论边疆民族地区的社会管理创新

杨宏文

（中共西双版纳州委党校 教研室，云南 景洪 666101）

论边疆民族地区的社会管理创新

杨宏文

（中共西双版纳州委党校 教研室，云南 景洪 666101）

党和国家高度重视社会管理工作。目前，我国边疆民族地区的社会管理还处于传统的管理方式阶段，近年来出现了一些急需解决的问题，为此，要进一步加强和创新社会管理机制，完善社会管理的保障措施。

边疆民族地区；社会管理创新；问题；对策

当今世界形势千变万化，世界格局不断调整，我国经过改革开放30多年的发展，在经济社会等方面对世界产生了深远的影响。在追求经济增长的同时，我国人口流动规模越来越大，迁徙速度越来越快，城乡结构加快变动，利益主体日趋多元化，各类突发公共事件、社会事件日益增多，边疆民族地区的社会融合与社会分化同步加快。同时，经济发展的不平衡以及差异性，使得我国社会内部原有的城乡矛盾、边疆与内陆地区之间的矛盾、民族之间的矛盾、不同利益群体之间的矛盾进一步释放和凸显。这些问题和矛盾，既有国际因素的干扰，也有国内因素的影响。在这种情况下，中共中央审时度势，提出了加快经济社会转型的发展思路。要实现社会转型，加强和创新社会管理是关键，党的十六大提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，党的十七大进一步提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。如何加强与创新社会管理体系，尤其是边疆民族地区的社会管理体系，是我国实现社会和谐以及党和国家长治久安的关键所在。

一、边疆民族地区社会管理中存在的主要问题

我国少数民族分布广泛，社会管理事务繁重而复杂。新中国成立60余年以来，边疆民族地区建立了相应的控制和组织机构，使各民族的社会生活秩序得到了基本保障，但在新形势下也出现了一些亟待解决的问题。

1、政府包办社会管理，社会参与不足。边疆社会事务纷繁复杂，社会问题各式各样，各利益关系错综复杂。胡锦涛总书记在讲话中强调，我国初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。但是，就发展滞后的边疆省份来说，这种格局还没有成型，很多边疆地方政府仍然是社会管理的唯一主体。一些地方政府经常“越位”和“错位”管理，本应该由事业单位和社会组织管理的领域，政府却承担下来，成本很高但效率却不高，耗费大量人力、物力和财力，群众却不满意，很多矛盾集中到政府身上，出力不讨好。这种情况在边疆民族地区经常发生，导致了群众与政府之间的矛盾加深。

2、社会管理法规建设相对滞后。我国在社会管理法律法规建设方面，主要从国家层面制定了一些相关的法规，取得了一定的成效。国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，以及民政部《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》等规定，对促进我国社会管理起到了一定的指导作用。然而，有针对性的、符合边疆民族地区实际的社会管理法律法规相对欠缺。特别是在深化改革发展进程中，边疆民族地区凸显出许多新的问题和矛盾，都需要认真研究和探索新的有效措施并总结出台相应的法律法规解决现实问题，从而避免国家层面上的法律法规在边疆民族地区经常出现水土不服的情况。

3、社会管理人才缺乏，素质偏低。社会管理是一项专业很强的事业，需要专门的人才，特别需要大量的受过专门训练的社会管理工作人才。但是，我国社会管理工作人才队伍的总量不足，结构不合理。据了解，我国社区公共服务从业人员215.8万人，社区志愿者2900多万人，主要集中在城市社区。我国贫困人口大部分集中在西部地区。目前的社会管理人才规模及结构存在极大的不合理，边疆民族地区的条件和政策对高素质的社会管理人才和大学毕业生吸引力不足，很难留住人才，现有的社会管理人员大多缺乏社会管理的经验，致使社会管理体制严重滞后，亟待提高。

二、加强和创新边疆民族地区社会管理的对策

（一）加强边疆民族地区社会管理，解决实际存在的问题

做好边疆民族地区的社会管理工作，促进社会和谐，需要在科学发展观和以人为本的原则下，针对边疆民族地区的具体情况开展管理工作。

1、充分发挥社会组织的作用，加强政府与社会组织的协作。在社会管理中，首先要建立健全政府问责和责任追究制，对管理缺位、越位、错位、不作为、乱作为等问题，严肃追究相关部门和责任人的责任。党和政府是维护群众权益的主体，公民在社会管理中具有双重作用，既是社会管理的对象，也是社会管理的主体。公民在参与社会管理的过程中，不是以个人的身份参与其中，而是以组织的形式来开展。边疆民族地区在加强政府社会管理的同时，应该鼓励和支持广大公民，尤其是少数民族，建立各种合法的社会民间组织，以此来参与社管理，推进边疆民族地区的社会管理事业。

2、加快民族区域自治地方的社会管理法规体系建设。我国是一个统一的多民族国家，实践证明，民族区域自治制度符合我国的实际情况，它为少数民族的平等和权利提供了保障。在社会管理上，以国家的基本社会管理法律为指导，统一制定民族社会管理法规，各自治地方根据具体情况制定符合各自实际情况的法规条例。要在边疆民族地区实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，在社会转型以及各种突发事件增多的情况下，各民族自治地方以国家的法律法规为基准，加快制定符合边疆实际的社会管理法规，就显得尤为重要和迫切。

3、加强社会管理人才的培养。民族地区社会工作的开展，既要专业管理人才，又要熟悉边疆民族地区具体情况的当地人才。这需要从两个方面开展人才培养工作，一是提高对有志于到西部边疆地区工作的大学生、各类高级专业管理人才的待遇，并提供相应的政策支持。二是培养当地的社会管理工作人才，通过培训，提高其理论水平和实践能力。当然，不管是本土人才还是外来人才，都要针对民族地区的具体情况，将社会管理的理论运用于具体的实践，两者的结合将有效地促进民族地区社会管理的创新与进步。

4、切实解决失地农民的生活保障问题。目前，随着城镇化进程的加速，大量的农民正在由农村转向城市，由原来的农耕生活转变为朝九晚五上班一族，这种情况在边疆地区也不例外。边疆民族地区大部分是生态环境脆弱的地区，为此，地方政府在招商引资发展经济的时候，应优先考虑愿意承担环境和社会责任的企业，将解决失地农民就业问题作为招商引资的一个基本要求。同时，在土地财政中拿出一部分作为农民的技能培训基金，加大对他们的职业技能培训力度。对于不能及时就业的农民，要建立失地、失业农民信息管理系统，通过滚动式的用工需求信息库和求职人员档案库，实现农民、就业服务机构与用人单位信息的互动交流，给失地农民及时提供专业化的就业指导服务。在社会养老保险方面，要放宽失地农民参加养老保险的政策面，提供幅度更大、时间更长的补贴。边疆民族地区是我国经济社会发展相对滞后的地区，农民在失去土地后，也就失去了基本的生活保障。同时，边疆民族地区失地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，掌握新技术难度大，二次就业的难度相对较大，这就需要完善地方社会管理，切实解决失地农民的基本生活保障。

5、切实解决各族群众看病贵、看病难的问题。边疆民族地区地形复杂，山高路远、人烟相对稀少，尤其是西南边疆地区的云南，总人口4596万人，其中农村人口就占了64%，而且，大部分分布在山区和半山区。由于经济落后，财力有限，长期以来，边疆民族地区各级财政投入仅能解决县以上医疗机构人员经费的15—40%，疾病预防控制机构、妇幼保健机构的设备陈旧、简陋，业务经费、公用经费十分缺乏，导致卫生事业发展滞后，不能满足各族群众日益增长的卫生需求。要切实解决边疆民族地区群众看病贵、看病难的问题，一是应加大国家的财政投入，坚持公共医疗卫生的公益性质，努力让边疆广大群众享有安全、有效、方便、廉价的医疗卫生服务。二是加强县乡医院、保健院、防疫站和农村卫生所的硬件设施建设，重点是加强对卫生、医疗、防疫人才的培养和队伍的培训，提高业务素质和服务质量，既要让群众有良好的就医环境，又要保证有病群众能看好病，杜绝误诊、错诊及医疗事故的发生。三是加强对村医的培训，同时转变乡医身份，给予事业单位编制，解决其后顾之忧。

（二）创新社会管理体制，完善保障措施，促进边疆民族地区的和谐稳定

在边疆民族地区构建和谐社会，需要从社会的公共性角度加以关注和解决，并通过有效的社会管理实践来实现，而有效的社会管理需要建立长效的社会体制来保证。社会管理体制创新应从边疆民族地区的实际出发，强化政府职能，转变传统的社会管理观念。

1、建设服务型政府，激活多样化的社会发展动力。在新的社会管理格局中，政府要坚持以人为本、服务为先，寓管理于服务之中，深化政府行政管理改革，将政府建设成为服务型政府。经济的发展由市场来控制，政府应将职能重点放在边疆民族地区社会问题和社会矛盾的解决上，优化公共资源配置。边疆民族地区社会的发展依赖于社会全体成员的共同努力，有了全社会的参与，才会激发社会创造力和社会活力。因而，社会机制建构的首要任务，就是构建社会发展的新型动力机制，以此促进激发边疆民族地区各族群众的创造力。

2、建立健全应急管理体系，提高危机管理能力。边疆民族地区突发事件的管理与控制，直接关系到国家的安全与稳定。我们应高度重视社会安全管理体制建设，保障社会安全，在加强常态社会安全管理工作的同时，更加重视应急管理工作。边疆民族地区的危机管理体系建设，首先要解决上级下达、下级执行和照搬其他地区管理体系的弊病。边疆民族地区在人文、自然、宗教等方面的特殊情况，需要理顺危机管理的权责关系，打破传统的行政区划，实行跨区域协调联动机制，鼓励社会参与，发挥企事业单位、NGO组织和民族传统力量，建立健全多层次和社会广泛参与的应急管理体系。

3、创新社会管理方式，提高边疆民族地区社会管理的科学化水平。创新社会管理方式，一是须确立以人为本的原则，尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利。运用新方式、新思维创新边疆社会管理，着力解决好边疆民族地区就业、就学、就医、社会治安和生态环境等民众最关心、最直接的现实问题。二是在管理手段上，要从防范控制型管理向平等型、服务型管理转变，善于运用民主的方式、服务的方式、对话的方式调节利益关系、化解社会矛盾、规范社会行为。三是在管理方法上，从传统的粗放式管理向信息化、立体化管理转变，全力推进人、屋、车、场、网、会等社会管理信息网络建设，有效提升社会管理水平和效能。四是在社会矛盾调解上，要建立健全社会矛盾调处机制，积极主动地正视社会矛盾并及时有效地化解矛盾。

4、健全沟通机制和反应机制，切实关注民众诉求。随着各民族群众的政治参与积极性日益增强，各种利益诉求也日益增多。如果没有一个很好的沟通机制和渠道，就可能引发一些社会矛盾，影响社会的和谐与稳定。在城市，民众可以通过人大代表、政协委员、新闻媒体、社会组织等向有关部门反映诉求，但在边疆民族地区，由于网络通信、交通不便等情况，需要基层干部上门调查，方能了解人民群体潜在的利益诉求。因此，边疆民族地区政府在进行社会管理的同时，一是应通过举办专题讲座、培训等多种形式，让各族群众以理性合法形式表达诉求，加强群众对政策法律法规的理解，提高政策的覆盖面和透明度，提高正面宣传解释的效果，解决群众的思想认识问题，使群众能够正确辨别利益要求的合理性和合法性，增强以理性合法的形式反映问题的意识和自觉性。二是要建立规范的对话、协商和处理问题的反应机制。加强与各种社会团体、社会组织的交流，切实了解民情民意，增强党和政府与群众沟通的能力。

5、完善社会运行机制，保障边疆民族地区稳定和谐的社会秩序。边疆多民族地区社会管理理念和方式的变化，需要更新与之相应的社会运行机制，以保证社会的各系统要素能够适应新的社会运行模式。社会运行机制建设对于社会管理的重要作用在于，它能够通过使社会运行的结构、功能及其相关影响因素的关系明确化和制度化，不会由于一些偶然的因素而使得社会管理出现偏差和偏向。在边疆民族地区，各个民族原有的传统社会运行机制模式所具有的惯性仍对社会运行起着作用。同时，随着我国改革开放的深入，边疆少数民族社会生活中的互动关系正在逐渐由单向的指导与被指导、命令与被命令、支持与被支持趋于多向度、多层次的合作、多方面的协作变化。新的形势要求在边疆民族地区建立一种具有现代型社会秩序特点的社会机制体系。一是构建社会发展的新型动力机制，以此促进激发边疆各族群众的创造力。二是构建社会利益协调机制。三是积极创设各种具有现代开放取向特点的社会流动机制，促成各民族社会各阶层之间的合理流动。四是根据边疆民族地区地处边疆、民族聚居、自成一体的典型特点，创造以维护秩序为宗旨，以法治化控制为取向，与民族地区传统控制机制相衔接的多层次、多元化的现代性社会控制体系。五是加强配套机制建设，完善社会矛盾调处机制。

D631.43

A

1671-2994（2012）04-0136-03

2012-05-30

杨宏文（1964- ），男，云南景洪人，中共西双版纳州委党校教研室高级讲师。研究方向：马克思主义哲学基础理论与教学实践。

责任编辑：刘建文