云南边疆民族地区社会调控问题研究

刘峰国

（中共云南省委党校 干部继续教育学院，云南 昆明 650111）

云南边疆民族地区社会调控问题研究

刘峰国

（中共云南省委党校 干部继续教育学院，云南 昆明 650111）

社会调控机制是维持社会正常运行和制约社会矛盾的重要控制系统，由各种有关的政策和组织结构综合而成。要在云南这样一个边疆、多民族地区实现社会的有效调控，就需要从其特殊性和复杂性出发，建立和完善多层次、多元的社会调控机制。

云南；边疆民族地区；社会调控：问题；对策

秩序是任何社会存在的前提，社会秩序离不开社会调控，社会调控机制是维持社会正常运行和制约社会矛盾的重要控制系统，由各种有关的政策和组织结构综合而成。社会调控机制紊乱失灵乃至瓦解的严重后果，则是社会动荡。社会调控体现了国家权力对社会发展的政策关系，也体现着政府驾驭社会经济发展和控制社会矛盾的能力强弱和成熟水平，直接关系到社会的稳定和统治的稳固。云南地处中国西南，与缅甸、老挝、越南三国接壤，边境线长4000多公里。云南是我国世居少数民族最多、特有民族最多、跨境民族最多、人口较少民族最多、民族自治地方和实行区域自治民族最多的边疆省份。在云南这样一个边疆、多民族地区实现社会有效调控，需要从其特殊性和复杂性出发，社会多层次、多元的角度加以关注和解决，并通过有效的社会管理实践来实现，而有效的社会管理需要建立长效的社会机制来保证。云南边疆的社会调控，既有西藏拉萨“3.14”事件后迪庆藏区保持稳定的成功经验，也有孟连“7.19”事件的惨痛教训。总结经验教训，建立多层次、多元的社会调控机制应是边疆民族地区和谐发展的重要选择。

一、云南边疆民族地区社会调控面临的特殊问题

当前，我国正处于经济社会大发展、大变革、大调整的转型时期。这一时期的主要特点是“两期并存”，即既是经济发展的黄金时期，也是各种社会问题、社会矛盾的易发期、高发期。随着城乡、地区、民族、行业和社会成员之间收入分配差距的扩大，群众利益诉求日趋多样化，利益矛盾日渐突出；随着经济发展和民主法治建设的进步，各种思想文化的交流、交锋和交融，人们思想活动的独立性、选择性、差异性、多变性明显增强，使得形成社会共识的难度加大，社会管理环境发生了深刻的变化。云南边疆民族地区的发展面临着一些特殊的问题。

1、经济社会发展不平衡带来的问题。云南是集边疆、民族、贫困、山区为一体的特殊省份。从全面建设小康社会的层面看，目前云南边疆少数民族物质文化发展水平和经济发展状况大体可以分为三个层次，即少量发展程度较高的已与全国、全省同步进入小康、大部分刚刚开始起步进入小康、相当一部分还未起步进入小康。这种经济社会发展的不平衡，引起了云南边疆城乡之间、地区之间、民族之间、不同人群之间发展上的差距，由此导致不同群体之间心理的失衡而产生矛盾。2008年的孟连“7.19事件”，从纵向维度看，主要缘于经济差距而形成的各社会阶层之间的矛盾。

2、面对复杂的国际环境与社会上性质不同的各种非政府组织的挑战。作为边疆和多民族省份，各种国际势力和思潮对云南的影响比任何其他地区都更直接、更巨大、更深远，再加上一些有国际背景的、别有用心的非政府组织的活动频繁，增加了社会管理的复杂性。在一些地区甚至出现了宗教组织、非政府组织与我们争夺群众、争夺阵地的现象。

3、存在丰富多彩的传统社会管理机制。在一些少数民族村社中，还存在着从民间自然形成的内发自生型权力，即体制外权力。这类权力，法律既没有明文规定，也没有明文禁止，但在村社公共生活中具有一定的影响力，其影响力的基础主要来自传统文化或习惯法的规范，在某种程度度上具有费孝通所指的“教化权力”①的特质。既对家庭维系、邻里和睦、维护社会公益事业、保护妇女儿童和老年人的权益、巩固边防起到了很重要的作用，同时，也是一种制约和博弈的关系。

4、毒品和艾滋病问题日渐严峻。云南边境线长，毗邻世界主要毒源地“金三角”，又处于当今世界艾滋病急剧流行蔓延、疫情较为严重的湄公河次区域，使得云南部分地区艾滋病疫情呈现快速度、多渠道、多层次流行的严峻态势。随着新型毒品在青少年群体中的不断扩散和艾滋病病毒向普通人群的蔓延，禁毒和艾滋病病防治，不仅是局部问题和公共卫生问题，更是日渐严峻的社会问题，关乎云南边疆民族地区的社会安定、和谐。

5、民族关系问题错综复杂。通过多年来的不懈努力，云南保持了民族团结、社会稳定、边疆安宁的良好局面。但面对国际国内形势的深刻变化，影响民族团结、民族关系和谐和边疆稳定的各种因素依然存在，如果处理不当或处理不及时，有可能酿成新的社会矛盾。这些因素主要是各民族在根本利益一致的前提下，因具体的经济权益纠纷而引起的矛盾和纠纷，如山林、土地、水源、地下资源、经济合同等；由于民族文化传统、风俗习惯、宗教信仰和心理存在多样性、差异性带来的一些矛盾；随着城镇化进程加快，各民族群体跨区域就业、务工、经商和流动增多，这既促进了各民族之间的交流交往，又因各民族间文化、教育、信仰、习俗、语言等方面的差异，容易引起冲突和摩擦，进而引发群体性事件的可能性增多；一些别有用心的人利用人们的民族、宗教感情，煽动、制造事端，他们打着民族、宗教的旗号，联合群众上访等。此外，边疆多民族地区也是国外敌对势力对我国进行渗透和实行“分化”图谋的重点地区，国外势力干预已经成为影响社会稳定的一个重要因素。

6、宗教渗透问题日益突出。云南宗教种类多、信教群众多，宗教问题又和民族问题、边疆问题、贫困问题相互交织影响，具有特殊的复杂性。特别是云南边境线长，有25个县分布在4060公里的边境线上，16个少数民族属于跨界民族，有的民族居几个国家，有的大部分在国外、少数在国内，有的部分在国内、少数在国外，与缅甸、越南、老挝等国的一些民族语言相通、文化相近，在泰国还生活着数量众多的云南籍侨民。“桥头堡战略”的实施，抵御渗透难度加大。这对云南边境民族地区依法管理宗教事务、抵御境外渗透、保持边疆稳定、维护国家安全都提出了新的课题和挑战。

7、人口流动问题逐步呈现。中越边境地区，越方实施“固土守边”的优惠政策，建立了教育、医疗服务体系，比我国边民条件优越，吸引我边民外迁，直接影响到认同意识、民族团结和国家的形象；大量中国人进入老挝、缅甸，影响中国与这些国家的关系；大量境外流动人口的活动影响云南边疆的稳定；部分贫困儿童到境外就读，妇女外流、非法通婚和定居问题等，亟待研究并解决。

二、创新边疆民族地区社会调控体系的对策

在边疆民族地区的社会生活中，社会机制的实际运行受制于其发挥作用的自然、社会与文化条件，由此使得在人类社会中同样起作用的社会机制，在不同的环境与时代中会呈现出不同的特点。因此，在边疆民族地区构建切实有效的社会运行机制，必须因时制宜，在充分考虑边疆和民族特色的基础上寻求创新和发展，以使各种机制的运行真正具有合法性基础。

1、建立政府主导、多元参与、共享共治的边疆民族地区社会调控模式。边疆民族地区的社会调控，需要发挥多元主体协同、自律、自治、互律的作用。在加强政府组织建设的同时，需要更多地鼓励各种合法社会组织的建设。客观地看，边疆民族地区与内地比较，社会管理的事务更加繁重而复杂，仅靠政府很难把相关的社会事务处理好，加上政府还可能面临失灵的问题。唯有通过全社会的参与，动员和汲取广大的社会资源，充分调动社会的力量、处理各种公共事务和向社会提供公共物品与服务，才能促进社会公平与正义，有效配置社会资源和协调各种社会利益。

2、建立和完善边疆民族地区社会运行机制。一是努力实现社会整体的发展，拉近不同阶层的差距，并强调社会公平。贫困不能成为反对政府的理由，但是，贫困确实成为影响人们行为的重要因素。要加快边疆民族地区经济社会发展的步伐，特别是加快改善边民民生，争取国家对边疆、边境地区建设的支持，让边疆地区的群众尽快富起来，增强国家认同和爱国意识。二是平衡多元的社会控制力量。不同的社会组织、社会群体的立场和利益并不总是一致，在面对具体问题时不可避免地会出现分歧，如果这些分歧不能得到妥善处理或必要的妥协，就会导致冲突发生或冲突的扩大。长期以来，云南边疆各民族保持着较为和谐的村落政治和公共秩序，就是得益于不同的社会组织和社会力量之间有着一种惯例性质的合作关系，在它们之间有着良好的协商性，在具体村务的处理中有很大的协商空间，并且在这种合作、协商关系中还包含着必要的相互制约，多元的社会控制力量因此基本处于平衡状态。一旦村落秩序失去了这种平衡性，意味着村落中人们的生活意义发生了危机，社会控制发生了断裂，村落将面临失范的危险。三是建立各民族社会利益协调机制。目前，随着我国经济体制转型与社会结构转型的深入进行，边疆民族地区社会原有的经济利益格局不断地在进行着新的调整和界定。社会利益主体呈现多元化特征，利益关系呈现复杂化趋势，而且，各种利益主体之间利益差距在不断地拉大，社会阶层分化也呈现扩大的趋势。现实变化要求必须构建和谐社会过程中的社会利益协调机制，适时对各种利益关系进行有效协调，特别要避免以牺牲某些人群的利益来维护其他人群的利益，防止利益受损群体通过极端的方式来进行利益表达。四是创设开放性取向的社会流动机制。合理的社会流动，有助于激发人的积极向上和开拓进取精神，给社会系统不断注入新的活力，也有助于形成开放、动态的社会分层结构，加强社会各阶层的有机整合。在边疆民族地区，促成社会流动加速的经济、政治、社会和文化等条件不断成熟，城镇化加快，更多的农业闲置劳动力从农村向城市转移，为此，要完善机制，促成各民族社会各阶层的合理流动。五是完善全面的社会矛盾疏导和调处机制建设。个别的、零星的、轻微的、简单的矛盾得不到解决，就会发展成为严重的、复杂的、激烈的矛盾和冲突。因此，应该在矛盾形成的初期就对矛盾进行有效疏导，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时、合理地处理各种矛盾和纠纷。地方政府要增强处置突发性冲突和事件的能力，当一些有可能危及社会稳定的事件发生以后，要能够迅速地控制和处理，防止事态扩大。

3、构建维护民族团结的长效机制。一是要把加快少数民族和民族地区发展作为促进民族关系和谐的根本途径，全面落实党的民族政策，加强对边远少数民族、人口较少民族、特困民族、散居民族的帮助扶持，大力促进各民族共同繁荣发展，夯实民族团结的物质基础。二是要广泛开展民族理论、民族政策、民族法律法规、民族基本知识的宣传教育，着力探索适应时代要求、符合各类群体需要的宣传教育常态化机制，打牢民族团结的思想基础。三是要以建设民族团结进步、边疆繁荣稳定示范区为抓手，分级分层次深入开展民族团结进步示范点创建活动，不断创新创建活动的载体、形式、内容，引导全社会参与创建活动，建立民族团结保障机制，夯实民族团结的社会基础，努力把云南打造成民族团结进步、边疆繁荣稳定的典型和窗口。四是有关职能部门要进一步做好民族事务的服务管理工作，不断总结完善民族团结目标管理责任制，建立健全涉及民族关系的矛盾纠纷排查调处机制、民族关系监测机制、重大突发事件应急处理机制。五是要高度重视边境地区的社会管理工作，各有关部门要相互协同，坚决抵制和打击敌对势力的“西化”、“分化”渗透破坏活动，特别是严防和抵御达赖集团“藏独”分裂势力及境外其他敌对势力利用民族宗教进行渗透、分裂等破坏活动。六是做好少数民族进城务工人员、流动人口的服务管理工作，已成为城市民族工作的重要任务。城市政府要把少数民族进城务工人员、流动人口服务管理纳入社会管理服务范畴，完善城市民族工作法规，依法保障少数民族在公共服务、特殊生产生活需求、宗教活动等方面的合法权益，引导少数民族群体更好地融入城市、社区和当地生活。有效引导非政府组织有序参与社会管理。

4、推进宗教事务管理的法制化、社会化和民主化。维护宗教领域的稳定，促进宗教关系和谐，事关边疆的长治久安，是加强社会管理的重要方面。宗教事务涉及教育、文化、公益慈善等社会公共事务，管理更复杂、难度更大。一是要研究宗教事务社会化管理的工作规律，紧紧抓住宗教团体班子建设和骨干队伍建设这个关键环节，发挥宗教团体、宗教界代表人士的桥梁纽带作用，积极引导广大信教群众紧密团结在党和政府周围。二是要加大对基层党员干部宗教政策、宗教知识的培训力度，提高他们依法管理宗教事务、依法处理宗教问题的能力和水平。三是要把宗教院校、宗教团体、宗教活动场所纳入公共服务组织对象，落实政府职能部门、宗教团体、基层政权的属地管理职责，建立健全寺庙教堂管理的长效机制，推动宗教活动场所管理的民主化、制度化、规范化。四是要着力解决宗教领域社会管理存在的突出问题，重点解决境外敌对势力利用宗教进行渗透、乱建寺观教堂、组织非法宗教活动等问题。五是要以深入开展“和谐寺观教堂”创建活动、爱国主义和法制宣传教育活动为契机，积极帮助宗教团体、宗教界人士解决实际困难，促进教产、教权纠纷等问题的有效稳妥解决，维护宗教界的合法权益。六是要支持和引导各宗教努力挖掘教规教义和宗教文化中有益内容，作出有利于社会发展、时代进步和健康文明的新解释，更好地与社会主义社会相适应。

5、切实加强禁毒和艾滋病防治工作，保障各族群众的身心健康。禁毒和防治艾滋病工作，关系云南各民族的生存和发展，关系着各族群众的切身利益。因此，做好禁毒和防治艾滋病是云南构建社会主义和谐社会的重要任务。要抓好教育，统一全省认识，使全省各级干部和广大群众深刻认识毒品和艾滋病对全省经济社会发展的危害，充分认识云南禁毒形势的严峻和禁毒工作的极端重要性，积极支持禁毒和防艾工作，努力遏制艾滋病的蔓延。

6、加强边境管理。影响云南边疆民族地区社会稳定的问题，如毒品、走私、宗教渗透、人口流动等问题，都或多或少与边境管理工作有关系。如果我们加强边境管理，在制度上有明确的规定，在政策上统一一致，与东南亚周边国家在边境管理上有比较和谐的制度，以及尽快制定符合我国国情的边界法等，都将对于改善、稳定和消除边疆地区的不稳定因素等起到积极的作用。在认识和了解这些存在问题产生的原因的同时，要对这些问题可能的发展趋势做出判断，进而有针对性地制定相应的政策措施加以防范，全面提升边境管控能力。

7、建立社会稳定的预警机制。建立灵敏的社会稳定预警机制，及时对社会各地方舆情进行汇集和分析，并在此基础上进行及时的疏导和应急处理，就能将事态控制在萌芽状态，防止其酿成破坏社会稳定的事件发生。当前，一方面要加强对民族间的矛盾和冲突可能引发的不稳定因素的预警，另一方面，也要加强对国外敌对势力渗透可能引发的矛盾和冲突的预警。必须制定过去没有发生或很少发生的矛盾和冲突对社会稳定造成重大影响的预案，确保边疆民族地区的社会稳定。

8、发挥边疆民族地区基层党组织在社会管理创新中的特殊作用。胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话，要求“把服务群众、做群众工作作为基层党组织的核心任务和基层干部的基本职责，使基层党组织成为推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的坚强战斗堡垒”②。为此，一是要解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断适应生产力的发展、改革调适包括分配关系在内的利益关系，保证人民群众共享改革发展成果。二是要畅通群众诉求表达渠道，健全矛盾纠纷排查调解机制，及时排查矛盾、分析矛盾、化解矛盾。三是要突出抓好改进干部作风这个关键，建立机关干部下基层制度、干部直接联系群众制度、干部经常直接听取群众意见制度，实打实为群众办事。四是要不断创新群众工作的方式方法，提高依法办事能力和水平。五是要大力加强基层组织建设，进一步密切党群干群关系。只有把关系边疆各民族群众切身利益的事情办好，把他们生产生活中的困难和问题解决好，才能从源头上、根本上减少社会矛盾、解决社会问题。六是要以服务型党组织建设带动基层社会管理创新，努力把村级组织活动场所建设成为边疆地区村一级的议事决策中心、政策教育中心、文化活动中心、科技培训中心、民事调解中心。要针对边疆地区农村人口多、居住分散，农民群众离乡镇驻地较远，农民办事极不方便的实际，按照“党委领导、部门协同、信息先导、服务到家”的要求，整合乡镇站所职能和人员，建立乡镇农民服务站，为群众提供一站式服务；在行政村设立农民服务点，定期或流动到村组为群众提供政策咨询、证照办理、民事调解、技术信息等服务。

注释：

①费孝通著：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年版，第59-64页。

②胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报》，2011年 7月 2日。

责任编辑：许如江

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1671-2994（2012）04-0044-04

2012-05-27

刘峰国（1968- ），男，山东莱州人，中共云南省委党校干部继续教育学院讲师。研究方向：社会发展理论。