仓促开业引发严重后果——析基建工作失职违纪及不同责任认定划分

赵 炜

仓促开业引发严重后果
——析基建工作失职违纪及不同责任认定划分

赵 炜

案情简介:

经县政府批准，某乡政府与某工商所签署协议，在6月份开始筹建新综合农贸市场，原市场将在新市场建成后停用，并成立新市场筹建领导小组，由该乡党委书记楼某任组长，下设筹建办公室（由其他同志任办公室主任），负责新市场的规划设计、土地审批征用、工程发包、基建施工、质量监督等事项。第二年1月，在未办妥有关审批手续的情况下，新市场便开工建设，工程于12月30日基本完工。在未经质监验收、未申领工商执照的情况下，经乡党委、政府研究决定，提前举行新市场开业典礼，正式对外营业。由于仓促营业，新市场工程质量不过关，有关道路改造等相关设施不配套，开业后又恰逢元旦假日，新市场没有足够的管理人员，市场秩序十分混乱，以致新市场开业仅三四天，原已迁到新市场的经营户又返回原市场，致新市场长期闲置。由此导致新、老市场经营户对乡政府工作不满，多次集体上访、越级上访，甚至出现冲击乡政府等严重问题。县委、县政府为解决这一问题，不得不多次组织工作组，花费大量人力、物力进行疏导，在财政相当紧张的情况下，以420万元的价格对新市场进行政府收购，又出资近30万元进行基础配套设施建设。

问：楼某的责任应如何认定？

分歧意见：

第一种意见认为：楼某作为新市场筹建领导小组组长，对其直接主管的新市场建设中出现的多种违规操作行为，未及时向乡党委、政府汇报，也未及时采取有力措施加以纠正和阻止，其行为已构成基本建设工作失职违纪，本人对此应负直接责任。对于提前举行开业典礼、正式对外营业的问题，鉴于是由乡党委、政府集体决定的，楼某作为乡党委书记应负主要领导责任。

第二种意见认为：楼某虽然担任了新市场筹建领导小组组长，但下设有筹建办公室，筹建领导小组与筹建办公室是领导与被领导的关系，筹建办公室负责有关具体工作，而楼某本人并不兼任办公室主任，因此，对筹建过程中出现的一系列问题，楼某并不负有直接责任。同时，新市场的筹建乃至在不具备条件的情况下仓促开业等决定也是由乡党委、政府集体决策的，楼某作为乡党委书记兼筹建领导小组组长，其问题主要是对工作疏于管理、监督，未正确履行职责，以致出现了一系列严重后果，造成了不良社会影响，他对这些应负主要领导责任。

评析意见：

一、基本建设工作失职违纪，按照党纪处分《条例（试行）》第103条之规定，是指在决定基本建设项目的立项、设计、施工、投产工作中，由于失职，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的行为。

侵犯的客体是国家对基本建设的管理活动。

主体是特殊主体，即负责基本建设项目的立项、设计、施工、投产等管理工作的党员。

主观方面是过失，即行为人应当预见到自己的失职行为可能给国家、集体造成严重后果，因疏忽大意而没有预见，或已经预见而轻信能够避免的心理状态。

客观方面的表现必须同时具备两个条件：（1）必须具有在决定基本建设项目的立项、设计、施工、投产工作中失职的行为。所谓“失职行为”，指严重不负责任，不履行或不正确履行自己的工作职责。如违反基本建设的有关法规，不经计划、基本部门综合平衡，随意批条子、上项目；设计工作中，擅自批准进行工程设计；在施工中，没有设计就擅自决定施工；在投产工作方面，对项目工程不进行质量监督和检查，就进行生产，放任粗制滥造等等。（2）必须具有给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的后果。

本案楼某是乡党委书记，兼任新综合农贸市场建设项目筹建领导组组长，主要负责该市场的规划设计、土地审批征用、工程发包、基建施工、质量监督等事项。但其却未能正确履行职责，在未办妥审批手续的情况下，便下令开工建设；在未经质监验收、未申领工商执照的情况下，便提前举行新市场开业典礼，正式营业，结果造成新市场仓促开业、秩序混乱，仅开业三四天便停业，新老经营户返回原市场，并集体上访，冲击乡政府，县政府花费420万元收购新市场、出资30万元重新进行配套设施建设等严重后果，直接侵犯了国家对基本建设的管理活动，符合上述诸方面构成要件。楼某的行为已构成在基建工作方面的失职违纪。

二、根据党纪处分《条例（试行）》第163条、第164条之规定，对于失职违纪行为的责任划分，共分为“直接责任者、主要领导责任者、重要领导责任者”三种。

其中的“直接责任者”是指在其职责范围内，不履行或者不正确履行自己的职责，对造成的损失或者后果起决定作用的党员或领导干部。如有的党员领导干部，即使是重要党员领导干部，如果直接参与研究、决定某一具体问题，或者某一事项由其拍板决策，则该党员领导干部即为直接责任者，而非领导责任者。“主要领导责任者”是指在其职责范围内，对直接主管的工作不履行或不正确履行职责，对造成的损失或者后果负直接领导责任的党员领导干部。“重要领导责任者”是指在其职责范围内，对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责，对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部。

本案中，楼某是乡党委书记，又担任新市场筹建领导小组组长。其主要职责就是负责对新市场的规划设计、基建施工、质量监督等主要事项的决策。而下设的筹建办公室只是具体落实决策事项的机构。新市场在未办妥有关审批手续的情况下就开工建设，只能由担任筹建领导组长的楼某进行决策。同样，工程在未经质监部门验收、未申领工商执照的情况下就提前举行开业典礼、正式对外营业，虽然经过乡党委、政府会议研究通过，但最终的决策只能由乡党委书记兼新市场筹建领导组长的楼某来拍板。正是楼某明显的违规操作，导致工程质量不过关，新市场开业后秩序严重混乱，仅三四天便关停，乃至群体上访、冲击政府，县政府花巨资进行收购重新建设以及产生社会不良影响的严重后果。这些足以说明，正是作为乡党委书记、新市场筹建领导小组长的楼某的一系列决策的失误行为，对于本案后果的发生起到了决定性的作用，所以，其本人应承担直接责任。当然，本案在具体处理时，对于其他参与决策的失职责任人员，亦应根据责任大小一并追究。