乡镇政权研究:何在、何为又走向何处——兼评欧阳静《策略主义:桔镇运作的逻辑》

韩鹏云

乡镇政权研究:何在、何为又走向何处
——兼评欧阳静《策略主义:桔镇运作的逻辑》

韩鹏云

当前学术界关于乡镇政权的研究呈现出多种面相:在乡镇何在的定位中，往往只关注了国家体制、乡村社会及官僚机器三个维度中的某一方面;乡镇何为主要集中于“公司主义”与“简约主义”的争论;而在乡镇何向中，对国家和乡镇的权力建设的理解亦有不同的偏重。欧阳静以乡镇为主位，将“策略主义”提升为乡镇运作逻辑的新模式，综合并深化对了对乡镇政权的研究。

乡镇政权;公司主义;简约主义;策略主义

自20世纪80年代乡村社会进入“乡政村治”时代以来，乡镇研究便逐步走入学术研究的视野成为热点问题之一。但与乡村治理中的村治研究相比，乡镇政权研究涉及面广、调查难度大，问题更加复杂，从而直面乡镇政权的成熟探讨相对偏少，研究的力作尤其缺乏。当下对乡镇政权的研究主要集中于政治学、行政学、经济学和社会学等几个领域，其中政治学及行政学主要从政治体制改革和行政体制设置等角度进行研究，经济学则主要集中于基层财政、税费改革及乡镇企业等方面，相比较而言，社会学对乡镇政权的研究起步较晚，研究面较窄，但也形成了一些具有重要影响力的理论范畴，用以定位和描述乡镇政权的特性和治理方式，其中欧阳静所著《策略主义:桔镇运作的逻辑》，以田野调查和个案深描的方式直面乡镇，研究其“策略主义”的运作逻辑，深化了对乡镇特性的认识，是近几年来乡镇政权研究中的佳作。

一、乡镇何在:国家、乡村及官僚机器之间

自20世纪90年代后，中国论者欲摆脱以“国家本位观”为支援的自上而下的精英式路径的束缚而转向对社会力量的关注、欲放弃一步到位达致民主政治的幻想而转入严肃地探究民主政治赖以建立的社会结构性基础的渐进道路［1］，邓正来将“在对原本中国社会发展研究中那种自上而下单向性‘国家’范式进行批判的基础上，把社会或市民社会的观念引入了中国社会发展研究之中，进而形成了‘国家与社会’这一理论。”［2］“国家与社会”理论在90年代引入之初掀起了一股研究的热潮，当时主要集中于市民社会研究。但由于市民社会于我国的适用性问题具有广泛争议，可以说“用‘市民社会’理论分析中国市场化改革带来的城市社会结构变迁是有意义的，而用之分析中国乡村社会结构，特别是传统乡村或改革前后的乡村社会结构基本上是无效的。”［3］由此，90年代以后市民社会研究的热潮逐渐退却。但“国家与社会”研究并没有冷却，进入21世纪以来，在总结中国当下实践经验和吸收西方研究新理念的基础上，“国家与社会”研究呈现出新的面相:作为一种思维模式或研究路径被广泛纳入历史学、政治学及社会学，成为分析社会结构变迁的一种主流的普适性理念。这一理念的实质属于一种对国家与社会划分的常识性看法，正如王亚新所指出:国家与社会还有另外一个层面，尽管比较含混或模糊，我们可能使用“国家与社会”来大致指称存在于一定时空里的某种公共权力以及此公共权力之下的人们的日常生活世界［4］。今天，在讨论中国的实际和现实之际，几乎无法避免在这个意义上使用国家或社会的概念。这属于一种常识性的用法，区别于把概念视为具有某种特定理论意义的框架。国家与社会理论作为一种理论舶来品引入我国学术界并演化为一种普适性框架之后，便持续而长久地影响了多领域的社会科学研究，亦成为分析我国乡镇政权的一个潜在逻辑框架。

国家与社会关系理论之所以成为乡镇政权研究的潜在框架主要原因在于乡镇政权在政治体系和社会结构中的特殊位置，它一方面隶属于“国家”，是政治和行政体制的末梢，是国家官僚机器的重要组成部分，另一方面从宏观上又属于“乡村社会”的一部分，是乡村社会的管理者和能动方。从而它是勾连国家与农民的桥梁和纽带，需要将国家政策落实到乡村，完成各项管理任务，又需要就地解决乡村的事务和各种矛盾，成为一个稳定乡村的缓冲器和栓阀。正是由于这样的特殊位置，众多学者对乡镇政权的研究多在国家与社会关系的宏观框架下展开。但正如我们所分析的，国家与社会关系已日益演化为一种普适性的分析理念或分析框架，用这种理念或框架来对乡镇政权进行研究时，虽然具有契合性，但却容易陷入一种抽象化、概念化的分析，因为国家与社会关系是一种理论舶来品，将其运用到中国的乡镇政权研究中，必须充分考虑到中国问题的特殊性，并经过具体和实践的转化才能恰当地使用。

在对乡镇政权的研究中具体运用国家和社会关系理论，一个关键的节点就是要定位乡镇政权在社会和政治结构中所处的位置，对其所处位置的预设直接影响了对乡镇政权性质和逻辑的定位，当前学术界的研究主要集中于三个方面:一是秉承了“自上而下”的分析视角，看到乡镇处于国家体制设置的末梢，具有行政体制的运作方式和行为特点，这方面的代表性研究是荣敬本、崔之元等所提出的“压力型体制”［5］。所谓“压力型体制”指的是我国行政体制运作的一种特性，即为了确保各项政治和行政任务的完成，上一层级的政府往往将各种任务以指标的形式进行分解并利用上级的权威“压”给下级单位，下级政府往往在各种任务的压力下疲于应对，甚至不得不通过各种违规的行政行为或做法来完成，这种现象甚至成为我国行政体制的惯常的运作机制。乡镇政权是我国最低层级的政府，用“压力型体制”对其进行定位具有较强的解析力，受这一理论范畴的影响，学术界很多研究借此展开，或集中于探讨压力型体制下乡镇治理的特点、乡镇政府的消极行为及带来的负面影响［6－7］，或分析压力型体制给“乡政村治”格局带来的困境［8］。当然乡镇政权也并非在压力型体制下处于绝对的被动状态，而是通过各种策略来予以应对，从而又衍生出“变通”或“共谋”等具有透析力的学术概念。二是对乡镇本身作为一种官僚机器的特性进行深入剖析。乡镇政权是国家官僚机构层级设置的一个重要环节，它的组织和机构都是按照“理性主义”的科层制来进行的，当然在实际的运作过程中，这种官僚制确是“名实”分离的，注重“正式权力的非正式运作”，偏离了现代官僚制严格的制度规则。刘能就曾在对北镇的研究中曾以“等级制”和“社会网络”来分析乡镇的特性和生存策略，生动展示了乡镇政权作为官僚机器特征的一面［9］。同时乡镇政权本身作为官僚机器本身具有一定的独立性和封闭性，从而具有了不断膨胀的利益需求，这种利益需求独立于国家的意志和乡村社会的需求之外。谭同学通过对楚镇站所的考察，展示了乡镇结构在自身权力的变迁中如何吸取社会资源的过程，资源的吸取拓展了乡镇机构的生存空间，又满足了其他的额外利益需求［10］。三是认为乡镇政权处于乡村社会之中，运用自下向上看的“视角”，分析乡镇政权所具有的“草根性”和“乡土性”，一方面透视乡村社会之上的乡镇行为的特殊性，另一方面又概括乡村社会关系不断变迁的特征。贺雪峰认为农村基层组织的工作适应农村生产生活的规律和节奏，具有明显的乡村性，具体表现在工作的综合性、季节性、突发性等［11］。周飞舟在分析了乡镇政权和乡村的关系之后认为乡镇改变了税费改革前向乡村“要钱”、“要粮”的做法，与乡村的关系由原来的“汲取型”向“悬浮型”转变［12］。

乡镇政权的研究首先确定乡镇何在，也就是在国家与社会分析的总体框架之下确定其主导性的关联方，从上面的分析可以看出，当前学术界对国家体制与乡镇、乡镇自身官僚特性、乡镇与乡土社会都有研究，但将乡镇置于国家、乡村社会和官僚机器的三方分析维度的综合性研究却鲜见，欧阳静在对桔镇的研究中，将国家与社会关系理论具体化为:压力型体制、官僚制和乡土性三个方面，通过对招商、迎检的个案描述来分析压力型体制下的乡镇行政，通过政治控制、计划生育、新农村建设和综合治理等方面的实例来分析乡土性对乡镇治理的影响，又通过乡镇运作的组织结构与权力体系的分析来透视“名”、“实”分离的乡镇结构和资源匮乏下的乡镇生存［13］。总之，可以说，欧阳静对桔镇的研究鲜活而翔实，是以乡镇为主位，以乡镇为最终着眼点的全方位研究，紧紧围绕乡镇在政治生态中所处的位置展开，更直接、全面且有说服力，可以说其通过桔镇个案的田野深描和立体式的关照，得到的不是“片面的深刻”，而是“全面的深刻”，而这一全面的深刻首先来源于作者对乡镇何在的深刻认识和理论分析的良好架构。

二、乡镇何为:公司主义、简约主义还是策略主义

确定乡镇何在的意义在于探讨乡镇何为，也即乡镇的运作逻辑和角色定位:乡镇是以什么样的逻辑来应对压力型体制和乡土社会，又是以什么样的方式来落实或践行自身的官僚制，基于不同的分析侧重，可以得出多样的结论，尽管每个结论都具有其理论自洽性和说服力，但相互区别的是哪种理论分析更具现实解释力。笔者认为在对乡镇何为的研究中，代表性的是“简约主义”和“公司主义”两种理论解释模式，而欧阳静所提出的“策略主义”则是对这两种模式的批判性继承和反思性推进，更具指导现实的理论意义。

首先是“公司主义”。改革开放之后，“全能型政治”和“总体性社会”逐渐弱化，乡镇作为最基层的地方政府在逐步放权的行政体制改革中开始膨胀起利益需求，斯坦福大学教授戴慕珍(Jean C．Oi)针对此提出了地方政府“公司主义”(又可译作公司型地方政府)的概念，认为中国财政体制改革中“分灶吃饭”的激励机制使地方政府高度参与到乡镇企业的经营运作之中，乡镇政权的角色可以比拟为一个兴办控制企业的公司［14］。“现代，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。”［15］许慧文也认为在市场经济条件下，地方上的基层干部的角色具有双重性，既是cadre(干部)，又是businessmen(经营者)，前者更像传统的基层干部，而后者则不断偏离了既定的身份和方向，成为双重身份者［16］。此外沃尔德也提出中国的地方政权在市场经济条件下不断成为谋求自身利益的“谋利者”，地方政府成为了“厂商”(industrial firms)［17］。不仅海外研究对乡镇政权“谋利者”的定位有深刻认识，国内学术界亦作出了深刻分析。张静在《基层政权:乡村制度诸问题》中定位基层政权作用时首次提出了“基层政权经营者”概念，她认为在“公社制下，强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，干部团体虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理身份，而不是来自他们的经营者身份，多数干部只能以其管理者身份所允许的方式——行政特权——分享剩余。这种状况不允许基层政权在整体上朝向经营角色分化。”［18］52但随着行政体制改革的推进和乡村向市场经济体制的过渡和大踏步迈进，“在新的形势下，上方授权的事实创造了加强基层政权构建集团(经济)利益的条件。这种条件包含各种上方授权的行动‘地位’——资源地位(资源由国家提供，国家默许的税收权、基层资金管理权等等);代表地位(在行政区划中当然代表一个行政单位——村庄或乡镇的身份，不是基层政权中的干部，不可能通过其它渠道得到这种代表身份，或者得到只具有象征意义的代表身份);组织和决策地位(组织集会活动，形成议决议案、制定程序、收集信息、联络他人的合法身份)。基层政权的‘组织’头衔、‘集体’代表等‘公共’地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运行权，这是任何一个普通的经营组织或经济行动者所完全不及的”［18］51。张静所提出的概念在学术界产生了重要影响，其中杨善华等借助“政权经营者”概念又提出了“谋利型政权经营者”的概念［19］，吴毅受其影响亦将乡镇政权定位为:一个介于政府和厂商之间的权力与经济复合体［20］。纵观国内外对我国乡镇基层政权及其相关方面的研究，不论是“厂商”、“经营者”还是“政权经营者”，核心都是将其看成拟公司化的谋利的行为主体，从研究指向上皆可纳入“公司主义”的范畴之内。但“公司主义”定位并没有能完全涵盖乡镇政权的全部特性，只是强调了其在国家体制和自身官僚化特性两方条件促使下所膨胀起来的“自利性”，对乡镇政权作为乡村社会的治理者的行为展示的并不全面，基层政府作为国家行政体制设置的重要一环，并不能和公司企业完全相提并论，他们在创收的渠道、运行的目的及公共物品、私人物品的提供上都有着巨大的差异［21］。也就是说作为国家政治与行政体制设置的一个重要环节，乡镇还要扮演乡村治理者的角色，在乡村关系的场域中，探求其如何适应乡村社会需求进而进行权力的运作亦是乡镇政权的重要面相，在这方面的代表性观点，可以归纳为“简约主义”。

所谓乡镇政权“简约主义”的特性来源于黄宗智对“简约治理”的分析。黄宗智认为基层政府对乡村社会的治理实践过程中，一直采用半正式行政的方式来进行半行政治理，也即保持尽可能少和精简的科层组织，而用非正式组织或非正式方式(比如利用非体制乡村精英进行司法调解等)来完成对乡村社会的治理。这种“简约主义”的方式作为一种治理遗产在民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代一直延续存在，是中国基层政权所具有的一种独特的运作逻辑，并认为这种运作逻辑可能会在塑造有中国特色的政治现代性中扮演一定的角色［22］10。此外，李怀印还提出了“实体治理”的概念:国家与社群共同参与，官方职能与地方制度安排交织在一起，国家乐意减少对地方治理的行政干预，并鼓励村民们通过自愿合作完成对国家的应尽义务［23］。可以说“实体治理”也是一种基层政权利用地方规范或乡村精英所进行的一种简约主义的半治理方式，亦可归为简约主义的治理模式，体现的都是基层政权适应乡土社会需求的非科层化、权力非正式化运作的特性。在国内学术界，孙立平、郭于华采用“过程—事件”的方法对华北B镇在征收订购粮时乡镇干部所采取的策略进行了分析，认为乡镇将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中，表现了国家权力技术的特点和复杂过程，在此基础上，提出了“正式权力非正式运作”这一基层政府的权力运作特性［24］。这一定位亦是认为基层政府尤其是乡镇政权对乡村社会的治理是一种半正式的治理，所折射出来的是基层政府所特有的治理逻辑，可以说是“简约主义”治理模式的一种变体。但“简约主义”的定位也并不能完全涵盖当前的乡镇政权运作特性，因为简约治理所依赖的是强烈的乡村共同体意识或紧密的血缘关系网络，是以能有效运转的乡村“权力文化网络”为基础的，但后税费时代的当下乡村社会，权力文化网络已经严重破坏，乡村秩序被市场经济所带来的“货币下乡”严重腐蚀，乡村社会的基础已经发生了剧烈变迁，呈现出“结构混乱”的状态，基层政权“简约主义”的治理只能是一种浪漫主义的想象，在现实条件下已近难以维持。

由于乡镇在政治和社会结构中所处位置的复杂性，“公司主义”或“简约主义”都难以概其全貌，对乡镇政权运作特性及其逻辑的解释需要寻找新的理论模式。欧阳静通过对桔镇的考察提出了“策略主义”这一理论分析模式。所谓策略主义，指乡镇运作的实践既不是遵循正规化、理性化的官僚制逻辑，也不是依照半正式行政中的简约主义治理逻辑，而是一种“策略主义”的逻辑。策略主义的逻辑是指，乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为运作的规则［25］。乡镇政权这一策略主义的特性是由乡镇所处的特殊位置和结构所决定的，也即在压力型体制、官僚制和乡村社会三元结构中，由三元结构所构成的多种博弈关系及矛盾所塑造而成的。首先从压力型体制上看，“上面千条线、下面一根针”，乡镇作为最基层政权处于发展主义和积极行政的高压之下，各项目标责任制和考核指标迫使乡镇在招商引资中无底线地提供“优惠”和“服务”、无原则地进行“数字的游戏”，而在“迎检”中却又不得不进行“布景”、“遮掩”或“共谋”，可以说在压力型体制下，制度化和规范化难以有效完成目标时，各种非正式的策略主义便成为一种常态;其次是乡土社会的变迁。由于乡村的千年巨变，血缘型“差序格局”下的“礼治”已逐步丧失，“法治”和现代公共规则却远未实现，乡村社会陷入权威与秩序的“真空”，在这样的乡村社会基础之上，乡镇开展的新农村建设出现“官动民不动”的尴尬，综合治理原依靠的群众路线已经无法运作，只能陷入文牍主义和事件性治理，乡土政治中也选择“富人治村”来实现乡村的控制。可以说，在自身权力衰变和权威逐步减弱的后税费时代，乡镇面对乡村社会只能采用各种策略或手段来达到预期的效果，而不再有更长远的规划或战略。当然策略主义还与自身作为官僚机器的特性无法分开，后税费时代之后，乡镇政权成为一个资源匮乏的官僚化组织，在财政支撑严重匮乏及“一届政府一届财政”的情况下，为了维持自身运转，乡镇只能“争资跑项”或在“土地财政”上打主意，只要能满足短期的财政需求获取可操弄的资源，乡镇可以采用多种方法或策略，而不完全顾及是否具有合理性或正当性。

纵观对乡镇何为的几种理论分析模式，笔者认为策略主义是在对简约主义和公司主义进行批判性反思基础上所提出的更具综合性的理论模式，其一方面全面考察了乡镇面对国家、乡村及自身条件下的治理行为，是在对乡镇政权进行多面相关照的情况下所提炼出来的理论解释模型，具有高度的现实契合性和理论解释力，另一方面“在有关乡镇研究的多维画卷中，唯独乡镇治理自身实践的机理与逻辑却始终无法清晰呈现，人们要么以庙堂的居高临下，要么以底层的对立心态来理解乡镇，缺乏以乡镇为主位的思考。”［26］策略主义的提出弥补了这一缺憾，做到了以乡镇的视角来看乡镇政权，是以乡镇政权本身的分析为本位，而不是以国家体制的设置或乡村社会的需求为本位。这种理论的提炼有助于加深对乡镇政权的基础性认识，并对乡镇政权建设未来走向具有实际的指导意义。

三、乡镇何向:国家政权建设和基础性权力的增强

21世纪初，国家为了有效解决成为社会矛盾焦点的“三农”问题，推行了农业税费制度改革，并在2005年前后彻底取消了农业税。中央政府希望借助农业税费取消的契机，缓解乡镇基层政府与农民在税费时代形成的紧张关系，并逐步推动乡镇政权从“汲取型政府”向“服务型政府”转变，由此还推动了乡镇综合配套改革，通过合并站所、精简机构、撤并村组等措施来提高服务乡村的主动性和效率，可以说国家通过税费改革和体制改革意图推动乡镇治理的转型，从而实现乡村的善治;而从乡村社会的层面来说，由于乡镇政府不再过度的汲取资源，转而贯彻国家的支农辅农政策，工作任务由从以前的“收粮收款，刮宫引产”转向代表国家给予农业各种“直补”或其他各项辅助优惠措施，改变了乡镇与农民的紧张关系，农民对乡镇也抱有期望，希望能在公共产品供给或公共服务方面得到进一步的支持和投入。但预期和现实却出现了悖论。“2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生了重要变化。但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制并未发生根本变革。”［27］对于国家而言，乡镇政府没有变成所预期的服务型政府，反而由原来的向下“要钱要粮”变为向上“跑项争资”，而在对乡村治理中则将“软指标硬指标化”［28］，乡镇的运作愈加呈现出“科层化”、“官僚化”，开始用“消极无为”的方式来“悬浮”于乡村之上。而对农村和农民的期望来说，乡镇亦未能有效满足，税费改革削弱了乡镇提供公共产品或公共服务的财力及资源基础，税费的取消使乡村两级组织与农民的关系进一步松散，难以通过组织力或资源投入来提供更多的公共产品或公共服务，乡镇不能再对农民做“坏事”，但也无力做“好事”，乡镇政权在乡村社会的很多场域呈现出“匿隐”的状态。可以说，针对这一现状，理论界对“乡镇何向”的探讨便具有了重要的现实意义，所谓“乡镇何向”也即面对乡镇治理存在的诸多问题，针对其运行机制和特性，该如何重塑乡镇的定位，并指出其未来的建设方向，这也是乡镇研究的目的和意义所在。

当前学术界对“乡镇何为”的探讨大多集中于乡镇体制改革走向及角色定位的合理性等方面，这些方面大都限于技术性的对策建构。但“乡镇何向”的问题并不仅是一个微观层面的问题，亦与宏观层面上的“国家政权建设”问题紧密相关。正如上文笔者分析的，“乡镇何在”深刻影响了“乡镇何为”，而“乡镇何为”的不同取向，又直接决定了在“国家政权建设”问题上对“乡镇何向”的不同认定。

所谓国家政权建设这一概念来自于西方社会科学词汇“state-building”，原意指近代欧洲社会发展的早期，在传统国家向民族国家的转变过程中，国家权力意志进入社会各领域时所发生的国家建制整体变迁的过程。蒂利认为国家政权建设应包括政权的官僚化与合理化(bureaucratization and rationalization)，为军事和民政而扩大财源，乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争以及国家为巩固其权力与新的“精英”结为联盟，主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固［29］。20世纪90年代，国内学术界将“国家政权建设”引入基层政权研究，主张将乡镇治理定位于“简约主义”的学者注重分析“国家政权建设”过程中乡村的巨变以及如何在政权建设过程中如何保持稳定的地方秩序。杜赞奇在《文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村》中提出的“权力文化网络”及“内卷化”问题，所谓文化网络由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范所构成，它包括在宗族、市场等方面形成的等级组织或巢状组织类型。传统社会时期文化网络是权力的基础，是地方社会获得权威和利益的来源［29］。而在20世纪初的时代，国家政权的下沉破坏了权力文化网络，基层政权蜕化为“赢利型经纪”，替代了传统的“保护型经纪”，从而造成了政权建设的“内卷化”。黄宗智亦提出进入21世纪，村级治理的正规化和官僚化可能仅存于形式上，而缺乏实质内容，官僚体系的上层能够全面承担和接受公共服务仍待观察。他认为简约主义的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式，也许仍可能在中国起一定的作用［22］25。从上面的分析可以看出，这种论断主要探讨国家尤其是基层政权对乡村社会的影响、渗透乃至改造，主张国家政权特别是基层政权力量的扩张和下沉，但也十分注意基层治理下乡村社会“文化网络”自主性力量。这种国家政权建设权力改造论的论调过于强调了国家与乡村社会的对立，主要从基层政权与乡村的关系上来定位乡镇政权的走向，并没有明晰地指出乡镇政权本身的特性和建设方向。

而倾向于将乡镇治理定位于“公司主义”的理论学人更多地借用“国家政权建设”来反思基层政权尤其是乡镇政权的特性，张静在《基层政权——乡村制度诸问题》中通过考察乡镇基层政权认为:基层政权的所为远远超出了它的名分之外，它并非代表国家，依据国家的规则管理乡村生产资料，而是发展出自己的规则;它距离一个典型的科层组织也相去甚远，是一个具有官方身份(建服务于国家的部分目标)、同时又具有自身政治经济利益的组织。这些利益同国家级村民目标相互区别甚至是竞争性的［18］288。由此，她认为“国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家－公共(政府)组织角色的变化、与此相关的各种制度──法律、税收、授权和治理方式的变化、以及公共权威与公民关系的变化”［30］。以张静为代表的国家政权建设规则塑造论者认为，国家权力的扩展和渗透并没有完全触及基层治理过程中的旧有规则或关系，国家政权建设不仅仅意味着扩张，更在于通过现代公共规则，改变乡镇政权的角色或治理规则，只有这样才是使其成为真正意义上的公共机构，才能“保护公民权利、提供公共产品和服务、管理公共财富”［31］，这将是乡镇政权未来的真正走向。然后国家政权建设规则塑造论者主要从权力的来源来区分权力的性质，其落脚点是以民主政治制度的重塑和现代规则的建立作为国家政权建设的目标，是一种“自上而下”对乡镇走向的诊断，预设了乡镇走向的应然状态，却没有考量乡镇走向的实然状态及务实路径。

当运用国家政权建设理论来探讨乡镇基层政权的走向时，一方面应从实际出发，考察乡镇政权当前的实然状态，这样才能知道国家政权建设应建设什么，又如何建设，另一方面又要区分国家政权建设的权力性质，应该增强和扩展什么样的权力。欧阳静认为当前的乡镇政权的运作逻辑是策略主义的，而其整体特性则是一种“维控”型政权，这一定位涵盖了乡镇政权的各个面相，而非基于乡镇某一中心工作的某一面相、单一特性的归纳［13］。它所表明的内涵是:乡镇基础性权力和治理能力较弱，只能采取策略主义逻辑来完成各项指标和任务，但策略主义的逻辑又使其调动一切正式和非正式的力量与技术手段来应对一些危及社会稳定的突发性事件，维护乡村社会的基本稳定。只能维持现状，不能有所建树是当下乡镇政权的基本特性［25］240。

在认清乡镇政权策略主义运作逻辑和“维控型”特性的基础上，谈论其未来的建设走向，则应重提国家政权建设，但需要厘清的是，国家政权建设的增强或扩张并不是单维度的，其中包含了专制权力和基础性权力，基础性(infrastructural)权力是一个中央集权国家的制度能力，它是一种集体权力，一种“贯穿”社会的“权力”，它通过国家基础来协调社会生活，基础权力能建构社会生活，并增强社会生活的“地域内集中”或“归化”［32］。将其引入中国基层政权研究时，主要指的是乡镇贯彻国家公共规则及治理乡村社会的能力，当前乡镇政权建设的方向就应该是加强乡镇的基础性权力，一方面通过革除压力型体制的弊端，使“单轨”的压力型体制转变为上下结合的“双轨”机制，既有国家体制的压力，又有治理的灵活性;另一方面应充实乡镇本级的财政需求，建立起公共财政制度，改变其资源匮乏现状，从而矫正其赢利性角色;再次加强乡镇政权的公共服务性，满足其亟需的公共服务，努力整合日益失序的乡村社会，从而改变乡镇的运作逻辑和政权特性，实现国家的良政和乡村的善治。

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［25］ 欧阳静．策略主义——桔镇运作的逻辑．北京:中国政法大学出版社，2011

［26］ 申端锋．乡村治理的博弈术与正当性．读书，2008(4):107

［27］ 赵树凯．乡镇治理与政府制度化．北京:商务印书馆，2010:1

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［29］ 杜赞奇．文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村．刘东，王福明，译．南京:江苏人民出版社，2003:2

［30］ 张静．国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾．开放时代，2001(9):10

［31］ 张静．现代公共规则与乡村社会．上海书店出版社，2006:136

［32］ 迈克尔·曼．社会权力的来源:第二卷(上、下)．陈海宏，等译．上海人民出版社，2007:68－69

Township Government:What，Why and Its Future——Comments on“Strategy Principle:The Study on the Ju Township Government”of Ouyang Jing

Han Pengyun

The current academic research on township government contains multiple aspects，includingstudy on township positioning was only focus on one part among state system，rural society and bureaucratic system;as for why they did it，the relevant study are mainly highlight the debate between“corporatism”and“minimalist”;as for their future，the present understanding of state’s and township power construction had different emphasizes．In this article，the author considered．Ouyang Jing’s researchon township-based strategy obviously would put forward“strategy principle”as the township management logic and would also deepen the study of township regime．

Township government;Corporatism;Minimalist;Strategy principle

2012-09-08

中央高校基本科研业务费专项资金资助《后农业税时代乡村治理关系与模式的实证研究》(KYZ201007)。

韩鹏云，南京农业大学公共管理学院博士研究生，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，邮编:210095。

(责任编辑:常 英)