论基层党组织制度文化建设

郭增荣

（中共宁德市委党校 科研处，福建 宁德 355000）

论基层党组织制度文化建设

郭增荣

（中共宁德市委党校 科研处，福建 宁德 355000）

本文从文化构建的角度对基层党组织制度文化建设进行探索研究，通过分析基层党组织制度文化建设的重要性，特别是存在的问题，如制度建设和文化建设存在“两张皮”的现象、贯彻制度的意识不强、制度内容设定不够科学、制度执行缺乏可操作性以及制度被人为扭曲等，提出了加强基层党组织制度文化建设的路径，即以马克思主义为指导，坚持依法依规、可持续性、具体问题具体分析、创新性的基本原则，以人为本，培育强烈的贯彻制度文化的意识，厘清基层党组织制度建设不完善之处，着力于提高制度建设的科学性、可操作性与开创性，以文化发展促制度的建设完善，使得制度建设形成文化惯性，最终实现二者水乳交融，良性循环。

基层党组织；制度文化；重要性；问题；路径

转型期，国人渐渐热衷于讨论基层党组织如何能更好地贯彻落实党的路线方针政策，如何对基层出现的矛盾问题进行危机管理。事实上，同样值得思考的是：如何建立起一种基层党组织制度文化，使基层党组织能够充分自治，能够在遇到危机时继续自由自我、自发自为地发展完善，能够让基层党组织沿着科学化的轨道有序运行。可以说，基层党组织制度文化建设是新时期党建工作中出现的一个新课题，它传承了中国共产党建党多年来积淀的优秀文化传统，它借鉴了当今时代社会文化迅猛发展可提供的文化资源和精神资源。针对目前基层党组织制度建设中遇到的新情况、新问题，汲取现代管理科学的新经验、新理念，从文化建设的角度探讨基层党组织制度建设的新特点，从而进一步推进基层党建工作的创新与有序发展。

一、基层党组织制度文化建设的重要性

美国哈佛大学教授迪尔和肯尼迪曾经指出：“每个组织都有一种文化，不管组织的力量是强还是弱，文化在整个组织中都有深刻的影响，它实际上影响着组织的每一件事。”①正因为文化的深刻影响力，所以，加强基层党组织制度文化建设有着重要的意义。

1、加强基层党组织制度文化建设，有利于保证党的路线方针政策的贯彻执行。党的正确路线是党的事业成功的根本保证。实践证明，要使党的正确路线得到迅速贯彻执行，关键在于建立和健全一整套便利、管用、有约束力的制度，这些制度渗透着党章的理念，具有丰富情感色彩的文化氛围。它可以通过暗示、舆论、从众等特殊机制，对党员产生潜在的心理压力和动力。使大家自觉地感受这样的影响，形成规范的行为，最终达到保持党的肌体健康，促进党的路线贯彻执行的目的。

2、加强基层党组织制度文化建设，有利于党的决策的民主化、科学化。党的基层组织及其领导人在实行民主集中制的活动中起着决定性作用。他们民主意识的增强，民主习惯的形成，是决策的民主化、科学化的关键。为了保证领导者和领导机关决策的正确性，避免和减少失误，必须加强制度文化的建设，坚持民主集中制的组织制度，保证党的集体领导，保证党员平等地参与管理党内事务的权利，实现决策的民主化和科学化。

3、加强基层党组织制度文化建设，有利于发挥各级党组织和党员的积极性、创造性。建设中国特色社会主义，就要调动全党和全体人民的积极性。没有民主就没有积极性。要充分发挥基层组织和每个党员的积极性和创造性，最主要的是要使他们真正有民主权利。而民主没有制度保证，就是一句空话。因此，必须加强基层党组织制度文化建设，切实保障党员的民主权利，疏通党内民主渠道，健全党内民主生活制度，才能使党员对党内事务有更多的了解和参与。例如，在构建社会主义和谐社会的探索与实践中，上海市浦东新区塘桥街道党工委提出了“文化立社区，温馨在塘桥”的工作理念，并将这种理念灌输到工作中，通过“党建与文化融合、党员与群众融合、管理与服务融合”机制的运行，建立了社区党代表常任制度，专门设立社区党代表常任理事会办公室，接待党员来访、组织群众活动、收集党建信息和交流工作状况，使得党组织和党员群众之间的日常交流更加顺畅，党的基层党组织先进性得到体现，有效地推动了社区工作的开展。

二、当前基层党组织制度文化建设存在的问题

制度建设是基层党组织制度文化的骨架部分，是实现组织目标的有力措施和手段。要评价基层党组织制度文化建设，如果不探讨制度建设，只能是一种空洞的、不真实的主观臆想。当前，党的基层组织制度建设总体上同新形势下加强党的建设的需要是相适应的。但是，制度文化建设中仍然存在着诸多不适应新形势新任务新要求、不符合党的建设总体目标的突出问题，主要表现为：

1、制度和文化“两张皮”。调研情况表明，目前在很多基层党组织制度和文化建设存在两张皮的现象，制度是制度，文化是文化。基层党组织的制度并没有跟组织的核心价值观关联起来，具体的制度条文也未能很好地体现该组织的核心文化理念。长此以往，基层党组织的制度也必将失去效力。

2、贯彻制度的意识不够强。例如，有的基层党组织贯彻民主集中制不力，对中央决策部署执行不认真，对党员民主权利的保障落实不到位，组织结构软弱涣散，党员缺乏先进性意识，有的单位和部门是“事事无规则、管理无章法、人人无责任、查处无依据”。……而最为重要的就是制度文化建设意识淡薄，在制度管理方面还没形成好的环境和氛围。

3、制度的内容设定不够科学。没有对现有制度进行与时俱进地梳理，致使其不够完善。如党的基层组织模式设置和流动党员管理方式，在市场经济深入发展条件下出现“不适应”的症状，导致“制度脱节”；某些制度设定缺乏预见性，管不了几天就落后于形势，导致“制度短板”。

4、某些制度缺乏可操作性。主要是指制度法规不够详尽细致、切实可行，不便于把握和操作，存在流程不明确，程序不清晰，约束力差等问题。

5、好的制度在贯彻中被人为扭曲。主要是指在具体执行中，号召多，实践少；人治多，民主少；重制定，轻执行。如学习制度、干部选拔任用制度、监督制度、反腐倡廉制度等，在有些地方得不到很好的贯彻执行，导致“制度空转”，而制度的虚设，恰恰影响了整个制度体系的权威性和公信力。

为了克服制度建设存在的缺陷，在制度的实施和制定中，基层党组织领导者要思考制度的内隐规范以及背后的价值文化，从广阔的时代文化的大背景下去思考如何使制度衍生成一种文化，成为组织成员行为的一种内在约束，从而以制度文化建设的新成效促进基层党组织建设科学化水平的新提高。

三、加强基层党组织制度文化建设的路径

1、指导思想。基层党组织制度文化建设，应体现党的十七大报告中明确指出的，“以健全民主集中制为重点，加强制度建设”，②党的十七届四中全会提出的“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”③的精神，和胡锦涛同志在2011年纪念中国共产党成立九十周年的讲话中指出的：“推进党的制度建设，要坚持以民主集中制为核心，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”④的要求；根据中国的国情和各单位各部门的特点，创造出自己的特色。

2、基本原则。必须坚持弘扬主旋律，提倡高品位、保持高格调；以科学的理念、态度和程序，体现人本管理思想，从全局的高度抓好基层党组织制度文化体系建设，确保基层党组织制度文化建设坚持“四项原则”。一是依法依规的原则。即基层党组织的制度要依法制定，以国家的法律法规和党法党规为准则，与《党章》相吻合。二是可持续性的原则。制度的设定不仅要吸收党内生活好的经验做法，而且要固定下来，不能因为领导者的更迭而废止。三是具体问题具体分析的原则。在坚持根本制度和基本原则的前提下，要坚持分类指导，因地制宜，要根据机关、农村、企业、社区党组织的不同特点，制定针对性强的具体制度。四是创新性原则。要不断适应新形势、新任务、新要求，坚持与时俱进，适应时代的发展。制度一经实施，就要严格遵守、执行，狠抓落实。对落实不力、违反制度的行为要严肃处理，建设符合时代发展要求，符合党的基层建设规律和实际工作的文化风格制度。

3、基层党组织制度文化建设的主要内容。一是优化基层党组织工作制度。在完善《基层党委职责范围和工作制度》、《党总支职责范围和工作制度》、《发展党员工作程序》、《发展党员公示办法》、《党支部建设目标管理实施方案》的同时，健全基层党组织管理制度、基层党建工作目标责任制、基层党建工作检查制度，健全各类工作措施机制，走科学规范的基层党组织管理制度之路。例如，以日用陶瓷起家的福建冠福现代家用公司创办伊始，党员8人，党组织生活“空白”，党组织制度“流于形式”。如今，冠福企业党支部升格成了党委，80%的企业中层以上管理人员均是党员，每周的党员生活会定期举办，涉及企业重大事件也引用党的民主决策制度，基层职工的入党积极性也极大提高，企业生产活力旺盛，企业也一跃成为年产值超6亿元的上市公司。冠福创始人林福椿说，企业成功的秘诀是：“党组织的工作制度健全，党组织的制度文化完善，企业发展就强！”二是优化党员教育管理制度。党员教育制度包括：党委中心组理论学习制度；“三会一课”制度；党员政治生日制度；党员干部轮训制度；专题培训制度；业务技能培训制度；远程教育制度；农村党员冬训制度；党员学习考试考核制度。党员管理制度包括：在职党员目标管理制度；党员责任落实制度；无职党员设岗定职管理制度；流动党员管理制度；离退休、老弱病残党员管理制度；党日活动制度；党籍管理制度、党费交纳制度等。例如，非公企业中流动党员管理制度建设一直是基层党建的“薄弱地带”，福建省近几年加强了这方面的工作。通过选派6455名党建工作指导员，指导了1.5万多家规模以下非公企业党建工作。今年，福建省委继续选派1.1万名党建工作指导员到没有党员的企业开展工作，并把它形成一种基本的管理制度，完善了非公企业党组织书记管理制度。三是建立健全联系、组织和服务群众的制度。包括经常下基层调研的制度、党员领导干部“民情日记”制度、选派党员干部下基层培养锻炼制度、定期宣传党的路线方针政策、建立乡镇党代会常任制、农村党员进组务会、无职党员设岗定责等制度。例如，福建省宁德市推行领导干部“四下基层”工作制度，（信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、宣传党的方针政策下基层）接“地气”、“交朋友”，提高了工作的针对性和实效性。而2007年10月，古田县平湖镇党委创新服务群众的做法很有特色，该镇党委在全镇范围内组织了“百姓问题”排解团和开展镇村党员干部“1＋6”结对活动。“百姓问题”排解团是由司法、公安、土地、房管、民政、经营、水利、卫生等10多个镇直部门组成，由镇综治办统一协调，各村哪里出现矛盾纠纷和困难，“排解团”就会在最短时间里出现在群众中，帮助群众化解矛盾，解决生产生活困难。同时，镇里还开展了“1＋6”结对活动，镇里300多名镇村党员干部与党代表、计生户、困难户、“两劳”回归户、安全隐患户等六类2000多户群众结对，真心做好服务，截止2011年联系项目200多个，协调贷款1000多万元，使干群关系更加密切，与“百姓问题”排解团工作相互呼应，维护了农村的安定稳定，真正做到了权为民所用、情为民所系、利为民所谋。四是建立健全考核评估和奖惩激励制度，包括建立保持党员先进性与纯洁性考核体系，引入竞争激励机制，创新党员干部考核、党员民主评议制度等。

4、加强基层党组织制度文化建设的主要措施。拥有一套科学规范的基层党组织制度系统，充分发挥制度文化应有的功能和活力，是提升基层党组织建设的重要保证。一是必须培育党员强烈的制度文化意识。制度文化意识主要是指制度优先的意识，是制度建设同精神文化相一致性的意识。正确的制度文化意识，有助于实现制度面前人人平等，维护制度的权威性；有助于把党内生活和关系党内的重大事件制度化、规范化，保证任何活动都在制度和规则的范围内进行，使大家能准确理解制度的内涵、价值，自觉抵制不良思想和习惯，自觉维护制度的权威和尊严；有助于制度与文化的有机结合，把制度意识渗透到管理者意想不到的每一个细节之中，从而在制度管不到的地方也同样起作用；正确的制度文化意识的形成过程，同时也就是党员的价值观、义务观、权利观、纪律观等思想观念的变革过程。二是必须发挥党章的指导作用。胡锦涛同志强调：“要自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章”。⑤党章在制度文化建设中处于根本地位。抓住学习贯彻党章，就抓住了加强基层党组织制度建设的根本和关键。党章载明了党的制度建设的指导思想，规定了党的制度建设的基本框架，明确了党的组织体制的基本构成，对党的制度建设和创新发展提出了基本要求。当前，关键是要适应新形势新任务的要求，加强以党章为根本的党内法规制度体系建设，真正发挥法规制度的整体合力。三是必须在提高制度的科学性、可操作性、开创性上下功夫。所谓科学性：是指基层党组织制定的规章制度要具有科学精神，它要求我们在制定制度的时候，必须坚持实事求是，必须符合规律，必须坚持制度建设的一系列特点要求，而不能随心所欲，不能用个人的情感左右制度建设。现阶段尤其要把科学发展观的以人为本、可持续发展、统筹兼顾等先进理念体现到制度设计之中。所谓可操作性：就是指基层党组织的规章制度要消除设计中的弹性有余、刚性不强的情况，要消除原则有余、技术性及定量性不够的现象。因此，针对基层党组织制度建设的实际，对已经制定并实施的制度进行梳理；对不完善和有缺陷的制度，要及时补充和完善；对需要细化的制度，要尽快制定实施细则；对已过时的制度，要适时加以废止；对可能出现的新问题，要及时制定新的制度予以防范。在具体做法上要细致严密，步骤要扎实稳妥，循序渐进，先行试点，取得经验后再逐步铺开。如吉林敦化市委针对街道社区普遍出现的工作人员权责不明，效率低下，居民满意度低等问题，制定实施了《街区工作者考核细则》，对社区工作人员实行周考核、月考核和年终考核，制定服务对象意见反馈制度，接受广大居民的监督和评价；建立健全了首问负责制、责任追究制、工作督导制、承诺践诺制、考核奖惩制和联合协作制等各项规章制度，用制度去规范工作行为。实施以来，社区工作人员各自负责自己的“责任区”，切实做到了户户有人问、事事有人管、时时有人帮，业务办理件件有着落，在不断完善《街区工作者考核细则》的过程中，当地街道社区的基层党组织制度文化建设也上了一个新台阶。所谓开创性：就是指基层党组织在制定规章制度的时候，要根据不断发展变化的形势和任务有所开拓创新。这就一定要抓住机遇，不断研究新情况，解决新问题，创新基层党组织的基本工作制度、领导责任制度、党员教育与学习制度、党员队伍管理制度、党员联系群众制度、党内民主参与制度、廉政建设制度，建立起制度保障的长效机制，开辟基层党组织工作新境界。如福建泉州市开发区聚集着170多家非公企业，各企业党组织连接松散，活动开展不稳定。针对这一现状，泉州市开发区党委开创了新颖的流动党员队伍管理和联系制度。该做法按地域相近原则，把全区企业划为4个片区，成立片区党建工作站，每站设一名党建联络员，形成了“一个联络员带活一片党建工作”的区域化新格局。还在4个党建工作片区内选择了4家典型企业，设置了4个教育基地，定期把周边企业党员集中起来培训，培育了新型有效的党员生活管理模式，形成了可以推广的基层党组织制度文化。四是正确处理好制度建设与其它建设的关系。在基层党组织制度文化建设中，强调制度建设的重要性，并不是否定党的思想建设、政治建设、组织建设和作风建设的重要性，不能把它们对立起来，党的思想建设、政治建设、组织建设、作风建设和制度建设共同处于党的自身建设的统一体中，它们相互作用、相互促进，构成一种合力。所以，制度建设要与其他建设保持“同频共振”，充分发挥它们应有的功能，才能展示制度文化的活力。五是在制度的执行上，要坚持以人为本。文化的作用首先是通过个人的选择、学习、了解其内涵，并内化为自身的思想，再加以指导行为的方式来实现的。文化的这种特点带到制度之中，就表现为刚性与柔性的结合。制度建设的出发点是基于人的发展。要把“以人为本”的思想，体现在制度形成和执行的全过程。基层党组织制度作为一种规范党员行为的方法，具有刚性，这就是基层党组织的制度是经过一定组织程序制定的，是基层党组织活动的法规，体现了全体党员的意志和要求，它对每个成员都具有约束力，全体党员都必须严格地遵守和执行。但制度和文化相融合而形成制度文化的时候，制度原有的特征就赋予了新的内容。制度的强制性特征在制度文化中表现为执行制度的坚定性和自觉性。一方面，制度文化要求对制度要坚定不移地执行，谁不执行谁就要受到相应的惩处；另一方面，制度文化提倡党员要不断提高执行制度的自觉性，当党员执行规章制度成为自觉的、习以为常的行动时，就标志着制度文化确实形成。因此，在制度文化建设上，必须尽快从目前的偏重于制度约束转向制度文化建设上来，健全教育机制、监督机制、问责机制、运行机制，为制度文化建设的长远发展注入活力、增加后劲，使制度文化建设真正运转起来、发挥效益。

总而言之，基层党组织制度文化建设是一项长期而艰巨的任务，因为任何制度都要经历一个从建立初始到不断完善的过程，任何制度文化的内容和形式都要根据党的中心任务的变化而不断丰富和发展，广大基层党员和干部一定要充分认识它的重要性，着眼制度文化建设的现实需要永续发展，把制度文化纳入本单位的文化建设的总体布局之中，并把制度文化所要展现的核心理念、文化内涵等融汇到基层党组织建设的全过程，建立起科学、严谨、完备、有效的组织领导和工作运行机制，不断推进制度文化建设取得新进步。只有这样，基层党组织制度文化才能早日开花结果，才能引领基层党组织走上可持续性发展的道路，从而为筑就党的建设新的伟大工程提供坚实基础。

注释：

①春燕：学校制度文化建设的缺失与策略》，《学术交流》，2010 年，www.people.com.cn，2006-01-24。

②胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2007年版。

③《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设重大问题的决定》，人民出版社，2009年版。

④胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，新华网 http：www.xinhuanet.com，2011-07-01。

⑤胡锦涛：《在中央纪委第六次全会上的重要讲话》，人民网 http：www.people.com.cn。

责任编辑：刘建文

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A

1671-2994（2012）04-0069-04

2012-07-16

郭增荣（1953- ），男，福建福安人，中共宁德市委党校副教授、科研处主任。研究方向：党的建设。

*本文系2012年福建省党校系统中国特色社会主义理论研究基地立项课题。