育制度、评价与监督体系等方面，至今还没有真正建立全面、具体、有效的规章制度体系。”②尤其是对基层组织在公共服务职能的划分上缺乏针对性的具体规定，也缺乏相应的制度设计，来使这些组织既能保持一定的独立性，又能获取政府的资金支持，并在此基础上与农民保持良好的沟通与协作关系，从而真正参与到农村公共服务问题的解决中。在不求助于合法化的情况下，没有一种政治系统能成功地保证大众持久性的忠诚③。缺乏完善的法律体系保护、缺乏政府支持是农村基层社会组织发展的一大障碍，也是许多基层组织主动依附政府机构，脱离民众的重要原因，这势必会造成农村公共服务中沟通不足、供给失衡。

通过剖析农村公共服务供给中所面临的问题，我们可以发现，现阶段农村公共服务尽管有政府、基层社会组织等多种供给来源，表面上看，政府、基层社会组织等也都在为农村公共服务提供供给，但很多时候政府与基层社会组织都是单一提供，他们之间没有很好的统筹协调，无法真正高效地提供服务，这是农村公共服务面临挑战的主要诱因。因此，农村公共服务提供的主要思路是跳出从既有的单一公共服务供给模式中寻找出路的思维模式，而是从如何协调、整合政府与基层社会的力量，发挥各自优势，弥补各自缺陷，使其通力合作，解决农村的公共服务问题。

二、通过合作，完善农村公共服务供给机制的策略

学术界有关政府与基层社会组织合作的理论解释有很多研究。西方公共选择和政策分析学者提出的政府与市场双重失灵理论、汉斯曼的契约失灵理论认为，政府与市场在提供公共服务方面的局限性，才导致了对非营利部门的需求，这成为基层社会组织的存在原因并奠定了合法性基础；同时，萨拉蒙的志愿失灵理论又认为，非营利组织的失败刚好对应于政府的优势，这又为政府与基层社会组织的互动合作奠定了基础。根据萨德尔的资源依赖理论，政府与基层社会组织间还存在彼此依赖的关系，并不是单方面的顺从与服从关系，可以实现资源互补与服务合作。此外，近些年来盛行的善治理论、新公共管理以及新公共服务理论，也要求在一个民主的权力框架中，建立一个比政府组织更为广泛和开放的公共服务体系，形成以合作为基础的社会治理网络。基于合作理论，并结合我国实际，构建农村公共服务供给的合作机制。

1、重塑政府的公共服务责任，引领多元合作的开展。在社会主义新农村建设过程中，政府是农村公共服务建设的核心主体。但在实践中，随着农民公共服务需求的多元化和财政等资源的有限性，政府除了直接担负公共服务责任外，还应该通过机制创新，让更多的基层社会组织参与到农村公共服务提供中来。这需要在理念上进行改变，实现向服务政府、有限政府、责任政府的转变。为此，基层政府应该优化财政支出结构，增加农村基础设施等公共服务性支出的比重，充分发挥政府在农村公共服务领域应有的作用。“有限政府的核心问题是权力均衡，对政府权力的制衡成了法治下有限政府的重要原则。”④“政府要真正实现还权于市场、还权于社会、还权于人民。”⑤“政府需要承担起供给社会主体运行制度环境、培育社会主体参与公共事务治理能力的职能。”⑥“加强社会管理能力的建设，提高社会组织的管理功能，只有成大社会才可能只需小政府。”⑦“如果政府放弃自己的责任或者以存在强大的国际离心力为理由不再参与塑造社会，那么它就会使社会受到严峻的考验”⑧也即是说，政府应该承担起农村公共服务建设中的主要责任，合理规划并配置资源，避免无端浪费、寻租腐败等急功近利行为的滋生，努力实现农村公共服务的可持续发展。通过政府执政理念的转变，更好地定位政府角色和职能，从宏观上引领农村公共服务问题解决的方向，扩大公共服务供给主体。当然，农村公共服务责任的落实并不是某一级政府的职责，需要各级政府承担相应的责任，相互协调开展工作。中央出台纲领性文件作为理念指引；省级政府作为具体政策的设计者，统筹各市、区/县的相关工作安排；区、县政府作为农村公共服务提供的区域综合协调部门，要担负该区域总负责人的角色，提供财政支持并制定具体实施细则，还要对项目执行进行监督；乡镇政府则根据区、县政府的要求，做好执行工作。通过自上而下的统筹安排和政府间的相互合作，才能真正落实政府责任，在宏观上引领农村公共服务的开展。

2、区分公共服务类别，明确合作中的各供给主体的角色。明确公共服务性质，区分公共服务类别，是农村公共服务提供的前提和基础。基于此，在合作中各主体分别提供何种公共服务，承担何种角色也便明确了。在具体的操作中，如何区分公共服务类别和分配角色观点不一。例如，成都市将农村的公共服务分为文体类、教育类、医疗卫生类、就业和保障类、农村基础设施和环境建设类、农业生产服务类、社会管理类，并在这7大类公共服务项目下，又细分为59项公共服务项目。在细分之后，又对59项的每一项，都明确提出主体是政府提供，还是市场提供或村自治组织提供。政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理，除此之外的公共服务交给其他主体提供。汪锦军则按照“公共性”、“全民性”和“保障基本人权”的需要等标准，把公共服务区分为基础类公共服务和非基础类公共服务。凡是具有这三个标准的公共服务内容，都属于基础类的公共服务，需要政府重点承担其责任。当然，这并不意味这些公共服务必须由政府直接提供，在政府主导下，依然可以通过竞争机制，让市场或非营利组织参与到服务提供中。⑨不管是成都市的实践还是学者的研究，虽然在具体操作上略有差别，但有一点是共同的，就是在区分了公共服务类别并明确各供给主体的角色之后，用制度化的形式确定下来。

3、合作解决资金难题，实现农村公共服务多元化资金供给。资金保障是农村公共服务提供的重点和难点，政府与基层社会组织合作解决资金难题刻不容缓。从政府层面，除了要合理划分事权外，还可以从健全政府财政保障机制、创新筹资方式上找寻突破口。目前，第一，最直接的措施依然是增大中央对农村公共服务建设的财政投入，并且要通过完善法制，规范专项性的、一般性的转移支付，提高资金的使用效率，这能有效防止层层转移中的资金流失，解决农村公共服务过程中贪污腐败等问题的滋生。第二，完善地方财税体系，中央为基层政府开辟一定的税源，税源不足的乡镇给予补助。第三，基层政府通过开源节流来缓解农村公共服务中的财政危机。一方面，通过发展乡镇企业、搞活经济来增加财政收入，另一方面，也可以通过精简人员机构来减少财政支出。第四，鉴于靠政府财政无法满足我国农村多元化的公共服务需求，保障农村公共服务资金的多渠道供给就显得尤为重要。政府可以通过一些优惠政策吸引民营企业向农村科技文化等项目投入，从市场中筹措资金。基层社会组织也可以通过自身的能力，多方位筹集资金为公共服务做贡献。基层社会组织应该改变以往单一的融资渠道，可以通过自主、外援、联合等多元化渠道获得组织需要的资金。

4、确立基层社会组织的法定地位，规范合作的参与机制。基层社会组织参与到农村公共服务中并与政府进行合作，重要的是确立其法定地位，为其提供各种政策便利，并规范其参与机制。要通过走基层社会组织法制化道路在农村公共服务中发挥作用。第一，政府要消除基层社会组织的法律障碍，为其发展壮大提供良好的制度环境。全国人大要制定并完善具有针对性并且具体的相关法律，厘清其在农村公共服务供给中的职责范围和权利义务，完善活动管理、财务、人事等制度；改革双重管理体制，弱化基层社会组织的行政化倾向，增强其独立性和自治化程度。第二，在保证基层社会组织在优良宽松的制度环境下发展的同时，也应该尽快制定一部完整的对其进行全面规定和约束的法律，对其进行监督和管理，保证其健康发展。只有这样，基层社会组织才能获得其合法性的地位，在农村公共服务中更好地发挥沟通中介、整合资源、监督等作用。第三，除了确立基层社会组织的法定地位，在具体参与上也应从政策层面加以规范，可以通过完善决策、监督机制等来完善双方的合作。农村基层社会组织作为高度组织化的农民团体，能作为一种载体动员农民的参与积极性，整合民意反馈给政府；或组织村民代表大会等活动，对拟建的农村公共服务项目进行可行性分析，或按照民主机制原则进行表决。自上而下和自下而上相结合的决策、监督机制能有效增强农村公共服务决策的科学性，提高农村公共服务的效率，对解决农村公共服务中供给结构失衡、沟通不足等问题起着巨大的促进作用。具体来说，一些项目和经费使用的决策、监督，都应该体现出基层社会组织的参与，并让农民在政府规定的范围内自由选择公共服务项目。如成都市《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（试行）》中便明确“可以委托村级自治组织实施的项目，原则上委托村级自治组织负责实施，同时提供相应的经费保障；具备条件的工作项目，也可向社会组织和机构采购。应由村级自治组织提供的服务和管理项目，按照村民自治的原则，由村（居）民大会或村（居）民代表大会或村（居）民议事会自主决定服务的内容和方式，村（居）民委员会负责具体组织实施。采取市场化方式供给的公共服务和社会管理项目，运用政策引导、资金扶持、贷款贴息等办法，鼓励支持市场主体参与农村公共服务和社会管理。社会组织在农村开展公共服务和社会管理，各级政府要给予物质和精神鼓励，村级自治组织要尊重他们的劳动，提供力所能及的支持。”

注释：

①引自汪锦军：《农村公共服务提供：超越“碎片化”的协同供给之道》，《经济体制改革》，2011年第3期。

②吴锦良：《政府主导·社会参与·多方协作》，《中共宁波市委党校学报》，2008年第6期。

③尤尔根·哈贝马斯著：《合法化危机》，上海人民出版社，1999年版，第11页。

④陈国权：《论法制与有限政府》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2002年第3期。

⑤高露：《论我国第三部门与地方政府的合作》，《理论导刊》，2009年第9期。

⑥郁建兴、高翔：《农业、农村发展中的政府与市场、社会：一个分析框架》，《中国社会科学》，2009年第6期。

⑦陈国权：《当前我国县级政府管理存在的问题及对策建议》，《新视野》，2007 年第3期。

⑧殷叙彝、施罗德：《吉登斯谈公民社会与国家的互动关系》，《国外理论动态》，2000年第11期。

⑨汪锦军：《构建公共服务的多元供给体系：模式选择与改革路径》，《中共浙江省委党校学报》，2010年第6期。

责任编辑：陈文兴

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