密尔政府理论中的参与原则和才能原则

王连伟 刘赛楠

虽然在地方政府的制度中，参与原则和才能原则同样都发挥作用，[1]但是前者比后者所占的比重要大，因为越主动参与的机会愈大，并且对高级才能的需求也不如中央政府中那样紧迫。地方政府通过选举或轮流制度使公民有许多担任公职的机会，[2]在这里政治性的考虑不会全部由代理人来完成。地方行政官员不能像英格兰那样被全部地方公民的议会所监督；那个制度只有在特殊的条件下才能发挥作用，例如高度的繁荣使得每个人都有强烈的兴趣参与地方政府。密尔坚称，通常地方行政人员应该被地方代议议会所控制，地方议会提供财政支持，任命最高行政长官并使其对其他地方当局的行为负责。正如当代的一些批评家所反对的，密尔也将因此反对地方市政委员会像现在的普遍做法，即地方议会委员会的最高行政长官对各个部门负责。同样的议员选举程序适用于地方议会和国民议会，并且“同样的原因发挥作用……但伴随着依然强大的力量，这些程序给予了他们广泛的民主基础……”然而，只有那些缴纳财产税的人才能参与选举这项规定似乎使一些有资格参与国民选举的人在地方选举中丧失选举权。

才能原则在地方政府中，以区别于在中央政府的两种方式来展示自己。密尔再次转向了复试投票，并且这次他甚至允许“仅仅依靠金钱资格证书”来判定附加投票，因为“诚实和节俭的分配金钱，相比地方政府的重要性，远大于中央政府……”。[3]此外，通过许可的和平法官在类似未来基金委员会这样更小的地方机关任职，密尔相信一个良好的教育课堂将反应农民和小商人的阶级利益。特殊的代表制在规模更大的县议会是不必要的，因为单就事务的重要性而言就足够激励去吸引有才能的个人任职。研习地方政府的学生已经开始要求废止这种特殊代表制的痕迹（例如，由选举产生的国会议员任命那些市议员到地方议会），因为这些市议员要求广泛的权力，抗拒必要的变迁。[4]

那么，地方政府和中央政府之间的权限该如何划分呢？穆勒认为，答案已经显而易见了，在“纯属地方事务”的案例中（例如铺路、照明、供水、排水和市场管理），这些事务在别的地方只有间接利益，不需要全国统一管理。其他事务（如法律的实施）是“如此普遍被关注，如此接近普遍科学”以至于他们应当被国家当局来管理。正如密尔所指出的，这些标准并未覆盖政府的许多重要问题，例如那些被全国关注的但必须直接被地方政府当局管理的事务。实际上，密尔所举的地方事务例子中的某些在今天可能会归进这个类别。由此，问题变成不是那些活动属于地方政府的层次，而是各级政府在每个活动上参与程度的深浅。[5]应该注意的问题是，这个问题区别于政府行为之正当范围的一般问题，它并未涉及究竟由地方当局或中央当局行为的问题。在《代议制政体》中密尔并没讨论这个普遍问题因为它不是“代议制政体所独有的”。

一种对地方和中央政府权限划分的简单的指导是“就原则性的事务应该由中央当局给出命令，由地方当局来具体执行。权力应该地方化，但知识……只是必须集于中央。”1834年的“济贫法”，密尔一直辩护的法律（哲学激进派批评甚力），是他最得意的中央集权与地方分权的正当平衡之例。[6]中央当局为救济贫穷人，制定了一般政策并保证违犯者应移交至法庭、地方当局或地方代议机关。地方当局保留大量的自由裁量权，密尔始终坚持贫穷救济是一项基本的地方事务。他对《济贫法》的运行所作的解释似乎是正确的。尽管，法律确立了这样的一个程序作为政府扩大福利的责任观念，最后确立了大量的社会福利机构并处于中央部门的监管之下。

密尔主张一种介于中央集权和地方分权之间的平衡，以服务于参与原则和才能原则为目的。中央政府拥有获得更多信息和更优秀思想的渠道并因此在实现更多才能方面占据优势地位。地方居民拥有与大量决议更直接的利益关系，并且更有可能发现和惩罚地方政府滥用职权的行为。正如我们在第一章所看到的，一些证据支持了密尔所主张的，公民在地方治理中的行为更好地实现了保障和教育等参与目的。不过，中央政府没有对才能方面的完全垄断，地方政府也没有对参与方面的垄断。中央政府对地方的人和事的详细了解方面是不足的，而当地居民对此却拥有较高的才能。地方政府往往受“世俗偏见所奴役”，可能会压迫当地的少数，少数的利益若由中央政府较公正的权力来保障，可能更理想。[7]密尔关于少数的利益将在更大的群体单位里得到更好保护的信念得到了一项最近研究的支持。此研究显示，随着政治单位规模的增大，“持续和公开地反对多数群体这种观点的可能性也相应增加。”中央政府甚至因此更多关注细节的管理，依照参与原则在保护利益方面发挥作用。最后，密尔认为参与的教育职能，总体上普遍需要更有才能的中央当局支持，因为公民教育，尤其是地方层次的教育需要有能力的“教师”，这些教师正是地方政府所稀缺的。密尔对地方政治中领导者才能平庸的抱怨今天依然重复上演着。

由于才能原则和参与原则，都能在地方政府和中央政府不同程度地得到实现，各级政府之间的权限划分不应太过僵化，必须要实现中央集权和地方分权的平衡，需依照政策和历史环境分别进行调整。如果密尔的结论看起来是模棱两可，那是因为这个问题的性质不可以简单地概论。最近，关于英国地方政府和中央当局关系的最彻底的研究得出的结论，与密尔的结论惊人地相似。

密尔致力于实现一种平衡，他强调地方分权（在他的成熟作品里）更甚于边沁和某些哲学激进派，当他被打上“中央集权的倡导者”的烙印时，他很吃惊，一些评论家将这个特征错误地应用在他身上。这是受到托克维尔的影响，尤其是他强调小的政府机构的教育潜力，让密尔不致过度看重中央集权。由于一些同样的原因，密尔开始赞同联邦主义的观点，至少赞同美国联邦主义的多样性，它给予中央政府处于个体公民之上的直接权限。与边沁不同，密尔并不坚持“政府简单”的普遍优越性。相反，他认为“部分不适合或不愿意生活在同一个中央政府之下的人”应该在这种条件下选择联邦政府。密尔甚至赞扬了卡尔霍恩的《政府论》，他不赞成各邦对联邦政府的措施有否决权，但只要社会心理给予支持的话，也可以接受这种安排。[8]密尔预见到新的社会和经济条件、科技的进步和现代社会行为规模的扩大将产生对中央立法和政府管理的新需求。但他认为如果中央当局会将他们自身限制在一般的管制范围内而非直接进行控制，这个中央集权的趋势就可以被阻止。从而，避免破坏地方政府的积极性。在英国，地方当局和中央当局的官方关系自1888年法案和1894年法案以来几乎没有什么改变，这些法案是在人们认为受到密尔思想的影响深远的情况下通过的。但是，也伴随着中央政府更为严格的控制。现在对地方政府是最为重要的单一的收入来源许可。其他的趋势，诸如国有化工业的崛起，加强了中央的权限。中央集权在几乎所有的民主国家中都超过了密尔的期望，而地方政府自身的衰退已经成为对社会科学家和社会批评家的一种常见的压制。一些英国的改革家仿效密尔，力主加强地方政府并激励有效参与地方政府事务。而且在19世纪的美国，由密尔和托克维尔提倡的一种有效的地方政府模式已建立起来，社会科学家和评论家现在要求城市强化社区管制，这种系统的论证与密尔的论证十分类似。

无论如何，如果目标是加强参与，那么目前相关的小规模地方政府就必然不是最好的，或者唯一被关注的机构。正如密尔指出，越小的地方单位越易于被少数的寡头统治者控制并且越不能解决许多影响他们的问题，因为这些问题延伸到了他们的管辖范围之外。密尔因此主张“不同类型的地方事务需要不同地区的代表”，因此，他很早地提出了一个关于社会规模和民主政治之间的关系是近来经过重点研究才得出的结论。密尔的论证所具有的张力也出现在一系列学者的建议之中，他们主张扩大地方政府或建立宗教性的政府机构来更胜任地、更负责地处理现代问题。而英国皇家地方政府委员会所完成的报告-建议大幅削减地方政府的数目-最主要的理论基础，能在密尔的理论中找到。[9]

密尔的政府理论在每一种民主制度里都同时包含了参与原则和才能原则，但就价值而言，却没有规定被这些原则所表达的更具价值的显见平衡。然而，它的确建议制度应该具有哪种特征以实现这些价值，并且它还指出了将这两种价值在同一个制度中结合起来的途径。相比在简单多数体制下、代表委托的概念、制定法律的议会以及高度地方分权的政府等条件下的民主，他的制度给予有才能的少数发挥更大影响的机会。但是，他的制度设计也同样通过各种公民参与确保了有才能的少数获得重要影响，只有在大多数公民理性同意以及政治行为始终广泛实施的前提下才能实现。尽管在特殊环境下，密尔在规划参与原则和才能原则的最终产物的过程中，对于现实判断和实际行动留下了许多东西，但是，他的理论的基本结构却是非常具有广泛性和系统性。财产被纳入代议制民主的每一个制度或进程中，贯穿着参与原则和才能原则，这正形成了他政府理论的核心。

[1][2][3]应奇编.代表理论与代议民主[M].吉林出版集团有限责任公司，2008：271.

[4][5][6]应奇编.代表理论与代议民主[M].吉林出版集团有限责任公司，2008：272.

[7]应奇编.代表理论与代议民主[M].吉林出版集团有限责任公司，2008：273.

[8]应奇编.代表理论与代议民主[M].吉林出版集团有限责任公司，2008：274.

[9]应奇编.代表理论与代议民主[M].吉林出版集团有限责任公司，2008：275.