野生动物致损救济适用行政赔偿制度探析*

侯瑞锋

(山西大学法学院,山西太原030006)

野生动物致损救济适用行政赔偿制度探析*

侯瑞锋

(山西大学法学院,山西太原030006)

野生动物致损采取何种救济途径直接影响着救济的社会效果和野生动物保护工作的有效开展。国内学者针对野生动物致损应适用救济途径的观点主要有:适用行政补偿,但需要完善该制度;直接适用民事赔偿;财产损害适用生态补偿,人身损害适用民事赔偿;适用行政赔偿。本文采用对比分析、社会实证分析等研究方法,通过对野生动物致损救济的基础理论、立法环境、社会救济效果和行政管理效率等方面的分析,对适用行政赔偿制度的可行性进行了探讨。

野生动物保护;行政补偿;行政赔偿

随着国家生态建设工程的逐步推进和公众法律意识的不断提高,野生动物保护工作取得了重大成就,多数野生动物的保有量有所增加。然而,野生动物致损事件在某些地区频繁发生,使得保护野生动物与维护群众切身利益的矛盾日益突出。我国对野生动物保护的立法相对较完善,而对野生动物致损救济的立法却相对滞后,救济状况令人堪忧。因此,国家迫切需要对该类损害的受害者给予合理的救济。探讨野生动物致损应采取的救济途径对野生动物的保护工作和保障受害人合法权益具有重要的意义,是野生动物致损救济制度的核心和立法的主要症结。我国目前的立法对野生动物致损救济采取的是行政补偿途径。但是,这种救济途径存在诸多问题,已经不适应野生动物保护管理工作和保障受害人合法权益的需要,甚至制约了野生动物的保护工作[1]。针对该问题,国内学者已有诸多研究:有的学者主张采取行政补偿的途径,但是需要对行政补偿制度进行完善[2];有的学者主张采取民事赔偿制度,认为野生动物属于国家所有,国家有责任对自己所有的财产引致的损害进行赔偿[3];有的学者主张对野生动物造成的财产损害采取生态补偿,对其造成的人身伤害采取民事赔偿[4];有的学者主张应采取行政赔偿救济途径[5]。本文结合野生动物致损现状和救济现状,在对上述诸种观点对比分析的基础上,通过对野生动物致损救济的基础理论、立法环境、社会救济效果和管理效率等方面的分析,认为应当在《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)中增设国家财产致损赔偿专章,把野生动物造成的人身和财产损害救济纳入该章予以规范。

1 我国野生动物致损及其救济现状

1.1 野生动物造成的人身和财产损害现状

我国是一个幅员辽阔,具有多种自然环境和气候条件的国家,野生动植物资源相对比较丰富。根据《中国生物多样性公约保护行动计划》的数据显示,我国的哺乳类动物有 499种,鸟类 1 186种,鱼类2 084种,两栖类动物279种,爬行类动物376种,分别占世界同类动物种类的12.5%,13.1%,6.0%,7.0%,12.1%[6]。同时,在我国每年都会发生许多由野生动物造成的人身伤害和财产损失事件。在野生动物资源分布广泛的省份,这类事件尤为频繁。据吉林省林业厅统计,吉林省2011年发生野生动物致损案件13 000多起,补偿资金3 700多万元。据山西省各地林业部门对近三年来野生动物损害情况的统计,每年造成的损害约为2 000万元,其中农作物损害价值约1 200万元,伤害家畜、家禽价值约700万元,造成人身伤害的损失约1万元。野生动物致损主要反映在财产损害上,而且多数财产属于经营性财产。这些损失是否能得到合理、有效的救济直接关系着群众的生产、生活状况。

1.2 野生动物造成人身和财产损害救济的现状

1.2.1 立法现状

目前,我国对野生动物致损的救济采取行政补偿的途径。1988年全国人大常委会通过的《中华人民共和国野生动物保护法》(以下简称《野生动物保护法》)规定:“因保护国家和地方重点保护野生动物,造成农作物或者其他损失的,由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”1992年2月12日国务院批准发布的《中华人民共和国野生动物保护实施条例》(以下简称《野生动物保护实施条例》)规定:“有关单位和个人对国家和地方重点保护野生动物可能造成的危害,应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的,可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求。经调查属实并确实需要补偿的,由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。”

《野生动物保护法》实施后,全国大部分省、自治区、直辖市人大已经制定了实施条例或实施办法,但是这些实施条例或实施办法条文过于抽象,不便于执法操作,有些几乎是国家立法的翻版,缺乏地方特色,其中关于救济的规定更是如此[7]。目前,依据《野生动物保护法》和《野生动物保护实施条例》的授权出台地方政府规章的只有云南、陕西、吉林、北京、西藏、甘肃、安徽和青海等8个省份,而且立法时间集中在近5年之内。

1.2.2 现实救济状况

据云南省林业厅野生动物保护处2008年统计,2001～2006年云南省野生动物肇事危害的直接经济损失达2.6亿元,2006年云南省野生动物肇事造成的经济损失已超过5 000万元,而云南省2001～2006年实际补偿给受损群众的经费分别为455万元、456万元、520万元、455万元、920万元和972万元,共3 778万元,这对于补偿野生动物肇事所导致的经济损失而言是远远不够的[8]。其他省份的补偿状况跟云南省一样令人担忧。最为严重的是,有些自然保护区核心区附近的村庄所遭受的损失相当严重。由于这些损失得不到合理、及时的救济,加剧了当地居民的贫困,而贫困又造成了对自然资源的过度依赖和不合理开采,甚至出现因贫困而不惜违法杀害野生动物的情况。随着林政案件和由此引发的上访案件数量逐年上升,林线只能逐步后移,生物多样性渐渐减少,限制了野生动物的栖息范围,形成了人类生存与自然保护冲突的严重后果[9]。

2 野生动物致损救济适用行政赔偿制度分析

2.1 基础理论分析

2.1.1 行政赔偿与行政补偿对比分析

行政赔偿是由行政机关及其工作人员在行政过程中的行政侵权行为引起的。这里可以从两个方面进行理解:①引起行政赔偿的行为是行政机关及其工作人员在行使行政管理职权过程中的行为,包括具体行政行为和事实行为;②引起行政赔偿的行为是违法的行政侵权行为,这里的违法不仅局限于严格意义上的违反法律、法规,而且还包括行为在客观上缺乏正当性,即违反职务上的义务、违反信赖保护原则、消极不作为、滥用行政权等[10]。行政补偿是由国家行政机关及其工作人员依法履行职责、执行公务的行为导致特定个人、组织合法权益受到损失,或特定个人、组织为维护和增进国家、社会公共利益而使自己的利益受到损失而引起的。与行政赔偿相比,一方面,引起行政补偿的行为属于积极实现国家行政目标的行为,而引起国家赔偿的行为则是没有任何积极意义的、应予避免的行为;另一方面,引起行政补偿的行为有时可以是被补偿人的行为(此时补偿义务机关是受益人,而非侵权人),而引起行政赔偿的行为不可能是受害人的行为。野生动物侵害不仅没有任何积极意义,而且是国家极力避免出现的情形。同时,野生动物致损救济的前提是受害人受到被动侵害。因此,野生动物致损救济符合行政赔偿的基础理论。

国家重点保护的野生动物属于公共物品。现代国家公共管理理论认为,国家有责任对国有公共物品进行有效的管理,并消除公共物品存在的不特定风险[11]76。我国采取划定自然保护区、设置隔离带等方式对野生动物及其生存环境进行保护和管理。政府对野生动物保护和管理应承担行政职责。某些野生动物具有攻击性,对周围公众的人身财产安全存在高度威胁,国家有责任对野生动物进行有效的管理,并对高风险区域的公众尽到严格的提醒注意义务。行政机关及其工作人员未通过有效的管理消除不合理风险,或未尽到提醒义务造成当事人遭受损害,构成行政侵权,就应当适用行政赔偿制度。

2.1.2 行政赔偿与民事赔偿对比分析

自愿、公平、等价有偿、诚实信用是民法的基本原则。有学者从所有权角度分析认为,国家作为重点保护野生动物的所有者,对由自己所有和管理的财产引致的侵害负有赔偿义务,对受害人应给予民事赔偿。然而,政府对公共财产和公共服务有天然的提供和管理义务,其有责任基于公共需要和行政管理职责提供和管理国家财产。另外,公众通过捐税和交费等形式获得公共服务。这些出资行为是强制性的,而且公众获得的公共服务也不是绝对公平的,时常会出现“搭便车”现象。因此,按照民法原理对野生动物引致损害进行救济不符合民法的基本原则。

另外,野生动物致损救济也不构成民事法律关系。野生动物致损救济的一方主体是受损的公民、法人和其他组织,另一方是国家行政机关、直接代表国家行使管理职责的事业单位和通过法律授权或者接受国家委托代行国家管理职责的机关。法律关系的客体也主要集中在有无具体行政行为,有无管理缺陷,是否存在行政不作为等。从法律关系内容的角度看,行政机关的权利是通过行政执法规范相对人的行为,并对接受公共服务和享受公共财产的对象收税;行政机关的职责就是提供公共服务,保障公共服务的质量,并对管理财产和服务进行严格的管理,消除风险。管理相对人的权利是享受公共服务,在遭受国家财产侵害后获得国家合理救济;而其义务是遵守行政管理规范。通过上述分析,野生动物致损救济不构成民事法律关系,而构成行政法律关系。

2.2 立法环境分析

立法总是存在于一定的环境之中的,这种环境的渊源和基础便是造成它的基本国情以及与这种国情相联系的一定的社会历史形势[12]112。《野生动物保护法》和《野生动物保护实施条例》是20世纪80年代的立法,自颁布实施以来一直没有进行过重大修改。而这三十年内,立法指导思想和法学基础理论在人权救济方面都有了很大的发展和变化。科学发展观的第一要义就是要坚持“以人为本”,把尊重人权作为发展的根本准则。该立法指导思想体现在野生动物致损救济方面就是要求合理、有效地弥补受害人所遭受的损失。由于我国在制定《野生动物保护法》时尚未建立国家赔偿制度,而采取了国家补偿的途径。随着立法环境和立法理论的变化,我们有必要重新思考野生动物致损救济途径的选择。

2.3 救济效果和管理效率分析

目前,野生动物致损救济适用行政补偿制度的社会效果并不理想,救济实施不到位的问题在“重灾区”普遍存在,从而导致当地群众对此不满。有的地区因补偿纠纷发生的集会、群体上访事件屡见不鲜,有些受害群众甚至采取报复行为,如用农药毒死入侵的野生动物。救济状况的不理想严重影响了当地群众对地方政府的信心,也阻碍着地方政府对野生动物保护工作的顺利开展。究其原因,主要是由于我国长期在国家主权思想影响下过分注重保护国家利益而随意贬损私人权益,而且抽象和极为有限的法律规定也缺乏可供操作的具体措施,使得救济难以达到预期的社会效果。即使严格按照规定进行了补偿,也会因补偿标准偏低、范围有限、资金保障无法落实等原因,难以真正、全面地给予合理的救济。以死亡救济金为例,《国家赔偿法》第34条规定:造成死亡的,应当支付死亡赔偿金、丧葬费,总额为国家上年度职工年平均工资的20倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人,还应当支付生活费。《云南省重点保护陆生野生动物造成人身和财产损害补偿办法》第77条规定:造成死亡的,应当支付死亡补偿金、丧葬费,总额为所在县(市)上年度职工年平均工资的8倍。常发生野生动物致损案件的地区一般是比较贫困、经济基础薄弱、职工工资水平相对较低的市县。补偿和赔偿不仅在基数上不对等,倍数差距较大,而且补偿不包括对死者生前抚养的无劳动能力的人的生活费。这些因素都影响着野生动物致损救济的社会效果。野生动物致损适用行政赔偿制度会提高行政机关保护和管理野生动物工作的效率。行政赔偿制度的建立加强了行政机关及其工作人员的行政责任,行政机关及其工作人员在主观上会出于避免承担行政责任,而加强行政管理,积极履行行政职责,降低和避免野生动物引致损害案件的发生。

3 立法建议

国家赔偿诉讼的归责原则经历了从“国王不能为非”的主权豁免原则到“无过即无责”的过错责任原则,再到国家“有责任及无过错”的危险责任原则的演进,凸显了代表国家的公权力对公民权日益周全和确实的保护[13]45。国家赔偿法作为保障人权的法当然应当全面、合理地保护公民权益,危险责任原则在各国也得到普遍的认同,将国家财产致害救济纳入国家赔偿法体系已是世界各国的通行做法和发展趋势,我国也不应例外。日本早在大正时期(1912～1926年)发生的德岛游动圆木事件中即以判例形式确立了国家对公共营造物的设置、管理瑕疵承担赔偿责任[14]140。1947年《日本国家赔偿法》又以成文法形式明确了公共营造物致损的国家赔偿责任。该法第2条第1项规定:“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵,致他人受损害时,国家或公共团体对此应负赔偿责任。”日本确认公共营造物致害国家赔偿责任的依据是:既然国家或公共团体建设道路、学校、公园等公共设施供广大国民利用,由于该设施的瑕疵,利用者以通常的用法加以利用而发生无法预料的损害时,作为该设施的提供者就应承担责任[15]162。随着国家赔偿理论的发展和演进,借鉴国外国家赔偿立法的经验,我国也应当将国家财产引致损害列入国家赔偿法的救济范围。

《野生动物保护法》第3条第1款规定:野生动物资源属于国家所有。2007年10月1日起实施的《物权法》对国家所有财产的范畴进行了界定,该法第49条规定:法律规定属于国家所有的野生动植物资源属于国家所有。因此,应当在《国家赔偿法》中增设国家财产致损赔偿专章,把野生动物致损救济纳入该部分。

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A P robe into the Feasibility of Adopting Adm inistra tive Com pensa tion forW ild Ani m a lDam aging

HOU Ruifeng
（School of L aw，ShanxiU niversity，Taiyuan 030006，China）

W ild animalsmay cause the damage of property and body，andwhat kind of relief should be taken directly affects the social effect and w ild animal protection work.The domestic scholars'main view s on the approach of relief includes： to apply to executive compensation， but to improve the system simultaneously；to apply to civil compensation；to apply to the ecological compensation for property damage，and civil compensation for human injury；to apply to adm inistrative compensation.This paper，adopting comparative analysis and empirical analysis methods，analyzes the basic theories， the legislative environment，social effectiveness and adm inistrative efficiency，and explores the feasibility of adopting an adm inistrative compensation system.

w ild animals protection；executive compensation；adm inistrative compensation

D922.68

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2012.02.012

1673-1646(2012)02-0060-04

2011-12-20

侯瑞锋(1984-),男,硕士生,从事专业:环境与资源保护法学。