山洪灾害防治群测群防体系建设探析

何秉顺，常凊睿，褚明华

（1.中国水利水电科学研究院，100038，北京；2.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

群测群防是指山洪灾害易发区的县（市、区）、镇（乡）两级人民政府和村（居）民委员会，组织辖区内企事业单位和广大人民群众，在水行政主管部门和相关专业技术单位的指导下，通过防御组织建立、责任制落实、防灾预案编制、防灾知识宣传、避险技能培训、避灾措施演练等手段，对由降雨引发的洪水等突发灾害进行监测预警的防御措施，实现对山洪灾害的提前预防、及时监测、快速预警和有效避让的一种主动防灾减灾体系。

一、群测群防体系建设的必要性

山洪灾害是在特定的自然地理环境、特殊的地形条件下遭遇强降雨天气事件和不合理人类活动导致的自然灾害，具有分布广泛、区域明显，发生频繁、季节性强，易于突发、难以预测，成灾很快、危害极大等特点。我国山洪灾害点多面广，又多分散在偏远山丘区，治理难度大，防治任务重，对这些灾害威胁区都进行治理不合理，完全依靠专业化的监测预警手段也不现实。由于山洪成灾速度快，受灾区多数为经济相对不发达地区，人口分散，交通通信不便，预报、保护和救护难度大。因此，防御山洪必须抓好躲灾、避灾，充分依靠建设的群测群防体系。群测群防重在“防、躲”，以提高群众主动避险意识和落实责任制应急转移避险为主线，以最大限度减少人员伤亡为首要目标。

二、建设内容

1.建立健全责任制度

（1）建立山洪灾害防御指挥机构

山洪灾害防御工作实行县、乡两级人民政府行政首长负责制，建立县（市、区）、镇（乡）、村三级群测群防组织指挥机构。在有山洪灾害防御任务的县级行政区，县级防汛抗旱指挥部统一领导和组织山洪灾害防御工作。有山洪灾害防御任务的镇（乡）也相应成立防汛指挥机构。防汛指挥机构下设监测、信息、转移、调度、保障等5个工作小组和2～3个应急抢险队（每队不少于10人）。各村成立山洪灾害防御工作组，并成立以基干民兵为主体的1～2个应急抢险队（每队不少于10人）。每个村、组均要落实降雨和水位、工程险情、水库巡查监测人员，确定信号发送员。

（2）责任制度落实

各级山洪灾害防御指挥机构在汛前要根据山洪灾害防御预测预报趋势，普查核实山洪灾害危险区，检查落实监测预警设备与人员，修订防灾预案，核发“明白卡”，开展宣传、培训、演练。 县（市、区、旗）、镇（乡）、村层层签订山洪灾害防御责任书，明确行政责任人、技术责任人和监测人、预警人的具体职责，并建立各项制度加以保障。

县级人民政府及防汛抗旱指挥部统一领导和组织山洪灾害防御工作，负责本辖区内山洪灾害普查评估、监测预警系统、群测群防体系建设，组织、协调相关部门各负其责，组织实施山洪灾害防御预案，开展防灾演习，应急处置和抢险救灾等工作，统筹安排辖区山洪灾害防治非工程措施运行管理经费。

镇（乡）人民政府及防汛抗旱指挥机构具体承担本辖区内山洪灾害防御工作，督促镇（乡）和村、组开展雨情、水情的日常监测预警、应急处置、抢险救灾、宣传培训、防灾演练等。协助上级主管部门开展汛前排查、汛中检查、汛后核查，做好山洪灾害防御有关资料和预案修订、危险区划定等汇总、上报和年度工作总结。

村、组山洪灾害防御工作组负责本村内山洪灾害简易雨量和水位观测、预警，并做好记录、上报，组织人员转移、安置和抢险等工作。参与本村地域内危险区的日常巡查，一旦遇到危险情况，提前预警，及时报告，并组织受威胁区群众撤离转移，配合各级政府部门做好自救、互救、安置工作。配合上级有关部门完成辖区山洪灾害防御年度工作总结。

（3）多部门协调

山洪灾害防御涉及社会的各个方面、各个部门，需要社会各部门通力协作。在统一规划的基础上逐步实现山洪灾害的综合治理。水利部门要依法加强河道管理，加强水土保持、小河流治理，做好河道的清障划界等工作。国土部门要指导居民主动避灾建房，做好山洪地质灾害的监测预报等工作。气象、水文、广电等部门要利用现代先进的设备，对每次暴雨信息在短时间内及时通报，如遇灾害性暴雨，所在地区通过应急系统 (如警报器)等设备通知当地政府和群众。

2.编制山洪灾害防御预案

（1）预案编制单位与编制原则

防灾预案分为县（市、区）、镇（乡）和村三级编制。县级山洪灾害防御预案由县级防汛指挥机构负责组织编制，由县级人民政府负责批准并及时公布。乡（镇）级、村级山洪灾害防御预案由乡（镇）级人民政府负责组织编制，由乡（镇）级人民政府批准并及时公布，报县级防汛指挥机构备案。县级防汛指挥机构负责乡（镇）级、村级山洪灾害防御预案编制的技术指导和监督管理工作。山洪灾害防御预案应根据区域内山洪灾害灾情、防灾设施、经济社会和防汛指挥机构及责任人等情况的变化，及时修订。

山洪灾害防御预案的编制坚持以人为本的原则，以保障人民群众生命安全为首要目标；坚持安全第一，常备不懈，以防为主，防、避、抢、救相结合；坚持因地制宜，突出重点，具有可操作性；坚持落实行政首长防汛责任制、分级管理责任制、分部门责任制和岗位责任制。

（2）预案编制内容

县级山洪灾害防御预案包括各县级行政区自然和经济社会基本情况，山洪灾害类型，历史山洪灾害损失情况，山洪灾害的成因及特点；县级山洪灾害防御部门职责及责任人员；区域内有山洪灾害防治任务乡（镇）的防灾任务、要求和山洪灾害防御措施；监测站网布设，预警对象、等级、程序和方式；转移安置、抢险救灾及灾后重建，日常的宣传及演练等要求。

乡镇山洪灾害防御预案的编制内容主要包括区域内的自然和经济社会基本情况，历年山洪灾害的类型及损失情况，山洪灾害的成因及特点；乡镇、行政村防御组织机构人员及职责；充分利用已有的监测及通信设施、设备，制定实时监测及通信预警方案，确定预警程序及方式，根据预报及时发布山洪灾害预警信息；确定转移安置的人员、路线、方法等，拟定抢险救灾、灾后重建等各项措施，安排日常的宣传、演练等工作。

村级防御预案主要内容包括明确、落实村级防御组织机构人员及职责，预警和转移安置的程序及方式，确定具体的转移路线及方式，安排日常的宣传和群测群防工作等。

（3）典型经验

黑龙江防汛指挥部门创造了“六打”预案编制法。①“打假”——预案应当进行全面细致的反复查验，具备符合当地实际、内容细致全面、程序规范明晰的要求。可操作性不强、照搬照抄、有“应付”嫌疑的预案，应当重新编制。②“打实”——山洪灾害防御要通过降雨监测和下查一级提示的办法，使基层高度警惕。预案编制的重点要有在发生大洪水时采取的应对措施，从监测预警到信息传递，从组织程序到分步实施，从启动预案到解除响应，必须把预案的操作流程落实到具体领导人、具体启动人、具体组织人、具体监测人和具体参与人上，并人人知晓熟悉。③“打样”——省、市、县三级防汛指挥部门深入海林市新民四队共同研究编制了预案样本，样本不但对其他地区编制预案起到抛砖引玉的作用，还为解决不会编的问题提供了参考和依据。④“打乱”——根据山洪灾害的流域性特点，要打破县市、乡镇、农林场矿的行政区域，从流域上游向下游进行预警监测并传递信息，进而制定紧密联系的预案体系，科学统筹采取各项有效措施，能够全面、有序地抵御山洪灾害。⑤“打破”——在组织山洪灾害技术审查时请村干部和村民代表参加，广泛听取各方意见并组织讨论，使编制的预案更加真实而有效。⑥“打薄”——经过几年的不断实践，为便于各级领导和群众了解预案和执行预案，要把完整的预案作为“正本”给专家，把预案的应急响应和措施步骤作为“副本”给领导，把各家各户应该熟知的编成“明白卡”给群众，变为“卡式预案”，一户一张。

3.简易监测预警

简易监测站主要由乡村负责观测、预警，分为简易雨量站和简易水位站两类。简易雨量站一般布设在山洪灾害防治区内受威胁的村所在地（有山洪灾害防御任务的每一个村都应设立）。

（1）简易雨量站

根据 《山洪灾害防治监测预警系统建设技术要求》，应用在山洪灾害防治县级非工程措施项目上的简易雨量站包括雨量测量装置和报警装置。雨量监测器承雨口径为Φ200+0.6mm，在制作时可采用铁皮、塑料等材质，在承水器皿外标注区域内预警雨量值。报警装置一般安装于室内，根据设定的预警指标采用声光电等形式自动预警。

（2）简易水位站

简易水位站即为水尺桩，可采用木质、石质或不锈钢材质。对于无条件建桩的监测站，选择在离河边较近的固定建筑物或岩石上标注水位刻度；水位监测尺的刻度以方便监测员直接读数为设置原则，并根据各监测点实际情况，标注预警水位。在河南、陕西等省，为了方便预警，直接在水尺上标注两个预警水位，而不标注水位刻度。

（3）监测预警制度与预警发布

在山洪灾害防治区要建立防灾减灾值班制度。每个村、组都要确定1～2名信号发送人。信号一般为预先设定的如口哨、打锣或手摇警报器等。为加强责任心和提高积极性，每个监护信息员每年可由当地乡(镇)政府、村委会给予适当补助。建立预警预报系统是保证信息畅通的必要条件，预警预报系统的主要内容为：①在危险地区的居民点及观测点设立电话或对讲机等通信设备；②确定紧急避险的预警程序以及报警信号方式等；③确定信号发送的手段和责任人。

预警指标一般分准备转移、立即转移两级。当监测站点达到预警指标时，要立即采取预定好的报警信号发布预警。如监测站点与预警区域不在同一区域（监测站点位于流域上游、预警区域位于流域下游），要及时将预警信息通知到预警区域责任人。乡（镇）防汛指挥机构一般通过短信、电话、对讲机、传真、无线电预警广播等形式发布预警信息。村（组）一般通过锣（号）、手摇报警器、高频口哨、电话、对讲机、无线电预警广播等形式发布预警信息。

4.宣传、培训、演练

（1）宣 传

为进一步提高山区群众对山洪灾害的认识，强化躲灾、避灾意识，各地应每年进行一次全方位、多层次、多形式的宣传发动。采取出动宣传车，出标语、横幅、宣传栏，设立警示牌，编印发送山洪灾害防御手册等多种形式的宣传措施，使有关法律、法规、山洪灾害防御常识和对策措施家喻户晓，人人皆知。通过对山洪的防灾避灾宣传，牢固树立干部群众的灾患意识，达到自觉防灾避灾的目的。

（2）培 训

每年汛期来临之前，对县及乡镇山洪灾害防御指挥部人员、责任人、监测人员、预警人员、村负责人进行山洪灾害专业知识培训，明确各自职责，提高各级干部的防灾意识，提高领导干部特别是基层领导干部的应急反应和指挥组织能力，熟悉山洪灾害预警系统的运行操作流程，确保指挥系统正常、有效运转。培训分期分批举办，培训主要内容为山洪灾害成因及特点、山洪灾害防御形势、山洪灾害防御基本知识、山洪灾害监测预警系统的运行操作流程等。

（3）演 练

每年各乡(镇)、村在重点防范区组织群众进行一次避灾演习活动，提高群众的防范意识，使每位群众都清楚转移路线、安置地点，即使在电力、通信等中断的情况下不乱阵脚，安全转移。演练内容包括应急响应、抢险、救灾、转移、后勤保障、人员转移、安置等。演练过程进行全程摄像，制作成山洪灾害防御宣传资料，在当地电视台黄金时段播放，以取得好的效果。

三、规范化群测群防体系建设

在山洪灾害防治县级非工程措施项目检查中发现，部分省份群测群防体系完全采用自筹经费，在配套经费不能完全到位的情况下，往往忽略了群测群防体系建设，不能达到山洪灾害防治非工程措施项目建设的目标。为了解决上述问题，一方面要强调群测群防体系建设的重要性，另一方面要规范群测群防体系建设。参照部分省份建设经验，提出“十个一”的标准化建设内容，即在山洪灾害易发区内的每个村，要做到必须有1个简易雨量监测报警站，明确1名报警员，配备1套简易报警设备，编制1个村级应急撤避预案，确定1处避灾安置点，制作1个宣传告示栏，每户发放1张明白卡，每户明确1个转移避险责任人，至少搞1次培训，至少搞1回演练。

[1]国家防汛抗旱总指挥部办公室.山洪灾害防治监测预警系统建设技术要求[R].2010.

[2]国家防汛抗旱总指挥部办公室.山洪灾害防治县级非工程措施建设实施方案编制大纲[R].2010.

[3]张辉,李兴勇,汪吉萍.黑龙江省山洪灾害预案编制及防御措施探讨[J].中国防汛抗旱，2011(6).