近五年来国内生态环境多元治理的研究综述

2012-08-15田千山

中共云南省委党校学报 2012年4期

关键词：环境治理政府环境

杨斌田千山

（中共韶关市委党校，广东韶关 512026）

近五年来国内生态环境多元治理的研究综述

杨斌田千山

（中共韶关市委党校，广东韶关 512026）

在私有化——市场、中央集权——利维坦作为生态环境问题的解决方案均已遭遇失败的情况下，生态环境的多元治理已然成为社会各界的共识，学界对该问题的研究成果也颇丰。对此，本文选取近五年来（2007——2011年）公开发表的80余篇文献，从生态环境多元治理的研究内容、研究视角、研究个案对其进行梳理，并予以评述。以期扩大和巩固已有的研究成果，明晰生态环境多元治理的研究方向和任务，从而助推这一课题的长足发展。

生态环境；多元治理；研究内容；研究视角；研究个案

众所周知，生态环境问题的日益恶化已经成为阻碍国内乃至全球性经济社会可持续发展的重要因素，直接影响到人类社会的正常延续。正如英国著名历史学家阿·汤因比（ArnoldToynbee）所言：“人类若要避免毁灭自己，只有从现在起彻底治理自己造成的污染，并不再使其发生。”①在当下，对生态环境治理的重视并付诸实践已然成为社会各界的共识。但实践与理论都已证明：私有化——市场、中央集权——利维坦作为生态环境问题的解决方案均已遭遇失败。于是，一个在政府与企业、非政府组织、公民等社会力量之间建立合作型伙伴关系的生态环境多元治理模式，就自然而然的被提出来。在理论界，对该问题的研究成果可谓是较为丰硕。这里，笔者尝试对近五年来（2007——2011）国内学术界研究生态环境多元治理的80余篇文献做一个简单的梳理，以期对这一领域的研究有所裨益。

一、生态环境多元治理的研究内容

（一）对多元治理概念的阐释

尽管到目前为止，学术界对生态环境的多元治理还没有一个统一的概念，但仍有不少学者从各自理解的角度，对生态环境多元治理的定义进行了阐释。

1、林美萍认为：提出环境善治是对传统环境管理的一种突破，是指政府与公民对环境的共同合作管理，使生态环境利益最大化的公共管理过程，是政府与公民社会致力于实现人类与自然和谐共处和可持续发展的共同目标而形成的一种新型关系，是二者的最佳状态。它的实质表现为一种多中心的环境治理，强调环境治理的主体不能单单只有政府，也应该让市场和公民社会参与到环境治理中来，发挥他们的积极作用。这三个主体在环境善治中是处于平等的主体地位，互为补充。只有达到这种环境善治的目标，才能够促进社会的可持续发展，促进人与自然的和谐发展。②

2、朱德米认为：合作管理的环境治理体系力图解决复杂的环境问题，整合行政、市场和社会参与三种机制的力量。其构建围绕着两个维度进行：环境行政机构内的行动者合作，体制内行动者和体制外行动者之间的合作。体制内的行动者包括国务院、国家环保总局、相关部、委、局、地方政府、地方环境行政机构以及其他国家机构；体制外的行动者包括环保民间组织、企业、国际组织等。根据合作的行动者地位、性质等，合作管理又可以分为垂直性（vertical）合作和水平型（hori-zontal）合作。垂直性合作强调多层次行动主体的合作（国际组织、中央政府、地方政府等）、水平型合作强调的是同一层次的行政部门以及行政部门、私营部门、第三部门之间的合作。③

（二）对多元治理主体的界定

1、肖建华、彭芬兰认为：生态环境问题的不断恶化，把各国政府推上了生态环境治理的前台，并成为近年来政府职能转变的一项要务。政府在生态环境治理中除了直接提供环境服务之外，其主导作用体现在环境政策上的宏观调控（包括环境立法和经济协调）与微观上的公正裁决。同时，政府应主动寻求企业、非政府组织、公民的支持，与社会各界建立合作型的伙伴关系，并推行环境管理的地方化及区域合作，从而建立容纳多主体的政策制定和执行框架，形成共同分担环境责任的机制。④

2、秦昊扬认为：作为弥补政府失灵和市场失灵的第三种力量，非政府组织致力于解决生态危机及环境问题，在生态治理领域发挥着不可替代的重要作用：能有效地遏制政府失灵现象的发生，弥补生态治理中政府的不足；更易于发现企业不良环境行为，并对其实施有效监督；以其来源于基层，贴近民众而成为宣传生态理念，有效培养公众生态意识的有力主体。⑤

3、李慧明认为：公众参与是环境治理过程中的一项重要原则。环境治理中的公众参与是指在公共当局（主要是政府及其管理机构）和有关企事业单位所进行的与环境相关的活动中，利益相关的个人、团体和组织（比如环境NGOs）获得相关信息，参与有关决策，并督促有关部门有效实施相应的环境政策，以保障自身的权利并促进环境改善的所有涉及环境问题的活动。公众参与环境治理既是一项基本的人权，也是促进民主政治发展、更加有效达到环境治理目的的一条重要途径。从审议民主视角来看，公众参与也是实现公民环境权的一种主要体现方式。国家必须创设有效的制度和参与渠道来保障环境治理中的有效公众参与，以最终实现环境问题的有效解决。⑥

4、韩从容认为：农村社区作为区域环境利益的社会共同体，作为政府与农民沟通交流的平台，是一种具有扩张力的社会组织形态。向上与政府环境管理行为对接，传导与实现政府的环境保护政策；向下则聚合农民的环境利益诉求，监督与维护本社区内生态安全。同时，相邻社区之间基于自主管理权的相互妥协与谦让，吻合于环境保护的整体性需求。因此，以“政府引导、社区自治、农民参与”三位一体为主要内容的农村环境社区治理，无疑是对政府环境治理的有益补充，是优化环境治理结构的必要途径。⑦

（三）对多元治理构建途径的探索

1、张紧跟、庄文嘉认为：尽管目前政府的执政理念、政策法律、机构调整以及公众的环保意识等若干层面都出现了不同程度的转换。我国环保领域的多元共治模式已初显雏形，但更为重要的是将其制度化。首先是各级政府在理念上要有所转换；其次，落实公众的知情权和表达权，为公众监督提供平台，也为多元治理这一崭新模式奠定基础；再次，要完善可靠的专家论证和咨询制度；最后，环保公众参与离不开有序的“利益组织化”。

2、严丹屏、王春凤认为：生态环境保护涉及四个行为主体：政府、环境保护组织、企业和当地居民（资源所在地或者流域）。构建生态环境多中心治理应当从构建适当、有效的激励机制；加强政府间横向协作，形成生态环境治理的规模经济；加强对企业生态环境治理意识的培养；利用社会资本实现生态环境的有效治理；发挥非政府组织的功能，为民间环境保护组织提供良好的基础等五个方面着手。

3、曹永森、王飞认为：生态治理模式新取向的基点，从原来单一的政府转向社会多元主体参与。这种注重多元生态治理主体参与是追求公共责任与个体责任、公共利益与私人利益的共同实现的。要做到这些，就需要选择正确的生态治理路径，破除桎梏层面的“路径依赖”；需要将过去的“管理型政府”向现在的“服务型政府”转变，对政府在生态治理中的职能进行改革；需要社会自治的形成和发展为基础。

4、张雅京认为：完善我国城市行政生态环境建设共同治理机制的对策措施主要包括：一是加强宣传教育，提高广大公众的生态环境意识，构建整个城市社会的环境伦理观；二是完善环境法律法规体系，包括制定环境行政公益诉讼法，创造良好的公众参与制度环境，强化企业的环境责任意识；三是加强城市电子政务建设，促进环境信息披露与反馈处理，为公众参与提供信息渠道支持；四是加强对生态环境社会组织的扶持与合作，充分发挥生态环境社会组织的作用，同时为公众提供伸张生态环境权的平台；五是完善政府绩效评估体系，切实改变唯GDP的政绩观，促进政府在城市行政生态环境建设中发挥重要作用。

二、生态环境多元治理的研究视角

尽管生态环境问题的多元治理是当前学者们的共识，但由于存在城乡差异、地域差异、经济差异等现实，所以，部分学者尝试从不同的角度对其加以阐释，从而使生态环境多元治理的研究视角呈现出多维性的特征。

（一）从城乡差异的视角

1、韩从容认为：农村环境污染不同于城市，农村居民的生产与生活存在家庭化、个人化和无序化的特点，污染源小而多、广而散；农村居住分散，使得环境设施的铺设需要投入大量的人力、物力和财力，无法形成规模经济，再加上贫困和环境意识滞后，使得农村的环境治理成本畸高。从实践看，农村传统环境治理单纯依赖政府的命令控制型管理早已是力不从心。要克服农村环境治理缺失的状况，就必须改革现行环境治理体制，重构治理社会基础，将农村社区引入环境治理的领域，为公众参与搭建一个组织化的平台。

2、张雅京认为：城市是人类经济、政治、文化和社会发展的产物，又是生态系统中最为复杂的类型，极易受到人为的和自然环境条件的干扰。城市行政生态环境的诸要素——经济生态环境、政治生态环境、文化生态环境和社会生态环境相互交织的复杂系统是不断变化的。从我国的实际情况来看，政府单一主体的作用在城市生态环境治理中显然是不够的。因此，应让除城市政府之外的其它主体，诸如城市居民（公众）、企业（包括环保企业）、环保NGO、社区自治体、其他政府组织（如相邻区域或城市的政府）和社会组织等共同分担政府公共环境产品供给的责任，以提供更多更优的公共环境产品，并通过主体间的优势互补，降低整个环境治理体系的交易成本，且在城市行政生态环境建设中形成共同治理模式。

3、王春凤认为：农村生态环境是在消费使用上具有竞争性而不具有排他性的公共资源，对其使用和保护容易产生外部性和搭便车行为。无论是以市场为中心的产权交易治理模式，还是以政府为中心的治理模式，都无法提供有效的农村生态环境治理制度和措施。农村生态环境的治理并不是在市场与政府间的非此即彼的简单选择，而是涉及四个行为主体：政府、农村自治组织、企业和村民。生态环境多元主体治理制度供给必然要考察这四个主体的制度变迁力，即考虑多元主体制度供给的预期收益和预期成本：只有当制度供给的预期收益大于预期成本时，各个主体才有动力去推动制度的变迁。也就是说，只有中央政府的生态环境多中心治理的制度供给积极性极强，而地方政府、企业和村民要有中央的激励政策或者强制性措施才能有效的参与到环境的治理中。

4、王玉明认为：近年来，珠三角在环境治理中存在地域分割、部门分割的问题，跨域环境污染问题突出，环境合作治理难度大。制约环境治理中政府合作的因素很多，主要是政府政策规划不协调，综合决策缺位；跨政区环境治理合作缺乏法制基础；生态区的整体性与行政空间的分割性的矛盾；城市间环境管理合作机制不完善等，因此，建立有效的政府合作机制十分必要。政府环境治理合作机制实际上是一套制度体系和规则，这些制度和规则涉及环境管理决策、管理执法、保障等多个环节，是一个整体性的制度安排，需要构建环境管理决策的协作机制、环境管理执法的协作机制、环境协作治理的组织机构、环境协作治理的信息系统。

（二）从地域差异的视角

1、张军驰、樊志民、王倩认为：当前西部生态环境仍然面临着严峻形势：环境污染严重，水资源严重短缺，草地、林地资源破坏严重，自然灾害频发等，促使国家应当在生态文明理念下开展西部生态环境治理，并从西部地区的区域特点出发，充分考虑西部的区位因素、历史条件、文化思想观念和制度因素等，形成符合西部特点的生态环境治理的政策体系和实现环境政策的转型。建立完善的政府主导型、市场推动型和公众参与型的西部环境政策体系，使西部地区在开发中保持良好的生态环境，实现人与自然和谐相处。

2、洪富艳、宣琳琳认为：加强重要生态功能区的政府治理，实现科学的、持续的重要生态功能区的公共管理势在必行。结合国际日益强调对完整生态系统和重要生态功能区域全方位保护的迫切需求，梳理我国重要生态功能区的政府治理状况，努力查找现有生态功能区政府治理的理论与实践问题，提出加强生态功能区政府治理的新思路。即：变迁生态功能区政府治理理念；创建基于政策体系的可持续治理机制；建立利益相关者多元治理的公共治理模式；实现生态功能治理中的区域协同治理；探索生态功能区公共治理的评价指标体系。

3、黄春蕾认为：随着我国城市化和工业化的快速发展，生态环境问题日益严峻，政府治理行动的效果仍然十分有限，而社会力量参与生态保护又缺乏权利基础，参与渠道不畅，激励不足，生态合作治理进展缓慢。近年来，在我国一些生物多样性地区开展的协议保护（Conservation Steward Program，简称 CSP）开创了政府、社区、民间组织共同开展生态环境治理的新方式，探索出特许保护赋权、社区自治、生态补偿多元化、第三方监督、信息交流与协商等经验，取得了明显成效。“协议保护”对于激发我国社会各方面的生态保护能量，开辟生态环境合作治理的新路径，具有十分有益的启示。

三、生态环境多元治理的研究个案

学者们在近年来有意识地运用社会科学的多种研究方法，全面助推生态环境的多元治理模式。相当比例的论文运用了调研、个案、内容分析等手段助推生态环境的多元治理，工具性的价值研究与规范性的理论研究齐头并进，推动相关研究的深化、细化和具体化。

（一）生态环境治理的温州模式

魏涛认为：加大生态环境保护力度，建设生态文明，已成为推进人类社会可持续发展的一项刻不容缓的任务。温州市政府顺势而为，赋予行业协会部分职能，推动行业协会参与环境治理，创造性地建构了我国生态环境治理中行业协会有效参与的整体性治理新机制。这种整体性治理要求建立政府、非营利组织、企业三位一体的基本治理架构，并在三者之间真正构筑起共同治理的信任关系，建立起资源、信息交流与互补的内部平台，以完善生态环境整体性治理的功能性因素。这就必须不断创新治理机制，充分整合行业协会等社会各方面的力量，以期实现人类居住环境的改善。即依托政（府）——协（会）联动，积极发挥行业协会在生态环境治理中的作用；完善行业协会参与生态环境治理的相关制度；确保生态环境整体性治理中政府部门的主体性地位。

（二）长三角地区跨界水污染的多中心治理模式

吴坚认为：跨界水污染最起码涉及两个以上的区域，单靠一个区域的力量是难以治理成功的。必须借助多中心的力量，在以政府为主导的同时，让政府学会尊重、协商和沟通，建立良好的社会资本，充分利用市场和社会自组织的力量。基于长三角跨界水污染的现实困境和治理难题，要解决发生在各个行政区域边界的水污染及所产生的冲突和纠纷问题，必须构建一个由多个治理主体（包括地方政府、民间组织等）进行一系列的多边交流与合作的多中心跨界水污染治理体系。即以中央政府的宏观统筹和领导、地方政府的有力执行和大力配合，以及半官方、民间的自主组织的积极参与为“三大支柱”，彼此之间积极协商，紧密配合，形成一股强大的合力，大力构建包括监测预警机制、应急处理机制、流域管理机制、协商合作机制在内的多种合作机制。

（三）廊坊市近郊农村生态环境多元主体治理模式

王春凤认为：城市近郊农村生态环境越来越受到关注和重视，它不仅影响着农业生产，也影响着城市居民的生活质量。其污染类型虽然具有普遍性，但其主要污染原因并不同于远郊农村。通过对廊坊市近郊农村生态环境的考察，发现农业生产过程中的污染、工业废水废气、生活垃圾是造成城市近郊农村生态环境污染的主要原因。需要通过构建一种包含政府、市场和社会的多元主体治理模式，实现市场和政府间的平衡。而多元主体互动的特点在于他们在形式上是相互独立的，这样既能够实现决策上和执行上的多个中心点，又能够分级、分层、分段地处理农村生态环境面临的各种问题。即：构建适当、有效的激励机制；加强政府与市场间横向协作，形成农村生态环境治理的规模经济；加强农村生态环境治理意识培养和技能培训。

（四）小东江治理的政府间环境协作模式

张紧跟、唐玉亮认为：跨区域的河流污染问题不仅引发公用地灾难，还制约上下游地区经济社会发展，甚至还容易导致群体性事件，影响社会和谐。但是，传统以地域为边界的管理方式在治理这类跨区域河流污染问题上捉襟见肘。因此，需要常态的治理区域公共事务的机制，以保证跨区域河流污染得到及时、有效的治理。而工程技术层面的流域治理机制必须建立在有效的治理机制上才能充分发挥效用，建立统一的流域管理机构对于小流域治理则制度成本过高、可操作性也不强。因此，地方政府间环境协作是有效治理跨市(县)河流污染的必然选择。采用个案研究方法，通过对粤西地区的小东江(跨茂名市和湛江市)治理实践的研究，发现广东省和相关市政府在作为治理主体时都存在内生性不足、碎片化的治理结构，因而最终陷入了治理困境。因此，政府间环境协作是小东江污染治理的必然要求，而这必须以建立上级政府监管权威、健全的公众参与和流域内地方政府间民主协作的多元治理机制为前提条件。

（五）上海市苏州河治理中的合作参与模式

诸大建，刘淑妍认为：在当代环境治理中，利益相关者的合作参与已经成为重要内容。上海市苏州河环境综合治理是一个有国内外影响的重大公共工程，其中所形成的利益相关者合作参与的机制和内容，非常值得研究和探讨。纵观苏州河环境综合治理过程中的参与与合作内容，既要在环境建设与发展中，政府对公众、专家和社会各利益相关主体意见和需求的重视。也要通过建立相应的组织和制度规章，鼓励多方力量参与到具体的环境规划和建设中来。同时，还需积极调整新的管理方式，实现全方位的参与与合作。并在此基础上，讨论了一个有多方参与合作的城市可持续发展治理模式的关键要素。即主要体现在由公众方（捕捉信息）、决策方（平衡利益）、执行方（实施决议）三方力量的网状合作参与。

四、小结

就生态环境多元治理目前的研究现状而言，首先，对生态环境多元治理的主体已经有了较为明晰的界定，除政府之外，还包括企业、非政府组织和公众等社会力量，彼此之间地位平等，以协商、合作为基本手段。其次，由于认识到政府在生态环境治理方面的缺陷，使得对生态环境多元治理的研讨朝着纵深领域不断拓展，学界也取得了阶段性的研究成果。最后，部分学者还基于已有的成果，开始转向生态环境多元治理视角下政府的制度建设等相关领域。但尽管如此，在新的历史条件下，面对日益恶劣的生态环境问题，要求对生态环境多元治理制定出新的运行机制。鉴于之前人们对生态环境多元治理的长期性、系统性和复杂性等方面认识上的不足，进而出现某些重视操作层面建设、忽视体制机制创新的问题，生态环境多元治理在各地间也表现出雷同性。再者，现行行政管理体制的局限、非政府组织的不健全、公众环境意识的淡薄等因素的制约，在推进生态环境多元治理时，遭遇到了“瓶颈”。笔者认为，在已有成果的基础上，下一步生态环境多元治理应重点关注三个相关领域：一是政府应从职能转变、机构调整、体制转型、文化重构和流程再造等方面综合考虑，统筹政府与企业、非政府组织、公民等社会力量在治理生态环境问题上的作用，突出各主体间共同参与的特征，不断满足社会进步和公民生存发展的需要。二是应加快中西部特别是经济落后地区的生态环境多元治理模式的构建步伐，制定相应的配套政策，实现治理生态环境也能缩小区域差距、也能创造GDP，最终形成生态环境优化与经济快速发展相同步的良好局面，使全体民众共享物质文明和生态文明建设的成果。三是发展并壮大社会与公民的功能。借鉴典型国家的经验，深入探究生态环境多元治理的运行机制，就其主体间的分工协作和有效衔接形成共识，解决公众、非政府组织等主体在生态环境治理方面的能力“短板”问题，实现多元共治的有效性。基于上述分析，可考虑搭建一个以政府为主导、学界与社会各界共同参与、旨在沟通交流的开放性平台，坚持理论与实践相结合、“生态环境多元治理”与“经济发展”并举的研究思路，整合已有研究工作成果，形成相对完整、稳定的研究框架，以应对新的理论与实践问题。

注释：

①（英）阿·汤因比、池田大作著，荀春生等译：《展望二十一世纪——阿·汤因比与池田大作对话录》，中国国际文化出版公司，1985年版，第34页。

②林美萍：《环境善治：我国环境治理的目标》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》，2010年第2期。

③朱德米：《从行政主导到合作管理：我国环境治理体系的转型》，《上海管理科学》，2008年第2期。

④肖建华、彭芬兰：《试论生态环境治理中政府的角色定位》，《中南林业科技大学学报（社会科学版）》，2007年第2期。

⑤秦昊扬：《生态治理中的非政府组织功能分析》，《理论月刊》，2009年第4期。

⑥李慧明：《环境治理中的公众参与：理论与制度》，《鄱阳湖学刊》，2011年第2期。

⑦韩从容：《新农村环境社区治理模式研究》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2009年第6期。

⑧曹永森、王飞：《多元主体参与：政府干预式微中的生态治理》，《求实》，2011 年第 11 期。

⑨张雅京：《城市行政生态环境建设需要共同治理》，《行政论坛》，2010年第2期。

⑩王春凤：《城郊农村生态环境多元主体治理路径探析——基于河北省廊坊市近郊农村的考察》，《理论导刊》，2011年第12期。

⑪王玉明：《珠三角城市间环境合作治理机制的构建》，《广东行政学院学报》，2011年第3期。