社会建构：探索民主治理的有效途径——基于《公共行政的社会建构：解释与批判》

杨菊平

（浙江海洋学院社会科学部，浙江 舟山 316000）

全钟燮在《公共行政的社会建构：解释与批判》一书中，运用辩证思维，对传统的思维模式和公共行政实践模式进行反思，运用社会建构框架来解决复杂的人类事务，强调政治领导者、行政管理者和社区民主的共同努力来实现公共治理。贯穿全书的社会建构框架就是探寻民众与行政管理者实现最有效合作的途径。那么，全钟燮先生为什么要提出公共行政社会建构的研究途径？民主的公共行政是从什么东西中建构出来的，又是怎样被建构的呢？本文试图就公共行政的社会建构途径进行述评。

一、公共行政社会建构研究途径的提出

为了适应20世纪工业化发展，回应当时政治、经济危机的需要，传统公共行政将主攻方向集中在管理的发展和职业化的能力上，关注管理和职业化在提升组织效率和理性化水平的应用。然而，伴随着后工业社会的到来，这一管理的途径引发了许多没有预期的负面结果，如社会不公平、正义丧失、环境灾难、战争、大屠杀和饥饿等。公共政策制定和执行过程中出现负面结果的情况不胜枚举。[1]19-21传统行政管理的一系列思想，诸如效率、功能理性、科层统治和专家作用等也许适用于工业化时代及其经济发展的需要，但却逐渐成为公民服务民主化进程的障碍。

当前，东西方国家都处在治理过程的民主化进程中，但是变革缓慢，原因在于仍然力图用传统的管理概念和技术来解决复杂的人类事务。过去一个世纪的巨大变化使我们深切感受到我们对民主、参与、全球化和各种利益相互依赖意识的需要。但在处理复杂问题的过程中，政策制定者和行政管理者往往倾向于依赖工具和技术手段的方案解决问题。其变革主要集中于政策修正、结构和功能调整、程序的重塑上，表现为自上而下及管理驱动的努力，伴随各种管理技术手段的采用。技术框架以忽略了伦理和人类意涵的方式在去人性化。好的技术能够提高组织效率并产生理性的决策。但同样正确的是技术的好坏取决于谁来使用这些技术。因此，我们应批判性地反思20世纪政策和行政管理取得的成绩，在学习过去经验和教训，探讨现代公共管理局限性的基础上探索21世纪重新建构公共行政理论的可能性。

传统公共行政强调行政管理的重要性置于公共行政的公共性上。全钟燮认为传统公共行政主流所强调的管理主义取向总体上已经不能适应现实社会了，但并不否认公共行政中管理取向的重要性和技术的必须性，而有效率的管理以及技术的实施需要依赖于那些受到管理影响的民众的合作。因此必须运用不同以往的解释性、批判性和定性的思考途径，同时必须充分理解现实的社会、文化和政治环境。而民主的社会建构以多元角色相互分享、相互学习、相互协商和对话辩驳的基本主张为出发点。[1]1-34在民主治理发展的背景下，重新建构行政管理理论对于推动公共行政不断发展完善是非常必要的。全钟燮的观点提供了一种思考公共行政的新角度，这一观点也顺应这些年来复兴、发展起来的协商民主、公民参与的趋势。

二、公共行政社会建构途径的逻辑起点和核心思想

“社会建构”(social construction)一词由皮特·伯格(Peter Bergger)和托马斯·卢克曼(ThomasLuckmann)在1966年出版的《现实的社会建构》(The Social Construction of Reality)一书中明确提出。[2]根据1999年剑桥哲学辞典的界定:“社会建构主义,它虽有不同形式,但一个共性的观点是,某些领域的知识是我们的社会实践和社会制度的产物,或者相关的社会群体互动和协商的结果。”[3]全钟燮通过阐释一种解释性和批判性的公共行政研究视角来探索和理解公共行政对复杂现象的理论建构途径。在不忽视行政管理理论性知识和“技

术利益”的同时努力倡导民主性和社会性的重要性。这种社会建构形式提供了一种思考公共行政的新角度，它以联结广泛的政治、社会和文化环境的方式区别于时下的公共行政实践；它通过强调批判性现代主义观点，乃至吸收基于全球化视野的后现代主义部分思想来超越现代（或传统）公共行政的局限性。

（一）对社会现实的建构性理解是公共行政社会建构的逻辑起点

社会建构主义认为社会现实是由人类思想和环境互动建构而成的。因此现实社会不只存在一种版本或一种真理。人们在日常交往中构造并经历了多样化的现实和真理。公共行政的社会建构更关注人们是怎样建构和赋予他们的经验以特定的意义，这些意义又是怎样成为

公共行政客观化的要素的，包括规则和规章、职位、角色、制度、组织简称、符号、分类和专业任务。[1]56-58公共行政面对的社会现实是复杂多变的，行政管理者、职业专家、公众等不同主体在其社会实践中由于价值、信念等的不同，由于对情境的体验不同，他们对复杂的社会问题有不同理解，解决问题的途径亦有不同。因此，公共行政不再是一种只注重管理者观点的统治过程，其他组织成员的经验、思想以及存在分歧的观点都应得到重视。

（二）公共行政的社会建构的核心思想就是如何通过参与、对话的过程实现对社会现实的主体间建构

既然不同个体对社会现实有不同的理解，那么关键问题是，我们如何才能形成对社会现实的共同性理解呢？我们对社会现实的理解往往通过语言来体现，我们分享对社会现实的不同理解也依赖于对话和话语体系，因此，社会现实也被看做是借助语言与意义建构出来的。社会建构强调人际关系互动和行动者的主体间性（互为主体性）。公共行政的社会建构途径必然通过话语体系与对话来理解不同参与者之间的差异，建构主体间的社会现实；通过公众的参与和沟通行动，发现建构行动策略的可能性；强调公众在讨论政策议题和问题时的相互协商、对话、表达话语和辩论的过程。在社会现实的社会建构过程中，相关行动者是在一个彼此分享的世界里凭借主体间相互体验的经验来建构社会现实的。人们通过分享自己的思想和经验为认识和界定某一特定问题提供共同基础，经由主体间的互动、沟通和对话来获得彼此的理解，达成共同的观点。

公共行政的社会建构是基于“社会实践”的基础上进行的。在这里，实践被界定为“个体在其中使用反思意识的人类活动”。[1]106在这种实践活动中，个体用批判和反思的方式与其他行动者合作，以实现集体的目标。社会建构主义的公共行政认为，组织的社会实在也是组织成员通过社会实践活动建构起来新的主体间实在，组织成员通过交流互动、对话和话语体系创造了组织的现实。当个体批判性地反思和解释他人的经验和思想时，就可能获得一种对他人世界的新的理解。组织成员通过自我反思和推理过程，能够批判地评价知识和利益，这种反思式自我探索行动能够改变个体的意识，投身到重构组织实在过程之中。行政管理者也会对其行为进行批判和反思，而不是习惯地从事日常活动，他们会更加关心他们的当事人的感受和公共利益。只有当管理者和其他组织成员都参与到主体之间的社会实践时，一个主体间理解的有意义建构才成为可能。也就是说，每个主体借助真正的批判性对话来努力分享其他主体的经验和观念，最终适应和理解其他主体的意识。只有当每一个人都能反省和批判我们的行动的时候，体现人类本质含义的理解、综合和合作才可能发生。同样，在组织与组织之间以及组织与组织周围环境的沟通势必存在，以此共同分享它们的现实。在组织、国家和全球中，这种沟通和分享应该利用公共行政中的社会知识。总之，由于社会建构是互动式的，而且，由于它关注人们如何产生分享现实的共同感知，故此，参与和对话性交流对于社会建构过程来说就是必不可少的，对话过程对于建构主体间的现实是不可或缺的。

三、重释公共行政的内涵

为了理解我们所处的复杂社会现实，全钟燮认为我们需要重新建构公共行政研究的途径。在他看来，行政管理生长于民众的环境中，尤其是在民主和公民社会的环境中予以推行和实施的；行政管理活动需要在那些受到政策和政府项目影响的各种关系人的参与和互动的过程之中展开，政府管理方案也同样需要在这个过程中选择和确定。因此我们需要重新检视(或解释)公共行政的内涵。

（一）公众地位和作用的转变：从被动客体到参与主体

传统行政管理思想将管理的重要性置于公共性之上。公民社会中的公民和组织被看成被动的实体，看做仅仅是消极的和反应的存在，他们只是接受政府的服务和干预。全钟燮认为，公共行政的“专业化是以牺牲公民参与为代价的”。[1]27当行政管理者在没有包容公民，特别是没有包容那些被行政决策影响着的非政府组织(NGO)和公民，而着力将现实客观化的时候，他们就会否认公民参与建构社会现实的能力。这一取向的公共行政会丧失掉激发公民潜质及其自主治理能力的机会，传统行政管理强势的职业化管理衰败势必源自它将公民看做是被动的客体。重新理解公共行政的真谛必须在赋予公共行政民主价值的时候，包容公众的重要性，重视公众的主体性地位。更进一步地说，必须将置身于行政管理外部的民众包容进来在一个多元文化和民主社会里，公众就应该是来自不同背景的民众相互包容，从而实现他们的权利和自由。因此，全钟燮认为我们应该在民主治理发展的背景下，重新建构行政管理理论，将公众放在清晰、明确的地位上。至少，公众、组织成员都是公共行政的主体。[1]32-33如果公共行政依旧将关注点聚焦在行政和管理上，依旧将公众的作用视为是可有可无的东西的话，那么在公众参与不断发展的新形势下，公共行政将没有可能把握公共领域中发自于社会网络和文化建构的推动力。

（二）行政管理者职责的转向：从管理者到促进者

传统公共行政强调促进行政管理者的管理责任，这一点毫无疑问十分重要，但是，全钟燮认为，在社会建构框架下，公共行政管理者的行动总是要求反思式判断，即什么是“合适”的行动？我对管理的责任是什么？我对自己的责任是什么？我的行动对于我所服务的公众意味着什么？[1]129-134

在社会建构框架下，行政管理者和政策制定者的主要责任由管理转变为设计建构过程和推进互动。“行政管理者的一个重要责任就是去促进和培养所有公民对社区的公民责任意识”[1]155行政管理者新的角色要求他们同时也应该与民众一起工作，建构具有社会意义的政策选择方案。为了把握行政管理活动可能造成的难以预期的后果，行政管理者必须承担起参与促进者的责任，吸引公民参与公共管理，通过彼此的对话和话语体系，向公民学习解释社会问题和公共政策议题的方式。行政管理者和管理机构必须在组织成员之间创造分享和学习的机会，必须在行政管理者和公民之间促进互动的进程，以此，保证公民能够顺畅地表达他们对问题的看法和观点。所以，在社会建构的公共行政中，行政管理者的角色将是超越现代公共行政统治和管理模式的局限性，通过沟通行动和公民参与来探索建构社会的富有意义的可选择途径。

（三）公共行政的重新检视：从管理到合作，从统治到治理

传统行政管理思想主要是一种有关统治和管理的理论研究途径，“公共行政立足于行政管理，也就是说，它绝大部分的目的是为了统治或管理民众。”[1]27它较少关怀平行关系、参与、对话、话语权、公共协商和公民投身公共事务等议题的重要性。社会建构研究途径并不否认公共行政管理取向的重要性和技术的必须性，但是，有效率的管理以及技术的实施在很大程度上需要依赖于那些受到管理影响的民众的合作。行政管理者要找到那些与他们持有不同思想和理论思维的广大民众，要寻求与民众携手工作的途径。通过参与、对话、分享利益等民主进程，最大限度地降低层级关系而发展平行合作关系，获得比政府独自行动多得多的解决问题的途径。当不同群体的民众广泛地参与到解决非常规问题和困难问题的行列中时，行政官员、管理者和职业专家的管理过程才能更加有效。

“社会建构框架或许就是探寻民众与行政管理者实现最有效合作的途径。”[1]33这个民主框架使参与的行动者走到了一起，而且参与通常是自愿的。社会建构的公共行政的互动特征要求所有人的合作，因此对行政管理者和公民来说，公民意识的培养是其重要义务。行政管理者首先需要树立一种公民意识，与公民一起投身于共同合作的行动。公民也需要建立一种公民意识，以满足公民义务的要求，辅助政策制定者和行政管理者作出更有效的决定，帮助他们更加有效和富有同情心地思考公共问题，投身公共协商过程，寻求集体行动的公共性理由。

从社会建构的角度来看，政府、公民社会和企业之间的关系发生了变化。当政府与全球化的市场经济阻碍了广泛的人类利益和公共福利时，非政府组织或公民社会组织就会承担起与政府和企业抗衡的角色。当公民和非政府组织通过对话式实践来改善自己社区的时候，他们就学会了如何自治。公民社会在民主化的治理进程中扮演着重要角色。可以说，地方治理这一概念是公民和非政府组织觉悟提高的结果。因此，从根本上说，治理途径集中体现在这样一个过程之中：通过共享经验和共担忧虑，参与治理活动的公民、群体、组织构建起一个主体间关系的现实。政府机构在协调他们活动中不再起主要作用。当参与者们以对话和话语的方式参与协商程序时，他们可能或者应该能够对通过集体行动实现公共利益的公共逻辑形成一种正确的判断。

（四）公共行政社会建构的结果：民主行政

民主不仅仅是一种社会制度，也是一种社会生活方式。阿玛迪亚·辛认为民主的本质是Public Reason，可以把它叫做公共理性，或者公共辩论，通过公共辩论，使与社会、国家有关的重大问题达成人民共识，保证所有人都能参与社会公共事务，不管它是弱势、还是少数。一个民主社会最重要的目标是要在公共领域内建立公民参与机制，公民置身其中可以自由广泛地交流彼此的价值和目标，从个体角度来定义社会公益。

在全钟燮看来，社会建构途径“承诺通过民主过程来实现变革和解决问题”，[1]182社会建构过程的初始点是考虑参与者以及那些受到协商和问题解决结果影响的民众的多样性价值。不同行动者的观念势必被讨论、争辩和评价；各种各样的行动者在一起发挥作用；各种可供选择的方案必须依据政治、经济、社会的可行性而进行批判性地检视；弱势群体的声音必须被整合到社会问题的解决之中。社会建构的一个重要特征就是多方行动者的参与，它让行政管理和政策制定程式变得更加民主化。

公共行政的社会建构通过协商与对话，对社会复杂现象和社会问题达成相互理解，强调一种平行合作关系，通过开放式交往、对话和分享社会知识，将组织与民众联结起来，从而凸显建立非科层制的、合作治理形式的可能性。公共行政社会建构方式体现着对人类基于实践行动而形成的话语的尊重，对人们在分享、互动基础上达成共识的尊重，因此，它无疑是对人们民主参与治理过程的倡导，是对公共事务治理中政府与公民社会等主体间积极互动的赞扬。社会建构途径为推进民主化的治理进程提供了一个框架。

四、公共行政的社会构建途径的主要特征

公共行政的社会建构突出了主体性和辩证性的研究取向，强调了公共行政之道包含“关系、相互依赖性、交互影响和辩证性”。[1]136

（一）公共行政的社会建构凸显了对个体价值的尊重和个人能力成长的促进

社会建构的公共行政在不牺牲个性独特性和个人自由的前提下，探索改善民主治理的途径。在社会建构的框架下，体现了对个体价值的尊重。对复杂社会现象的理解需要对个人不同价值和理解的综合，由利益相关的个体通过反思的辩证的社会实践来构建行动策略。社会设计途径包含了对相关行动者价值观的高度重视和鉴赏。在社会建构框架下，行政管理过程中强调个人的成长和个人的责任。社会建构的公共行政将行政管理与个人有机结合起来，将组织目标和目的与社会价值和个人成长整合起来。在参与与协商的过程中，行政管理者的一个重要责任就是促进公民能力的成长。个体的能力是民主的公共治理得以顺利开展的重要因素。个体的能动性和积极性，个体对自我的认识程度，个体反思、审视的能力，个体在对话中的行动技能、行政管理者的伦理责任等都体现了社会建构视野下的公共行政对个体能力的重视。另一方面，个体的能力也在参与和协商中得到发展。社会建构的研究途径旨在帮助民众发展互动关系，通过个人与他人分享他或她的“学习兴趣”[1]131实现个人在参与和协商中的贡献。进一步来说，发生于公共领域中的行动在于提升人们克服消极和防御态度、培养参与意识和积极性。这也是一个人们通过整合不同的经验、知识和文化而学习集体行动并尊重其个人对自我表达、个性成长需要的过程。

（二）公共行政的社会建构体现了建构的社会性和辩证性

公共行政的“社会建构的研究取向从理性主义和功能主义转向建构主义，强调了社会现实的建构性；从个体主义转向群体主义，强调社会现实建构的社会性；由单向决定论转向互动论,强调了“共建”的辩证性”[4]。其实质是通过主体间性来研究主客体关系问题,通过辩证法来克服二元对立的思维方式。

“社会建构主义是指个体在社会文化背景下，在与他人的互动中，主动建构自己的认识和知识，且更为关注建构过程中社会的一面。”[5]公共行政的社会建构途径认为，我们最为重要的经历体验是在我们社会互动中，在我们面对面的交往中发生的。我们怎样与他人发生联系，我们就会怎样建构我们的社会秩序，就会怎样建构这个将要生活其中的未来世界。在这个建构过程中，个体不再是原子式的个人，个体之间、公民与组织之间以及组织之间，通过对话与交流建构主体间的社会现实，提出可能的行动策略。社会现实的建构过程是人使用语言和话语的结果，语言和话语是社会性的、人际交流的产物。走向民主的公共治理强调集体行动的路径，是主体间互动与合作的张扬。总之，公共行政的社会建构从社会性的角度理解人、社会现实以及人与社会现实之间的相互关系，强调主体间性和社会性，重视和尊重人们基于实践行动在互动和分享的基础上达成的共识。“第一，建构的主体是社会性的，而非个人性的，即建构者是主体间性的或群体性的；第二，建构过程不仅仅是一个心理过程，更是一个社会过程，其中包括合作、沟通、协商、争论、妥协、折中、共识等；第三，被建构物是“集体智慧”的结晶，其中包括不同建构者不同角度的观察、不同利益的折射、不同目的的追求。”[5]

社会建构的公共行政拒绝行政管理现象的二元性解释。它试图兼顾同一问题的两个方面。公共行政管理者必须通过将组织与个体、行政管理与民众、客观性和主观性有机联系起来，克服存在于个体和组织、主观和客观、行政和公共之间的二元性。公共行政的社会建构途径将主体间的互动视为一个辨证过程，人们通过辨证地反思才有可能改变他们对组织现象的理解、对主体间的交互作用的理解以及主体间关系的诠释和如何将人类行动的客观和主观意义与情境联系起来。因此社会现实的建构过程在其根本意义上是公开的、社会性的。个体之间、个体与社会制度间的关系是“辩证”(互动)的。

总而言之，社会建构模式更多的是为公共行政的发展提供了一个框架，尽管从理论上看社会建构途径有助于理解行为主体的身份认同、共有观念的形成及其意义，用参与、合作的方式代替传统的解决问题的方式，但是，从实践层面来看，尽管就如何让社会建构发挥实效，全钟燮先生也就分权与权力分享、强化非主题讨论的实践、存进信任和信心、培养行动技能等方面做了讨论。[1]183-191但社会建构途径依然面临一定的困境，在具体的实践中如何落实、发展还有待进一步的探索。由于社会建构强调参与和共享，在僵化的公共组织和反应冷漠的社区，社会建构途径无法有效的开展，而国家层面的社会建构较之地方层面存在更大的困难。在政策制定的过程中，如何应用不同形式的公民参与能够在行政管理者与公民之间形成有效的合作？如何强化公民社会，积极寻找促进公民参与的方法？如何更好地保障和实现个体的权利，激发公民的参与意识能力？如何培育行政人员的责任和伦理意识、行动技能，更好地理解行政管理者的地位和责任等，都是我们需要进一步探讨的问题。

[1]全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判[M].孙柏瑛，张刚，黎洁，等，译.北京:北京大学出版社，2008.

[2]刑怀滨，陈凡.社会建构论的思想演变及其本质意含[J].科学技术与辩证法，2002,19(5):70-73.

[3]Aud,i R.The Cambridge Dictionary of Philosophy[M].Cambridge:CambridgeUniversity Press,1999:855.

[4]刘晋飞，黄东东.三峡移民文化的生成与阐释——社会建构主义理论的视角[J].学习与实践,2011（10）:135-140.

[5]罗英豪.建构主义理论研究综述[J].上海行政学院学报，2006（5）：86-90.