云南与相邻国家民族法律政策比较

2012-08-15陈文兴

中共云南省委党校学报 2012年4期

关键词：老挝缅甸越南

陈文兴

（中共云南省委党校校刊部，云南昆明 650111）

云南与相邻国家民族法律政策比较

陈文兴

（中共云南省委党校校刊部，云南昆明 650111）

与云南省相邻的越南、老挝、缅甸三国，都是多民族国家并在民族法律政策制定和执行上有许多经验和教训。如果将云南省的民族政策法规与之比较，我们发现，云南将来的民族法规政策的制定和执行必须围绕科学发展、固边富民、增强中华民族认同、积累国家法律和社会主义法制权威进行，要正确区分某些社会问题是否具有民族矛盾性质，并将其与宗教因素统筹起来考虑。

云南；相邻国家；民族法律政策；比较；启示

云南是中国的一个少数民族分布广泛的边疆省份，边境线4062公里。自东而西相邻的越南、老挝、缅甸等国作为多民族国家，独立后都高度重视用法律和政策调整民族关系，并取得了一些成就。他们的一些政策，不仅对我们制定和执行民族相关法律政策有参考意义，对于云南边境地区的边民还会产生直接影响。因此，云南如何汲取他们在这方面的经验教训，根据云南民族关系实际和国家民族法律政策大框架，通过地方立法和政策制定，对确保中国西南边疆稳定、民族团结、社会和谐有极为重要的意义。

一、目前相关问题的研究情况

与云南相邻的国家为越南、老挝、缅甸，因此，这里所说的“相关”，就是指作为中国西南边疆一个省的云南及这几个国家在民族问题、与民族问题相关法律政策的创制、执行及其效果。多年来，由于越南与我国同属社会主义国家，民族问题与中国相似性多，缅甸独立后同中国关系不断深化但长期面临着非常头痛的民族问题，理论界关注度较高，而对老挝民族问题也多有涉及，但成果少一些，与云南相关问题的研究主要是云南理论界，研究范围也逐渐广泛。随着中国——东盟一体化的发展及云南与周边国家合作的深化，理论界越来越重视对周边国家的研究，相关民族政策也属于其重点之一。据统计，10多年来，学术理论界对这三个国家民族问题和政策有质量的研究论文有300多篇，但涉及云南的比较研究相当薄弱。另外，2010年10月21日—22日，在河内举办过“中国、越南与东盟十国少数民族的融合与发展”研讨会，包括中国专家在内的102名学者撰写了37篇论文，讨论内容涉及少数民族贫困、教育、传统文化保护等问题及相关政策，但涉及云南甚至中国与这些国家民族政策比较研究的内容不多①。

比较研究云南与越南民族法律政策的论文中，毕世鸿认为，中国的扶持政策一定程度上造成了云南“边疆欠发达少数民族地区造成了缺少认同性、主动性、自主自强性，由此产生了一定的依赖思想。”②马少红对比中越宪法后认为：“中越两国宪法都非常重视少数民族权益的保护，而且在最基本的民族观、民族政策和民族优惠政策等方面的规定上都极为相同和相似”，但不同国家在应对同样或者类似问题时表现出的不同的智慧和经验③更为重要。目前对比研究缅甸与云南民族法规政策的专题论文仍未见诸媒体，关联较为紧密的论文中，李晨阳等认为，缅甸政府已经“对民族政策进行了重大调整和改革，采取了一系列灵活务实的措施，在一定程度上缓和了紧张的民族关系”，但少数民族武装“仍然拥兵自立，占地自管，他们与政府在少数民族武装的数量、实际控制区的大小以及少数民族自治区的权利等方面存在着较大的分歧和斗争。”④。而对老挝，陈益华、彭德镔等将其民族法律政策与云南进行比较后指出，两国民族政策共同坚持民族平等团结、向少数民族倾斜、宗教信仰自由等政策，但也有不同，如“中国实行民族区域自治政策，老挝推行小民族迁往大民族居住地区和富裕地区的政策”，中国援助民族地区发展，老挝采取兴建民族经济特区等。⑤

这些研究显然和云南对外开放的要求不相称。随着国家改革开放的发展，中国—东盟自由贸易区的成型和运作，泛亚交通环境的改善，特别是国家把云南提升到面向西南开放桥头堡的战略地位，云南作为一个区域的战略地位越来越重要，与周边国家交往将比以往更加频繁，周边国家民族政策的制定和执行将对云南民族、民族关系、云南与周边国家的关系产生不同于以往的影响。但对相关问题的研究要么局限于本省，如跨境民族问题，某国某项政策对云南的启示等，要么关注某个国家或某个国家民族法律政策方面的个别问题，没有出现把云南与周边国家民族法律政策进行认真对比研究且水平较高的成果。这就需要从理论上对周边，特别是与云南接壤、同样民族众多的同属社会主义国家的越南、老挝，中央政府孱弱、国内很多民族拥有独立武装、分离倾向一直十分严重，但近年来正在发生深刻变化的缅甸进行民族法律政策制定和执行方面的深入比较，找到差异、分析得失和经验教训，以便从中得到启示。

二、越南、缅甸、老挝三国和云南省的民族政策执行情况

几个与云南相邻接的国家都是多民族国家，所以，建国后或迟或早都深刻地意识到民族问题对于国家治理的重要性，并在民族相关法律和政策的制定和执行方面做出过积极探索。云南作为中国独有民族最多的省份，一直创造性地执行党的民族政策，在民族团结、边疆稳定、社会和谐方面堪称全国典范，但面临一些新情况。

1、越南的民族法律政策取得了很大成功。越南国土面积329556平方公里，2009年人口统计数为85，789，573 人，按照语言、文化、民族意识划分，可以分为54个民族，其中京族为主体民族，占全部人口的89%，其他53个为少数民族，聚居占全国总面积27%的越北山区10省，是一个典型的多民族国家。该国1975年实现全国统一、特别是1988年革新开放后，针对国内民族关系的现状及其与国外的关系，制定并认真执行了较科学的民族政策，取得了很大成就。（1）民族问题。近年来，越南的民族问题中对该国危害最大的是一个叫“福尔罗”的反共组织操纵西原民族分裂活动。越南西南部的西原地区，包括多乐、林同、嘉莱、昆嵩和多农5省，聚居着色登、耶-坚、袋依、埃德、赫蒙、者、麻、巴拿、嘉莱、墨等民族，是全国最大的少数民族聚居地。一些少数民族在该组织，特别是其头目、自封为“德伽自治国”“总统”柯索克柯操纵下，2001年组织3000多人到嘉莱省会波莱古市闹事，要求释放违法人员，一些上当受骗的少数民族群众，实施了打砸抢等过激行为⑥；2004年4月实施了“目的是要在西原成立独立的国家，将京族人、公安、部队驱赶出西原，拥护克唆科克”⑦的暴乱。除此之外，赫蒙（苗）族独立运动、高棉分离运动等在内的分离问题、利用宗教对抗执法等，⑧都长期并继续在一定程度上困扰着越南社会的和谐。（2）针对民族关系的立法。越南的现行民族立法体现在1992年宪法中。该法第五条规定，“各民族有权使用本民族的语言、文字，维护民族本色，并发扬本民族的美好风俗、习惯、传统和文化。国家执行全面发展的政策，逐步提高少数民族同胞的物质和精神生活水平”，第36条规定：“国家实行优先确保山区、少数民族地区和特别困难地区的教育发展的政策。”越南的民族委员会由国会选举产生并对国会常委会负责，其职权是审议、讨论、监督有关民族问题的法律、决议和政策的制定、执行，地位很高。⑨（3）民族政策。特殊的民族结构，使越南党和政府一直比较重视民族政策。特别是革新开放以来，人们注意到，1986年以后，他们调整了对华人的政策，肯定华人的贡献并落实其公民地位，鼓励国内华人积极参加经济活动，看重华裔越侨（越侨大部分是华裔），吸引其回国投资。⑩随着国力的增长，越南不断改进民族教育政策、边民政策、扶贫政策、保护濒危语言政策。2011年，越南政府决定，对特困地区少数民族学生的各种教育均实行免费政策，各级领导班子必须有适当比例的少数民族干部，定期在不同民族地区举行民族文化节等。（4）民族法律和政策的实施效果。通过实施倾斜政策，越南山区民族地区的国民生产总值增长速度达到8-10%，高于全国平均水平；交通运输、电力网络建设、水利工程、邮政通讯以及商业网点和学校教育设备等基础设施大大改善，教育、医疗、文化等社会事业有了长足进步，民族的凝聚力大为提升。⑪

2、缅甸的民族法律政策实施效果不理想。缅甸是一个民族众多、关系复杂的国家，2003年统计人口为5240万，60%为缅族，其他为官方承认的134个少数民族，所以，立国之初就开始关注民族问题。1946年11月4日通过的缅甸反法西斯人民自由同盟少数民族政策强调，要“根据居住在整个缅甸的所有民族的自愿同意，建立缅甸联邦或联盟，寻求同边区人民的和睦”，“各邦将拥有他们需要的自治权，以控制和管理内部事务”。1947年宪法甚至允许一个民族为依据的各邦在10年内决定是否留在联邦，实际上高度肯定了国内各民族的平等。⑫但后来的吴努政府和奈温政府，在没能征得广大人民、特别是少数民族支持的前提下，集中各类资源致力于国家各方面的统一和加强中央权力，表现出强烈的大缅族主义而没有兑现宪法的相关承诺。特别是1961年将佛教定为国教，在民族问题中输入宗教问题，引起很多少数民族的强烈反抗并招致23支地方民族武装成立，终于使缅甸民族关系变得剪不断理还乱。随着民主化的发展，特别是相关讨论的深入、对各民族权利保障更为充分的2008年宪法的颁布，中央政府在自身力量不断增强、而各地方民族武装力量日渐式微的基础上，做了很多改善民族关系的努力，地方政府和军队也采取了一定的合作态度，各民族关系不断改善。从2011年底以来，缅甸中央政府先后同掸邦军、克钦民族阵线、克伦民族联盟等多个民族独立武装，甚至缅甸北方的克钦独立军签署了停火协议，⑬标志着缅甸各民族的和解又迈出了很大的一步。但由于缅甸整体发展水平很低，中央权威仍然有限且没有能力给各少数民族地区的发展提供多少援助，而地方民族及其武装对中央政府的忠诚度仍有待考验，总数达300万的罗兴亚人的身份及其与其他民族的关系问题仍难以短期内解决，缅甸的民族关系的制度化水平不高，冲突的隐患依然存在。

3、老挝民族法律政策成绩显著但问题不少。老挝是一个多民族国家，但历史上的封建统治者仅把老挝人民分为佬（自由人）和“佧”（“奴隶”、“奴仆”），没有细分民族。独立后，老挝政府经过反复求证，2005年才通过正规文献公布老挝的民族共有49个。老挝552.59万人中，佬族280多万，约占50.3%，其他48个少数民族占总人口的49.7%，少数民族人口最多的50余万，最少的不到1000人⑭。由于种种原因，老挝国内各族人民长期以来并没有特别强的民族意识，绝大多数信仰佛教，性情温和，所以，老挝政府一度按照地理、经济、文化及社会发展水平等将老挝人分为佬龙、佬听、佬松，并尽量模糊民族差别。但客观存在的各民族及其相处问题，是一个社会现实，其消除需要相应的经济社会基础，不是意识形态的描摹或领导人的刻意淡化就会消除的。在追求独立的过程中，老挝人民党提出并严格执行民族平等团结政策，强化了各族人民对党的认同，并有效推动了民族独立运动的发展。但独立后，老挝一度采取了过激的民族政策，企图强行推动非佬泰语民族融入佬族中，遭到了各少数民族的强烈抵制，其中苗族人发动了武装叛乱并被境外势力利用。在残酷的教训面前，老挝党和政府认真反思并调整了政策，重新正视民族及民族问题，政策逐渐温和和稳健。老挝1991年宪法规定：“国家执行民族团结和民族平等的政策。各民族都有维护和发展本民族和老挝全民族良好的风俗习惯和文化的权利，禁止一切民族分裂和民族歧视行为。国家将采取各种措施，不断发展和提高各民族的社会经济水平。”据此，老挝采取倾斜政策发展这些地区的教育、经济，优先提拔任用少数民族干部，引导过于偏僻地区的群众向条件好的地方移动，并坚决反对任何歧视和分裂活动。这些政策取得了很大成功，民族矛盾不断得到化解，与苗族的关系也逐渐改善。但由于种种原因，发展整体水平不高和国家凝聚力不够强的问题，各少数民族与主体民族间发展水平差距问题、地区发展不平衡问题、对西方国家利用民族问题“和平演变”的抵制问题、对开放的适应问题等，仍将在民族关系上有所表现，并考验老挝党和政府的智慧。

4、创造性地执行相关法律和政策，使多民族的云南省成为中国最和谐的地区之一。云南是中国西南的一个多民族边疆省份，25个世居少数民族中有15个是本地独有，25个民族跨境而居，历史上与内地来往不多，国家意识远远弱于地方民族意识。但解放以来，在中国共产党领导下，认真贯彻《宪法》、《民族区域自治法》及其配套法律法规，根据《立法法》制定各种自治条例和单行条例（云南的民族自治地方立法是全国最多最齐全的），执行向少数民族倾斜的政策，使云南各民族地区的法治水平、人们的生存状态、各民族与国家、各民族之间关系发生了深刻变化。一是民族平等，各民族广泛参与国家事务。解放以前，由于交流条件的限制及近代以来国家的四分五裂，国家对云南的很多边境地区实行羁縻制度，国家管理力量难以辐射到全部少数民族地区，所以，很多地方实行的是土司制度，一些少数民族成员的国家意识较为模糊。解放后，中国共产党和新政权用极大的牺牲精神和耐心，通过认真建设和完善民族区域自治制度，凝结起各族人民与国家的广泛共识和情感，国家政令的贯彻通道和内地一样顺畅，各民族参与国家事务的制度化水平不断提高。二是经济发展援助的效益日益体现。解放后，特别是改革开放以来，党和国家不断加大对民族地区的财政投入，积极改变这些地区交通、通讯、网络等同域外的交往条件，推动其现代化进程，使绝大多数从前资本主义过渡来的少数民族地区经济社会飞速发展，一些地方已经进入先进行列。如德宏州，瑞丽市属于云南全省少数率先实现小康的地方，到2012年，只有梁河县还属国家扶贫开发重点县。⑮三是高度重视发展少数民族地区教育，各民族的素质显著提高。解放后，国家和云南省各级党委政府高度重视少数民族地区教育，1980年代就在少数民族贫困地区创办了40所寄宿制民族中小学，300所半寄宿制高小，33个民族班。2007年以来，更是大幅度增加对人口较少民族和藏区寄宿制小学生的补助。在中央的支持和云南各界的努力下，各少数民族的受教育水平、交往能力和非农就业能力都在不断提高，2009年，云南少数民族在校生达257万余人，占全省在校生总数的33%，2000年—2010年间，全省流出人口中少数民族人口所占比例高于汉族。⑯四是高度重视少数民族干部的培养。解放后，云南根据党和国家的安排，从最基础开始培养少数民族干部，到2011年，少数民族干部占全省干部总数的32%。这些少数民族干部，有较强的工作能力及对党和国家的无限忠诚，通过勤勤恳恳的工作维护着云南的稳定和谐。同时，推动着汉族和各少数民族同胞中华民族意识、中国公民意识的增长，使所有云南人对“两个共同”和“三个离不开”的体会和认知不断强化。但随着云南社会主义市场经济的快速发展，各族群众义务意识的提高却未与权利意识的增强匹配，不习惯通过制度化程序维权，以及人口流动造成的民族地区女性输出过多造成的光棍问题、跨境通婚而未依法登记的问题、境外人口滞留问题、境外某些势力利用民族宗教破坏中国法制问题等，如果统筹管理工作跟不上，云南民族关系的和谐就会受到干扰。

三、比较及启示

马克思说过：“极为相似的事情，但在不同历史环境中出现，就引起了完全不同的结果。如果把这些发展过程中的每一个都分别加以研究，然后再把它们加以比较，我们就会很容易地找到理解这种现象的钥匙。”⑰通过对云南与周边国家民族法律政策主要特点的分别研究并进行比较，我们可以得出几个结论。一是帝国主义对民族关系造成的影响不同。云南省和周边各国，虽然境内都居住着若干个性和融合程度差别很大的主体民族和少数民族，都有过殖民地、半殖民地的历史，但帝国主义给周边国家民族问题造成的影响更深刻。如越南，西原分离主义问题与法国殖民时期的“巩固上人自治”离间活动有直接的联系。而反抗法国和美国胜利后极端民族主义造成的动乱，又使大批下高棉人流亡国外，并在西方敌对势力的支持下建立民族性政治组织，提出分裂国家的诉求，并困扰着越南的民族关系。缅甸长期以来存在的民族问题，都与英国殖民统治有着密切的关系，“英国殖民者‘分而治之’造成的分裂，缅甸长期以来民族冲突不断。”⑱这种帝国主义影响下的分裂和冲突在彬龙会议后迅速暴露，彬龙协定墨迹未干，克伦民族联盟就要求成立“不列颠帝国内分立的克伦国”。作为中国一部分的云南，解放以前也一直身处半殖民地社会，但经过长期的融合，作为主体民族的汉族与各少数民族之间、各少数民之间的认同度已经很高，特别是基于中国在反法西斯战争中的贡献和新中国成立后的迅速强大及对周边国家的影响力，应当说没有相邻几个国家的类似问题。二是国家的整体制度对各自的民族政策都发生了深刻影响。其中社会主义制度下的中国云南、越南，由于中央政府强大有力，所以，民族矛盾和冲突有时也存在，但每个民族的过分要求都受到国家法律、制度、民族政策的充分约束，国家从整体上为各民族融合提供了一个安定环境，各民族对国家政治、经济、社会活动的参与越来越走向制度化轨道。老挝发展水平低一些，民族理论和政策与越南和中国一样，因此，包括王宝集团在内的手中有武装且不愿放弃既得利益的苗族武装，在政府的严厉打击、政治劝降、妥善安置及其他旨在彻底解决问题的政策指引下，逐渐退出了历史舞台。而缅甸虽然一直想强化中央集权，但由于很多政策的失误、中央能控制的资源有限，长期以来不仅没有解决23支地方武装，整个国家也被拖得筋疲力尽。新宪法及相关制度的调整作用虽然正在强化，但历史上形成的民族问题，一时也难以彻底解决。三是建国后都高度重视强化各民族的政治和国家认同。周边国家独立以后，都残存着一些民族分离问题，如越南西原少数民族的“德伽自治国”运动、赫蒙人争取建立“赫蒙（苗）共和国”的独立运动和南部高棉人的“下高棉（Khmer Krom）”独立运动，老挝的苗人、缅甸的克伦族的分离问题等。但各国都在积极扶持各少数民族发展的同时，对分离势力采取绝不妥协的态度，并且收到了较好的效果，随着发展，甚至缅甸的分离势力也可能逐渐偃旗息鼓。四是无论是周边各国还是云南省，民族问题的实质已经完全变成了发展问题。这包括发展水平整体提高的问题、发展不平衡的问题、发展成果的共享问题、分配成果依据的制度合法性和合理性问题等。经过两次世界大战的教训，可以肯定，虽然中国和相邻国家的很多问题还会掺和上民族因素，但现代化的推进、民主法治的发展、各国相互开放水平的提高，特别是中国国际地位的不断提高、相邻国家各种秩序的逐渐定型，以国家为基础的民族意识在不断增强，执政经验的日益丰富，操弄民族问题的空间将会不断萎缩。因此，在促进经济快速发展的基础上，全社会公平分享发展成果，将是彻底解决民族问题的唯一路径。

随着国家桥头堡战略、沿边开放、连片扶贫、青藏高原东部边缘生态保护和建设、藏区发展扶持、滇中经济区建设、人口较少民族发展援助、兴边富民、中央转移支付、东部对口帮扶，统筹城乡等政策的实施，云南抓住机遇，创造性地执行好党和国家的民族政策，努力使中央政策和战略的实施效率实现最优化。一是努力促进科学发展。云南在制定和贯彻执行民族政策时，既要为各少数民族创造更多的发展机会和成果，促进各民族共同发展繁荣，又要广泛宣传党和国家的民族理论、政策、法律，使各民族干部群众真心实意地承认我们民族政策和现行根本分配制度的合理性、正当性，以一种感恩的心理来对待他人的善意和善行。现在，云南的民族地区绝大部分划入了连片特殊困难地区范围，应当将原来以民族名义扶贫的政策，如把针对8个人口较少民族的扶持整合进其中，不断强化人们的中华民族记忆并与公民意识的增长统一起来。二是承担力所能及的固边义务。由于边境线上广泛居住着各少数民族，固边是民族政策的一个重要目标，云南省、特别是沿边州市县乡，都守土有责，但鉴于国家财政法律对财权和事权的安排，如果中央财政能依法将诸如云南省红河州金平县金水河镇修界河大堤之类的费用（含已经形成的债务，金水河镇为此欠下200万元工程款，现在每年只能向施工方支付1万元）完全承担起来，将会使地方参与固边的积极性大大提高，而各民族将在更为宽松的环境里团结奋斗，发展繁荣。三是云南和周边国家的问题中掺杂着复杂的宗教问题。因此，党和政府都必须提供确保法律的调整力不容置疑，让各族人民在严格遵守法律的基础上信仰宗教和参加宗教活动。四是高度重视边境人口的变化问题。云南和全国一样，正在经历深刻的社会转型，大量的少数民族居民由农村走向城市或其他更有机会的地方，引起边境线、农村、城市人口结构和观念的变化，云南的地方民族政策必须适应我国立法、司法、行政制度，特别是民族区域、村民、居民自治制度的发展，与时俱进地进行创新。要通过不断提高各少数民族间、各少数民族与主体民族间、作为公民的各民族成员间、各民族与国家间相处的法治化水平，积累宪法和法律的权威，使各类涉及民族关系的问题，最终都能变成一个司法问题，并且案结事了。五是在相关事件中正确区分矛盾的性质。在一个多民族国家或省份，发展过程中发生一些与民族有关联的事是很正常的，但并非所有的事都当然地是民族问题。要防止少数别有用心的人，出于不可告人的目的，在某些事件中人为制造“民族”矛盾和冲突，增加社会管理的难度。六是民族政策的制定必须充分考虑其对增强中华民族凝聚力的作用。作为有长达4062公里边境线的云南，无论是向中央提出民族法律政策建议和在法定权限内进行相关工作，还是通过其他途径解决云南民族问题，都必须着眼于建设云南和谐民族关系的政策平台，着眼于在国家整体法律制度、政策背景下，在市场经济和云南社会快速转型中，以更低的管理成本构建云南和谐的民族关系，为增强中华民族的凝聚力做出更大的贡献。

注释：

①雷韵：《“中国、越南与东盟十国少数民族的融合与发展”国际研讨会综述》，《广西民族大学学报（哲社版）》，2011年第1期。

②毕世鸿：《中越边境政策比较研究》，《红河学院学报》，2010年第1期。

③⑨马绍红：《中越少数民族权益宪法保障研究———基于宪法文本所做的比较分析》，《云南大学学报（法学版）》，2011年第4期。

④李晨阳、陈茵：《影响缅甸民主化进程的主要政治势力》，《当代亚太》，2006年第4期。

⑤陈益华、彭德镔：《中老民族及其政策比较》，《长春大学学报》，2009年第1期。

⑥余翔：《越南民族宗教概况》，《国际资料信息》，2003年第10期

⑦《西原骚乱中人们是如何上当的?》，www.tintucvietnam.com/sukien

⑧兰强：《越南民族问题浅析》，《广西民族大学学报》，2008年第12期。

⑩赵卫华：《革新开放以来越南华人政策的调整与实践》，《武汉大学学报》，2011年第4期。

⑪夏军城：《越南革新以来的民族政策的继承、演变和发展》，《传承》，2008 年第 7 期。

⑫李晨阳：《缅甸独立后民族政策的演变》，载方铁、肖宪主编论文集：《亚洲民族论坛》，云南大学出版社，2003年版。