发展协商民主的关键是制度化、规范化和程序化

◎钟晓渝

（钟晓渝，法学研究员，民革深圳市委会主委，深圳市司法局副局长/责编 刘玉霞）

党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”这一论述不仅指出了协商民主的重要性也指出了协商民主制度化的发展方向，对于加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进社会主义民主的发展具有重要的指导意义。为贯彻落实十八大关于协商民主的论述，我认为，进一步推进协商民主发展的关键是将协商民主制度化、规范化和程序化。

协商民主需要制度化

协商民主的制度化是指应当通过具体的制度设计、制度安排，将协商民主以法律的形式确立下来。应该看到，协商民主在中国的实践和发展，源于建立新中国的革命需要。共产党为了更广泛的团结各民主党派和社会各阶层人士，提出召开新政协，成立新中国。在各党派和社会各阶层的响应和参与下，达成了建立新中国的共识，其政治协商形成的法律文件 《共同纲领》成为新中国的临时宪法。应该说，协商民主在中国一开始就取得了巨大的政治成效，并显示出鲜明的中国特色和强大的生命力。然而，1954年第一届全国人民代表大会召开并通过 “五四宪法”以后，“五四宪法”取代了 《共同纲领》，人民代表大会制度的建立也标志着选举民主制度在中国的确立。此后一段时间，协商民主在社会政治生活中曾被边缘化、随意化、形式化。

党的十一届三中全会以后，各民主党派和各级政协逐步恢复活动，在政治协商、参政议政和民主监督方面发挥着重要作用。1993年修改通过的 《宪法》，序言中写入 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，这是多党合作和政治协商制度的宪法依据，也是协商民主制度化的宪法依据。2006年，中共中央发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》首次指出：选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。强调要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式，进一步推进协商民主的制度化进程。在此基础上，各地政协也开始探索将政协的协商民主制度化。2011年，中共广东省委在全国率先出台 《政治协商规程》，其后各地也纷纷出台 《政治协商规程》。这是协商民主制度化的一个非常可喜的进步！

然而，这些“制度”的局限是：在形式上它们仅是党的文件而非国家法律或法规，在内容上则仅涉及在政协的协商，而不是广泛的协商民主。因此，作为中国特色社会主义民主政治的重要形式和国家基本政治制度的协商民主的制度化发展，关键是要将协商民主纳入法治的轨道，制定协商民主的法律规范，使协商民主成为一种制度化的协商，使协商的组织、内容以及程序等都由国家的法律来调整，使协商民主有法可依，有章可循，使协商的结果逐步成为具有实际约束力的共识性规范。只有这样，才有可能真正树立起协商民主机制的权威和公信力，使协商民主真正成为人们政治民主参与的一种制度化方式，协商民主才能走的更远，走的更好。

协商民主需要规范化

协商民主的法律规范是协商民主制度化的内在要求，也是协商民主法治化的必然趋势。只有确立统一的法律规范，才能避免协商民主在实施过程中的随意性、不确定性。

协商民主的法律规范包括实体性规范和程序性规范两个方面。

1.规范协商主体的权利义务。

协商民主的最大特点就是协商的各方民主协商，平等议事。协商民主规范化的首要问题就是如何真正实现 “平等协商”。因而，从法律上规定协商主体法律地位的平等是协商的前提条件。即无论在形式方面或实质方面，协商参与者的权利是平等的，没有平等法律地位就不是协商，至多是征求意见或通报情况。目前，在协商实践中，参与协商的各方地位实际的不平等已影响到协商作用的发挥。因此，推进协商民主，不仅要保证民主党派在宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，也需要法律保证各阶层、各利益群体在协商中的平等地位，以及明确规定协商主体在协商过程中的权利义务，如此才能从法律上保证协商民主有效的进行。

2.规范协商的对象。

协商的对象包括谁与谁协商？协商的对象有哪些？目前的实践中有共产党与民主党派的协商，党委、政府在政协的协商，除此之外，十八大提出的 “对口协商”的对象有哪些？基层协商的对象是谁等都需要规范。目前需要明确的是：

一是各民主党派是目前政治协商的主要对象，要加强执政党同民主党派的政治协商，党际间的政治协商应是协商民主的主要方式。因此，一方面执政党要将重大的决定、重要的改革措施、重大的人事安排主动与民主党派协商，另一方面民主党派也要提高协商的能力，提出高质量的协商意见。

二是人民政协是目前协商民主的最主要渠道。要充分发挥人民政协“团结、民主”的作用，最大限度地在政协中扩大协商的对象范围，最大限度地吸纳社会中不同阶层、不同利益群体的人士进入政协，根据时代的进步、社会结构的变化增加政协的界别设置 （如各类新阶层人士、法律界等），使社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体在政协中有自己的代表，使政协的民主协商能最大限度的包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，使政协真正成为我国政治生活中各阶层和各利益群体反映诉求、表达诉求和实现诉愿的最主要机构和场所。

三是对口协商、基层协商的对象。应进一步拓展对口协商和基层各界代表人士广泛参与国家政治生活的途径和渠道，从而使协商民主全面上升到国家政治制度层面，真正使协商民主成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。

3.规范协商的形式。

协商民主在我国以党派的协商和政协的协商为主要形式，但在实际的政治生活中，协商的形式已极大丰富。如果我们把协商民主定义为人民参与政治生活并就某一事项进行协商议政的一种方式，那么人大进行的立法听证会、政府举行的价格听证会、党委、政府和官员与公民平等对话的 “民主恳谈会”、乡镇基层的民主听证会；村级民主评议制度、政府在网站上开通和建立的政府与企业对话制度、政府官员直接与市民对话的制度、政府在网站上开通“博客”广泛征求市民意见的方式等都是协商民主的形式。而随着协商民主的发展，我们不仅要丰富协商的形式，更要通过法律规范这些协商的形式，使之制度化。

4.规定协商的效力。

协商民主是政党、公民、各阶层、各社会团体等组织进行的、广泛的公共讨论和协商的过程，最大特点是要吸纳各种不同的意见、不同的观点、不同的利益诉求，在协商中使各方了解彼此的立场、观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以共同接受的方案。一般情况下，执政党提出的协商议题在原则上都能达成一致，但不排除在一些具体问题上有不同意见和要求。这些不同的意见和要求如何在决策中得到体现？或协商议题在协商不能达成一致意见的情况下，能否进入决策程序？等等，都是规范协商民主需要解决的问题。而协商一旦形成协商的结果，即协商一致形成的意见、方案、措施、决定等，就如1949年通过的 《共同纲领》一样，就应对协商的各方有法律的效力和约束力，这样才能保证执政党和政府的决策在民主协商过程中真正能最大限度的吸纳各种意见，反映各种要求，达到民主协商的目的，增强民主协商的实效性，避免协商流于形式。

协商民主需要程序化

由于协商民主是协商参与者参与政治的一种民主形式，其民主本身就是一种程序，因此，将协商民主程序法定化是保证协商民主有序进行的必要保障。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和 《中共中央关于加强人民政协工作的意见》虽然对各民主党派和人民政协政治协商的程序提出了要求，但由于过于原则，缺乏法律的约束力，结果往往是不按程序进行协商，使协商仅仅成为“听取意见”、“征求意见”。正如不少论者所指出的那样，想到了协商，想不到不协商；高兴了就协商，不高兴了就不协商；领导人有空就来协商，领导人忙了就不来协商；领导人开明一点，协商就多一点，领导人专断一点，协商就少一点，使协商建立在领导人个人好恶的基础上，大大削弱了协商民主的作用。因此，应当有一个协商参与者共同遵守的程序性规定，对协商的议题、时间、内容，协商成果的处理机制等有明确和具体的规定，从制度上保证政治协商的程序化。

1.协商议题的提出和确定。

协商民主是以公共利益为导向，以平等理性讨论为途径，求得共识，从而做出科学的决策。在实践中，对于协商议题的提出，一般是党委、政府先有倾向性或实质性意见，即协商议题的提出一般是由党委或政府提出和确定的。但从协商民主的发展看，是否可以规定参与协商的民主党派、政协或其他单位也可以主动提出协商的议题，比如民主党派的重大提案、建议或政协的重要提案和建议都可以是协商的议题？由此将有助于使协商的议题更广泛，更能反映社会各界的利益诉求。

2.协商的时间确定和规范。

十八大已明确提出 “把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”，因此，协商的时间可分为决策前和决策中。目前要解决的是无论决策前还是决策中的协商，都应给予协商参与者充分的准备时间，应改变目前今天提出协商议题、明天就让你发表意见的做法。应明确规定要在协商前若干天通知参加协商者，并提供相关的资料，让他们有充足的时间调查研究和讨论，从而提高协商的质量。其具体的程序应包括：一是协商的准备程序。包括协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等等，应当有明确的规定和要求；二是协商过程中的意见表达程序。协商应当是名正言顺，而不能仅仅只是通报情况，应当让协商参加者充分发表意见和看法，包括接受协商参加者的询问甚至质询。发言也应当有明确的规则，尤其是时间上有明确的限制，这可以参照相关的议事规则，以保证所有参加协商的人都有平等的表达意见的机会等等。

3.协商结果的公开程序。

协商不是为了追求形式，而是为了达到协商的目的，因此就应当在规定的时间内，向协商参与者告知协商的结果。党委、政府应建立重大决策协商信息公示制度，把协商过程、协商结果置于人民群众的监督之下，推动协商成果的落实和转化；同时，建立和完善协商成果的采纳和反馈机制。协商参与者对结果有疑问或者不满意的，也可以通过既定的程序提出意见和看法，对这些意见和看法同样应当有明确的反馈机制，对党委、政府等违反协商程序造成重大过失的，要进行必要的追究。要将遵守协商程序的情况作为组织部门考核领导干部政治水平、民主作风的一项重要内容，从制度上、程序上避免政治协商 “不说白不说，说了也白说”，保证协商是 “说了不白说”。

应该看到，协商民主在我国的发展主要是在实践中逐步形成的，要使协商民主成为实现我国社会主义民主的一种重要形式，就必须把协商民主上升到国家政治制度层面，并有相应的法律保障。从这个角度看，更说明实现协商民主制度化、规范化和程序化是十分重要的。只有坚持不懈推进协商民主的制度化、规范化和程序化建设，协商民主制度的作用才能发挥得更好，协商民主才能作为社会主义民主的一种重要形式真正收到实效，这也是十八大提出的全面推进依法治国和依法执政的基本要求。