普洱市低丘缓坡土地综合开发利用初探

李 佳

（中共普洱市委党校 哲学社会科学研究室，云南 普洱 665000）

普洱市低丘缓坡土地综合开发利用初探

李 佳

（中共普洱市委党校 哲学社会科学研究室，云南 普洱 665000）

低丘缓坡土地综合开发利用是解决当前经济社会发展和用地难矛盾的有效途径，作为云南省10种典型性低丘缓坡开发实践之一的普洱市，在低丘缓坡土地综合开发利用过程中还存在一系列亟待解决的问题，怎样科学、合理、高效地开发利用低丘缓坡土地值得深思。

普洱市；低丘缓坡土地；开发利用；存在问题；对策

一、低丘缓坡土地的利用价值及开发意义

云南是一个高原山区省份，地形波状起伏，平均海拔2000米左右，表现为起伏和缓的低山和浑圆丘陵，发育着各种类型的岩溶地形。全省相对平缓的山区只占总面积的10%左右，大面积的土地高低参差，纵横起伏。按照“宜农则农、宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”的原则，在8度至15度坡地中，选择具有一定规模、具备成片开发利用条件的土地，在做好生态保护的前提下，合理确定开发利用的方式、规模、用途、布局和时序，探索创新土地管理模式，促进低丘缓坡土地科学、合理和高效开发利用。对于云南这样的山区省份而言，山地开发是由云南本身的地形地貌特点决定的，是在充分分析本省省情的基础之上提出的，同时，这也成为工业发展、城镇建设用地模式的创新之举，具有相对较好的土地综合利用效益和重要的战略指导意义。

推进低丘缓坡土地综合开发利用，是落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地基本国策，加强土地资源节约和管理工作的重要决策；是新形势下统筹保障发展和保护资源，拓展建设用地新空间，因地制宜保障和促进工业化、城镇化和农村新居建设用地的重要途径；是贯彻落实省委省政府加强保护耕地，建设山地城镇的重要举措；是统筹优化城乡用地结构和布局，充分开发未利用土地，增加建设用地有效供给，缓解用地供需矛盾，促进经济社会发展与土地资源利用相协调的重要保障。

二、普洱市低丘缓坡土地综合开发利用的现状

云南省普洱市地处横断山脉的无量山南部，在大地构造上，位于兰坪——思茅中生代凹陷之南部，区域内地层出露较全，岩浆活动较强，地质构造较复杂。地形呈不规则的睡犁形；东西长而南北窄；地形西北高，东南低；中部高东西低；由西北分别向东南、西南倾斜。由于地面抬升，水流切割，形成了高山与低谷间有冲积盆地的地貌，最高海拔大芦山顶2154.8米，最低海拔小橄榄坝587米，相对高差1567.8米，倾斜度为21.9%。普洱市作为云南省面积最大的州市，山区、半山区面积占国土面积的98.3%。近年来，普洱立足山地多、平地少的实际，积极引导城市建设、工业发展用地从平坝区向半坡地、缓坡地、山地转移，为项目上山、城镇上山创造条件。目前，全市各县（区）山地规划面积比例不断增加，坝区建设用地面积明显下降，并将原来已调整到山上的基本农田重新调回坝区，建立基本农田保护重点区、集中区。全市共规划坝区基本农田31728.66公顷，占坝区现有耕地的80.31%。各县（区）在调整完善土地利用总体规划时将山地综合开发片区纳入土地利用总体规划，全市山地综合开发划定的有条件建设区，控制范围达178平方公里，现已编制完成山地综合开发试点方案11个。这11个项目上报实施后将增加建设用地3931.24公顷，保证城市建设用地由占用坝区耕地向宜城宜工发展的低丘缓坡要地，拓展用地空间，突破用地瓶颈。按照“启动一批、提升一批、储备一批”的部署和要求，目前普洱市已确定思茅区、景东县、澜沧县、孟连县、宁洱县5个县（区）为全市低丘缓坡土地综合开发试点县（区），其它县（区）也在积极创造条件，同步开展低丘缓坡土地综合开发利用试点工作。

例1：位于思茅区的普洱市工业园区自2006年成立以来，就一直对低丘缓坡土地综合开发利用进行探索，通过“项目向园区集中，园区向山地布局”，实现“保护耕地，工业上山、上坡”，现已形成一定模式，成为全省十种典型性低丘缓坡开发实践之一。普洱工业园区的木乃河片区、莲花片区，被确定为低丘缓坡土地综合开发利用提升项目，在现有模式上进一步提高完善，开发后建设区面积分别为703.54公顷和155.77公顷。其中，木乃河片区实际建设用地687.93公顷，未利用15.61公顷，项目区建设占用耕地为总规模的14.4%。莲花片区实际建设用地148.74公顷，未利用7.03公顷，项目区建设占用耕地为总规模的27.08%。两区块合计建设面积859.31公顷，占用耕地面积143.47公顷，占用耕地比例16.7%，占用耕地比例没有超过20%，符合国家和省级低丘缓坡土地综合开发利用的相关规定。

例2：思茅区的马兰箐、丁家箐、野鸭湖片区748.72公顷、洗马河片区772.22公顷、太阳河营盘山片区1145.41公顷作为旅游度假休闲项目，确定为低丘缓坡土地综合开发利用试点项目启动实施，这三个片区项目建设占用耕地分别仅占总规模的0.57%、3.6%和1.2%。思茅区东部新城区确定为储备项目，规划控制面积50平方公里，严格按照宜建则建、宜农则农的开发原则，用于城市综合体建设，补充中心主城区用地不足。澜沧县、孟连县围绕绿三角机场，建设空港经济区，规划机场周边那勒片区60平方公里为低丘缓坡土地综合开发试点片区。宁洱县围绕思（茅）宁（洱）一体化发展的要求，在县城东南部低丘缓坡地区安排试点项目，为思宁一体化建设提供用地保障。景东县完善城市功能，推进坝区耕地保护，已选择三个地质条件好、交通便利的缓坡地段作为试点区块，共规划面积2200公顷作为行政区、工业用地、农业特色产品加工、物流等项目用地。

三、普洱市低丘缓坡土地综合开发利用中存在的主要问题

普洱市在低丘缓坡土地综合开发利用过程中先行先试，不断研究山地、开发山地、利用山地、保护山地，向荒山荒坡要地，积累了一定的经验。但是，山地丘陵可用地资源和耕地资源一样，也具有稀缺性和不可再生性，如何科学、合理、高效地进行低丘缓坡土地的开发建设，值得进一步研究。

1、开发建设与生态保护的矛盾冲突。低丘缓坡土地所处的生态环境结构往往比较复杂，在开发建设中涉及到很多问题，供电供水等设施的铺设，道路及土地的平整，施工期间各种建筑材料及废弃物的堆放，以及项目建成投产后的污物排放等，都会对当地的生态环境造成一定程度的影响和破坏。因此，拟开发区域不得涉及当地的生态公益林、各类自然保护区、省级以上森林公园、古树名木珍贵树种林地、风景名胜区、文化与自然遗产地、水源保护地等区域。怎样保护好山地区域的生态系统和物种多样性，防止水土流失，减少自然灾害，如何以最小限度的扰动来达到用地与养地的均衡，如何合理控制建筑物的密度和高度，必须在开发建设前认真考虑，从集约利用土地、节约能源和降低环境成本方面达到经济上的要求。

2、地形地貌复杂，导致开发技术难度加大。与平原地区相比，山区生态系统比较脆弱，稳定性差，地貌环境抗干扰能力低，灾变敏感度高，对自然和人为作用的承载能力低，更易发生崩塌、滑坡、泥石流等灾害。因此，项目建设用地从位置的选择、工程量的大小、成本的高低到灾害防治设施的建立，均相应加大了开发技术的难度。另一方面，因地形复杂，导致基础设施建设费用增高，给排水、道路选线以及建筑物布局等基于地面的线性工程铺设难度和复杂程度均有所增加，对建筑物的稳定性、安全性、施工难易程度以及建筑成本的高低也带来影响。以普洱工业园区为例，木乃河片区占用耕地坡度没有2度以下的平地，主要集中在6-15度之间，其次是2-6度，有部分坡度在15-25度。莲花片区占用耕地主要集中在0-15度之间，有少量的15-25度。通常情况下，地面坡度越大、地形越破碎，土地平整改造的工程量越大，成本也越高。

3、林地政策的制约导致畏难情绪。林业法律法规对林地有明确的界定标准。《森林法实施条例》明确规定：“林地包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地”，禁止毁林开垦。普洱市是云南省的林业大市，森林覆盖率高达67%，低丘缓坡土地开发必然会涉及到林地。目前，普洱市的集体林权制度改革已基本结束，林权证已发放并承包给广大农户。在低丘缓坡土地开发利用的过程中，涉及到山林权属调整、合同变更、政策补偿等问题。由于土地开发中形成的巨大利益差，导致农民群众抵触情绪较大，配合性低，出现群众上访事件。另一方面，基层干部认为低丘缓坡土地开发情况复杂，点多面广，政策性强，要做大量的群众工作，解决信访、化解矛盾，工作难度大，承受压力重，得到实惠少，滋生畏难情绪。

4、土地报批费用增高，致使土地收储难度大。2008年以后，耕地占用税从0.4万元/亩增加到1.73万元/亩，新增建设用地使用费从0.53万元/亩增加到1.066万元/亩，耕地开发费从0.5万元/亩增加到1.2万元/亩，加上被征地农民基本养老保障金、出让每亩土地需缴纳新增农业土地开发费和征地管理费等各项费用，致使土地报批费用大幅上涨。由于资金筹措困难，低丘缓坡土地开发中需要场地平整、道路建设、河道改造以及水、电、通讯等基础设施建设的投入，难以满足大企业、大项目的需要，致使企业、项目落地难，入驻速度放缓。由于解决征地补偿的遗留问题难度较大，使得扩征难以进行。土地收储难度加大，影响招商引资的效果，进而影响到省委省政府提出的工业跨越发展“倍增”、“翻番”目标的实现。

四、推进普洱市低丘缓坡土地综合开发利用的对策

普洱市作为省级低丘缓坡土地综合开发利用试点之一，应充分利用自身优势，因地制宜创新土地利用和管理模式，推动低丘缓坡土地规范、有序、科学、合理、高效地开发利用。

1、统一思想，提高认识。低丘缓坡土地综合开发利用是解决当前经济社会发展和用地难矛盾的有效途径，必须提高全社会对低丘缓坡土地综合开发利用重要性和必要性的认识。各级各部门必须把思想统一到省委省政府的决策部署上来，将低丘缓坡土地综合开发利用作为事关普洱市经济社会发展的基础性、全局性工作来抓，使全社会理解、支持、配合搞好低丘缓坡土地的综合开发利用工作。

2、因地制宜，编制规划。开发利用低丘缓坡土地，一是要切实摸清家底，搞清楚每一区块的区位、面积、权属、自然状况、利用状况和适宜用途等基本情况。二是要组织编制低丘缓坡土地综合开发利用专项规划和实施方案，以土地资源及地质、人口、产业、环境等调查评价为基础，以土地利用总体规划为控制，提出低丘缓坡土地开发利用的总体目标、区域布局、用地规模、重大项目和保障措施，将低丘缓坡土地开发利用安排落实到具体区块。

3、安排时序，避免浪费。在低丘缓坡土地的综合开发利用中，应避免一哄而上，为此，要安排好开发建设的时序，使整体工作有序推进，以充分发挥土地的利用效率。对大范围的低丘缓坡土地开发，可进行远、中、近期考虑安排，有计划、有重点地统筹规划。在实际推进过程中，应优先开发坡度低、水电路配套方便、土层好、易平整的区块。同时，避让生态敏感、矿产压覆与地质灾害易发等区域，坚决杜绝盲目开发造成不必要的损失和浪费。

4、采取措施，保护生态。坚持保护耕地、保障建设、保护生态的原则。在开发低丘缓坡土地之前必须进行生态效益论证，分析开发可能对生态环境造成的影响和后果，制定相应的保障措施，避免由于开发造成的生态失衡。在项目的施工过程中，要注意对地质环境和生态环境保护采取必要的防治措施，避免工程对生态和环境造成不良影响，工程建设对周边环境造成扰动的要及时复垦，恢复原貌。

5、关注民生，构建和谐。必须高度重视被征地农民的可持续发展问题，积极稳妥做好被征地农民的生存发展工作。为此，坚持“城乡共同繁荣、工农共同发展”的原则，优先安排被征地农民到入驻企业中就业。在土地开发片区中预留一定比例的土地给被征地农民，帮助其组建经济实体，发展集体经济，解决被征地农民将来的生计问题。

6、部门联动，加强扶持。低丘缓坡土地综合开发利用是一项系统工程，涉及农村政策、森林资源保护、产业布局、城镇发展、农田水利、生态环境、地质灾害等一系列问题，要建立健全部门协调机制，强化沟通、促进协作，联合国土、住建、林业、农业、交通、水利等相关部门，按照“党委领导、政府负责、国土搭台、部门联动”的组织方式，对低丘缓坡土地综合开发利用从土地、资金、技术等方面给予支持。

7、建立评估，强化监督。一是加强对低丘缓坡土地综合开发利用中的耕地保护、规划计划管理、农用地转用和土地征收审批、土地变更登记、土地节约利用、失地农民补偿安置及长远生计等情况进行全程跟踪与监管。二是制定低丘缓坡土地综合开发利用工作评估制度，加强检查评估，根据实施情况及时调整试点政策和方案。三是完善考核制度，健全激励机制，把耕地保护、节约用地、科学推进城镇化发展纳入各级政府绩效考核的范围。

责任编辑：许如江

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1671-2994（2012）04-0113-03

2012-04-18

李 佳（1980- ），女，云南宁洱人，中共普洱市委党校哲学社会科学研究室讲师。研究方向：民族经济与民族文化。