北极理事会的改革与变迁研究＊

孙 凯 郭培清

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

在2011年5月12日在格陵兰首府努克召开的第七次北极理事会上签署的《北极搜救协议》是第一个在北极理事会框架下签署的有法律约束力的协议，在北极理事会以及北极治理机制的发展历程上都是里程碑式的事件，这也是近年来为实现“加强北极理事会”的努力迈出的实质性的一步。北极理事会自1996年成立以来，其最初的职能仅限于“高层论坛”，职能领域仅限于环境保护和可持续发展等“低政治”领域，它不是一个决策机构；而今有法律约束力的《北极搜救协议》的签署以及未来系列加强北极理事会的各种努力，都使北极理事会朝向更为高层“决策机构”发展。

一、从《北极环境保护战略》到北极理事会

（一）摩尔曼斯克讲话到《北极环境保护战略》

北极理事会的前身是1989年北极八国签署的《北极环境保护战略》。在此之前，戈尔巴乔夫于1987年在摩尔曼斯克发表以“加强北极地区的合作”为主题的演讲，打开了北极地区合作的“机会之窗”。戈尔巴乔夫在讲话中特别提到就北极地区环境环境保护进行国际合作，“北极地区的环境保护十分重要，苏联建议拟定一个北极环境保护合作计划，建立一套监控体系，监测该地区的环境状况和核辐射安全，必须尽快就保护北极地区的苔原、森林等进行国际合作。”［1］（P68）

仅在“摩尔曼斯克讲话”一年之后，芬兰政府就发起了“与其它七个北极国家进行协商以寻求在北极地区采取共同行动”的倡议。尽管当时芬兰政府对与在北极地区进行何种“共同行动”并没有明确的议程，但北极八国针对北极地区启动某种形式的合作，从而为北极地区做点什么”的愿望确是非常强烈。1988年，芬兰负责环境和南北极事务的协商大使Esko Rajakoski加拿大参加关于北极问题的听证会时表示，“就北极地区的环境保护进行合作是一个非常务实的起点”，［2］（P55）他对与在北极地区的环境保护进行合作的具体形式和内容并不太在意。［3］（P73）

依据芬兰政府的倡议，芬兰外交部和芬兰环保部于1989年1月12日签署《北极环境保护战略》并发送给其他七个北极国家。后在芬兰的召集下，北极八国1989年9月在芬兰召开了第一次就北极环境保护的准备会议。经过接近两年的谈判，至1991年6月，《北极环境保护战略》（AEPS）作为一项无约束力的“战略”得到北极八国的共同认可。［2］（P56）

依据《北极环境保护战略》，八国承诺为保护北极地区的环境而进行合作，并确定了联合行动的优先领域为治理持久性有机物、石油、重金属、放射性物质以及酸化等引起的环境问题。《北极环境保护战略》最初设立四个工作小组：北极监控评估项目工作组、北极海洋环境保护工作组、突发事件预防准备和反应工作组、北极动植物群落保护工作组。为应对气候变化以及加强北极地区的可持续发展，1993年在第二次北极八国部长级会议上又决定在以上四个工作组的基础上再设立可持续发展工作组。

（二）从《北极环境保护战略》到北极理事会

为进一步应对可持续发展以及北极地区的变化所带来的挑战，1996年9月，环北极八国在加拿大渥太华发布《成立北极理事会宣言》，决定成立北极理事会，《北极环境保护战略》的所有工作也纳入到北极理事会的工作中来。［4］北极理事会的成立与《北极环境保护战略》的主要不同体现在以下两个方面：

第一，北极理事会的成立提升了北极地区国际治理的制度化程度，促进了北极地区国家之间的合作、科技交流与可持续发展。尽管北极理事会还是秉承《北极环境保护战略》以宣言的形式而非国际条约的形式成立，但北极理事会作为一个国际组织的实体，在协调北极八国就共同关心的问题进行行动以及促进北极地区的科研信息交流等方面具有《北极环境保护战略》无可比拟的作用。

第二，在北极理事会中，北极地区的原住民组织的地位得到了确认与提升。在《北极环境保护战略》中，北极地区的原住民组织与其它非政府组织、政府间国际组织以及非北极国家地位平等，都可以根据特定的规则而作为观察员参与北极事务；但在北极理事会框架下，依据《渥太华宣言》之规定，北极地区的原住民组织在北极理事会中被赋予了永久参与者的地位，这就使得原住民的诉求在北极理事会的决策中将会得到更为充分的考虑。

二、内外压力下的北极理事会

北极理事会自成立以来的十几年里，通过其下属的工作小组的运作方式，在促进北极地区环境保护和可持续发展等领域起到了积极的作用。但是近年来北极地区的“急剧变化”，使得北极理事会在应对这些变化方面有些力不从心。这些变化主要体现在以下三个方面：

（一）北极地区自然环境的变化

近年来气候变化导致北极冰融的消息早已不是“新”闻，国际社会对北极日益增强的关注也是基于气候变化导致北极冰融的科学研究基础之上。但最新的研究表明，气候变化对北极地区的影响在以往的大多数研究中被“低估”了，气候变化对北极地区的影响正以“惊人的”速度使北极地区的自然环境发生着变迁。2010年5月发布的德国赫姆霍兹研究中心以及国际北极科学委员会的科学家共同编写的《2010年北极海岸状况》中明确指出，“北极冰层正以每年30米的惊人速度不断消融”。［5］而北极监控与评估项目于2011年发布题为《北极地区的雪、水、冰和永冻层》的报告，更是进一步证实了北极地区温度升高的事实。［6］

（二）北极地区国际政治环境的变化

冷战的结束，使北极地区一改过去的“冷战前沿”，进而朝向“合作之地”、“对话之地”发展。北极环保战略以及北极理事会的成立就是在这种“北极合作”的大背景下实现的。但近年来，随着气候变化对北极地区影响的加大以及国际社会“重新发现北极”，尤其是自俄罗斯“插旗事件”以来，北极地区的“新冷战”似乎正在上演。但是，目前来看，这样一场“新冷战”并未触发，通过制度化的合作应对北极地区的挑战还是北极地区国际政治的主流。

（三）北极地区在北极国家国内政治地位的变化

在相当长的一段时期以来，北极周边国家对本国北极地区的关注度不高，北极圈内区域的事务的关注远远少于这些国家对“南方经济、政治核心地带”的关注。这种“外围vs.中心”的关系，也使北极圈内的事务在北极周边各国的国内政策中处于被边缘化的境地。［7］（P68）但这种境况在最近的十几年里随着北极地区各种能源资源开采利用的可行性的提高，以及北极地区人口数量的增长，使这种北极地区位于政策“边缘地带”的境地得到了相当程度的改观，各国对北极圈内事务的关注在国内政策制定中也趋于日益增长的趋势。环北极国家所发布的北极战略中，无不将北极地区作为国家中长期战略的重要部分。［8］（P64）

北极地区的这一系列变化也是相互联系的。例如气候变化的影响将导致物理环境的改变，继而导致生态状况的改变，从而影响资源利用、生态产品与服务的提供；北极脆弱的生态环境以及北极地区原住民对北极地区变化的适应性较弱，因此，这些变化也会造成北极地区社会结构等方面连续性的变化，这对于北极地区的治理和管理方面会带来极大的挑战。“这些挑战不仅是指当地资源的管理，还包括处理新的经济体与本地、国家以及全球利益的需求的紧张关系”。而北极理事会作为北极地区治理的最大规模的国际组织，在应对这些变化从而实现北极地区更为有效的治理方面理应“义不容辞”，但由于北极理事会仅仅关注“低政治”，加之其“软法”的属性，在应对北极地区变化方面显得“力不从心”，加强北极理事会势在必行。

三、加强北极理事会：当前进展

加强北极理事会以实现北极地区更为有效的治理自2004年北极理事会发布《北极气候影响评价》以来，即在北极理事会的会议上被多次提及。《北极气候影响评价》报告认为，气候变化导致北极地区的冰融，极大提高了北极地区的石油、天然气以及其它能源、资源利用的可行性，因此有必要提高对北极地区这些的活动的治理，当时主要存在两种观点，一种是建立《北极条约》，另外一种就是加强北极理事会的职能，使其涵盖对这些领域行为的管制。

北极地区的大多数国家并不支持建立《北极条约》，美国认为，北极理事会应当保持其高层论坛的性质，致力于其当前分内的议题，它不应转变为正式的国际组织，尤其是一个需要分摊会费的国际组织。不过，对于改善北极理事会的组织结构，美国持开放态度，这包括其下属组织的合并，或改变它们的运作方式，只要这些改善在程度上能明显地改进北极理事会的工作，而且也没有超越北极理事会的一般性权限。芬兰也认为，北极理事会在整个北极地区是最重要的合作架构。北极五国在2008年5月发布的《伊卢利萨特宣言》中也特别强调：“我们认为没有必要再建立一个新的广泛性的国际法律制度来管理北冰洋”，而针对北极地区的划界问题，《伊卢利萨特宣言》中明确表示“《联合国海洋法公约》提供了处理广泛问题的重要权利和义务，这个法律框架为确认5个北冰洋沿海国家和其他北冰洋用户的管理责任奠定了坚实的基础。5个北冰洋沿海国将继续致力于这一法律框架，有序地解决任何可能的重叠权利主张”。

因此，加强北极理事会，提升北极理事会的职能就成了必然的选择。2007年北极理事会的会议上，北极理事会的高官会议就讨论了“北极理事会的未来”的提案，加强和改革北极理事会正式进入北极理事会的议程中。至2009年，北极理事会部长级会议发布的《特罗姆瑟宣言》进一步强调改革北极理事会的必要性，决定“进一步考虑如何整合北极理事会以使其能够顺利完成其目标职能”。为加强北极国家之间高层官员的互动，自2010年开始，又在两年一次的北极理事会部长级会议的基础上，隔年增加一次成员国副部长级会议。

2011年5月在格陵兰岛首府努克召开的第七次北极理事会部长级会议是近年来“加强北极理事会”的一个高潮。会议通过了自北极理事会成立以来首个有约束力的文件《北极搜救协定》，就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任进行了详细的界定。另外，会议发布的《努克宣言》宣布北极理事会将继续加强改革，以应对北极地区所面临的日益增长的挑战，并决定加强北极理事会的制度建构，决定在挪威的特罗姆瑟为北极理事会建立固定的秘书处，并且秘书处在2013年加拿大接任北极理事会轮值主席国之前投入运行。［9］秘书处的经费问题也在这次会议上进行了规定，秘书处的运行经费不超过一百万美元，由北极理事会的八个成员国均摊。会议对于近年来“接纳观察员”以及“观察员的作用”等问题也进行了深入探讨，在向部长汇报的北极高官报告中规定，欲申请北极理事会观察员的国家必须“接受和支持《渥太华宣言》中所示的北极理事会之目标；承认北极国家在北极地区的国家主权、主权权利和管辖权；意识到《联合国海洋法公约》等更为广泛的国际法律框架适应于北冰洋，为北极海域的管理提供了坚实的基础；尊重北极地区原住民的价值观、利益、文化和传统；已经展示出对北极理事会永久参与者以及其它北极原住民工作进行支持的政治意愿和经济资助能力；已经展示出与北极理事会相关的兴趣和专长”。［10］

四、北极理事会与北极治理的未来

2011年北极理事会努克会议在一定程度上可以说是反应了北极理事会未来发展的方向。首先是北极理事会由“软法”向“硬法”模式的发展。［11］（P17）《北极搜救协议》的通过开启了北极理事会从“软法”模式趋向“硬法”模式发展的大门，这部分原因是由于北极理事会当前的“软法”模式无法有效地应对北极地区所面临的挑战，必须对各成员国的责任义务进行有约束力的界定，并确保这些规定能够付诸实践，这样才能更为有效地实现北极事务的有效治理。但由于北极地区复杂的地缘政治特性，从“软法”到“硬法”的发展将是一个缓慢的过程，并且在相当长的时期内将仅限于“低政治”领域中。其次是北极理事会“制度建设”的逐渐加强。其次，在制度建设方面，一个良好高效的秘书处是确保机制有效运作的必要条件，北极理事会自成立之日起，其秘书处也随着轮值主席国的变化而“流动”，这在一定程度上阻碍了理事会秘书处吸纳有能力的职员以及促进秘书处的高效运作。自2007年挪威作为轮值主席国开始，挪威与其后的两任轮值主席国丹麦、瑞典达成协议，在这三个国家作为北极理事会轮值主席国期间，将秘书处固定在挪威的特罗姆瑟。这一做法也得到了其它国家的认可与赞赏，因此在2011年北极理事会的努克会议上，决定将北极理事会的秘书处永久设立在挪威的特罗姆瑟。另外，北极理事会的资金机制的加强与制度化也将进一步增强北极理事会的机构运作能力。

另外，北极理事会对接纳观察员的标准进行界定，可以在未来接纳观察员的时候“有章可循”。但是，这些标准的界定也存在一些模糊的语言。例如标准的第二条规定，观察员的申请国必须“承认北极国家在北极地区的国家主权、主权权利和管辖权”，即“三个承认”。［12］（P72）但当前北极国家在北极地区的国家主权在一些方面还存在争议的情况下，如何承认这些国家在北极地区的国家主权就很难具有操作性。北极理事会成员国对观察员申请国应采取更为开放性的态度，因为现代版本的“门罗主义”在北极地区是行不通的，北极地区的事务不仅仅是北极国家的事务，北极地区目前所面临的大部分挑战是源自全球性的问题，而非北极地区特有的，例如气候变化、全球性的过度捕捞、远洋石油资源的开发、对海洋资源的勘探等，这些都是全球性的问题在北极地区的表现。需要更为广泛的国家与相关行为体的参与，方能实现对这些问题的有效应对与治理。

［1］郭培清，田栋.摩尔曼斯克讲话与北极合作［J］.海洋世界，2008，2011.（5）：67－73.

［2］E.C.H.Keskitalo.Negotiating the Arctic：The Construction of an International Region［M］.New York：Talor ＆Francis Books，2004.

［3］Oran R.Young.Creating Regimes：Arctic Accords and International Governance［M］.Ithaca：Cornell University Press，1998，p.73.

［4］Ottowa Declaration on the Establishment of the Arctic Council［EB/OL］，http://arctic－council.org/filearchive/ottawa＿decl＿1996－3..pdf.Accessed on May 18，2011.

［5］International Arctic Science Committee，State of the Arctic Coast 2010 Report［EB/OL］，http://ipa.arcticportal.org/files/sac/state％20of％20the％20arctic％20rept.pdf.Accessed on May 18，2011.

［6］Arctic Monitoring and Assessment Programme，"Snow，Water，Ice and Permafrost in the Arctic"［EB/OL］.http://www.eoearth.org/news/view/165967/？topic＝49501.Accessed on May 18，2011.

［7］孙凯，郭培清.北极环境问题及其治理［J］.海洋世界，2008，（3）：64－69.

［8］郭培清.大国战略指北极［J］.瞭望，2009，（27）：64.

［9］Nuuk Declaration［EB/OL］，http://arctic－council.org/filearchive/The％20Nuuk％20Declaration.pdf.Accessed on May 18，2011.

［10］Senior Arctic Officials Report to Ministers，.Accessed on May 18，2011.

［11］董跃.北极环境治理中的软法因素［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2010，（1）：17－22.

［12］郭培清.应对北极门罗主义的挑战［J］.瞭望，2011，（42）：72.