当代中国专区制度研究综述

2012-08-15王珂

党政干部学刊 2012年5期

关键词：专员专区层级

王珂

（中共河南省委党校，河南郑州 450002）

当代中国专区制度研究综述

王珂

（中共河南省委党校，河南郑州 450002）

新中国成立后，由于长期受到政治环境的影响，很少有学者问津行政区划制度。直至20世纪80年代后，关于行政区划制度的研究开始逐渐萌生；90年代后，关于中国共产党领导的专区制度的研究才开始崭露头角；21世纪后的专区研究，突破了个别时段专区研究的局限，更为全面化、系统化和深入化。总的来看，目前当代专区制度的研究还存有一定的局限。

当代；中国；专区制度

1954年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定：省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关。1979年《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对此做了修改：省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。将两个《组织法》进行比较发现，虽然个别词语表述不同，但设立派出机关的决定是相同的。这说明，在现实生活中，存在设立派出机构的客观因素：在经济尚不够发达、交通信息条件差，现代工商业区域中心城市尚未形成的地区，有必要设立派出机关。地区行政公署作为省、自治区人民政府的派出机关，直接管理县，有效地发挥了一个行政层级的作用。这一管理方式曾经是中国对县一级的行政建制进行管理的主要方式。至今，这一行政层级在部分地区仍然存在。

一、中国现行的行政区划层级

中国现行行政区划可分为以下类型：

第一，多级建制并存。省（自治区）、县（自治县）、乡（民族乡、镇）三级建制是我国基本的行政区划建制。但直辖市、地级市和自治州的存在，打破了三级建制的模式。1982年，我国《宪法》规定，直辖市和较大的市分为区、县。即直辖市下辖区，如北京市——海淀区，上海市——黄浦区，实行两级建制。而地级市（自治州）下辖县（自治县）、乡（民族乡、镇），如四川省——甘孜藏族自治州——雅江县——河口乡，形成了省、自治州、县、乡四级建制。

第二，虚实结合体制。2004年10月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这些派出机关不是一级正式行政建制。因此，中国目前的行政建制是“三实二虚”或“四实一虚”的格局，即所谓的虚实结合体制。

二、由“省直管县”而引发的对专区的思考

在中国地方政府体制的历史发展中，省、县两级是较为稳定的地方建制，但由于中国地域广大，省县二级制并不能满足地方管理的需要。从东汉开始，地方行政建制的运行就是在地方最高和基层建制与其他行政层级合作的框架下进行的，如东汉、魏、西晋的州、郡、县三级制；元朝省、路、府、州、县多层级混合制；明代的省、府、州（县）三级制；清代的省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级制等。这些在省县之间设立一至两个甚至多个中间层级的区划建制，在中国的地方治理结构中形成了形式多样、数量众多、运行灵活的补充性制度体系。

在补充性制度体系中存在非正式层级，例如专区，虽然这一体制从它诞生之日起，就更多地带有过渡性制度选择的色彩，但是这一地方政府和行政体制在国家政治生活、社会生活，以及在上下级政府间关系的价值方面具有重要意义。翁有为教授认为：专员制度是近代中国中央政府利用制度和法律实行区域控制、区域管理的一种新的实验。在一个省区广袤、辖县众多的地方区域范围内，行政督察专员区公署——地区专员公署，上承省政府，下监临县政府，在国家政治整合和社会事业建设中，是一个重要的中间环节。而且，专区制度深刻地影响着中国当今，乃至影响到中国以后的政治制度选择和行政层次的基本格局。可以说，对专区的研究不仅是一个学术问题，也是一个备受关注的政治问题。

中国共产党在20世纪30年代初就设立了相当于专区的组织，此后，在中国共产党的领导下，专区得到了不断的发展，直到现在这一层级和相当于这一层级的地方建制仍然存在。例如：西藏自治区的昌都地区、林芝地区行署、山南地区行署、那曲地区行署、阿里地区行署、日喀则地区；新疆维吾尔自治区的吐鲁番地区、哈密地区、和田地区、阿克苏地区、喀什地区、塔城地区、阿勒泰地区；黑龙江省的大兴安岭地区；贵州省的铜仁地区、毕节地区；云南省的思茅地区、临沧地区、丽江地区；海南省的琼北地区、琼南地区；甘肃省的陇南地区行署；青海省的海东地区行署；内蒙古自治区包括锡林郭勒盟、兴安盟、阿拉善盟等。那么这一易变性和复杂性的非正式层级为何至今存在，它是如何形成的，其机构设置和职能怎样，它是如何运行的，专区怎样体现中央和地方权力的分配，专区在整个行政区划中究竟占有怎样的地位、发挥着何种作用、有何局限性，其发展前景怎样，等等，这些问题都值得做细致深入的探讨。

马克思主义政治经济学认为，经济决定政治，政治对经济具有反作用。中国是一个地域辽阔、人口众多、民族构成复杂、社会发展很不平衡的社会主义大国，正当全面建设小康社会的目标临近之时，中央作出了加快经济社会发展步伐的决策。伴随着我国经济社会发展步伐的不断加快，行政区划与经济社会发展之间的内在矛盾愈益突显，客观上要求对现行行政区域治理结构进行适度的调整和改革，以达到中央政府和各层级地方政府适度分权、协调运作的契合状态。

三、专区制度研究情况概述

（一）研究成果

就本人所掌握的当代专区制度的研究成果来看，基本情况是：

1.寥寥无几的专著。其中最具代表性的是河南大学翁有为教授所著的《专区与地区政府法制研究》（人民出版社，2007年版）；其次是侯桂红的博士论文《人民政府时期专区专署制度研究（1949－1966）》（首都师范大学，2009年）。

2.相关著作。周振鹤著《中国地方行政制度史》（上海人民出版社，2005年版），韦庆远主编《中国政治制度史》（中国人民大学出版社，1989年版），陈小京、伏宁、黄福高著《中国地方政府体制结构》（中国广播电视出版社，2001年版），张皓著《中国现代政治制度史》（北京师范大学出版社，2004年版），史远芹、曹贵民、李玲玉著《中国近代政治体制的演变》（中共党史资料出版社，1990年版），蒲兴祖主编《当代中国政治制度》（复旦大学出版社，1999年版），江荣海、刘奇等著《行署管理》（中国广播电视出版社，1995年版），陈明显主编《中华人民共和国政治制度史》（南开大学出版社1998年版），施九青著《当代中国政治运行机制》（山东人民出版社，2008年版），龙朝双、谢昕著《地方政府学》（中国地质大学出版社，2001年版），史卫东的博士论文《省制以来统县政区发展研究》（华东师范大学2006年），李金龙的博士论文《中国共产党领导的地方政权行政制度研究》（湖南师范大学2003年）及在此基础上出版的专著《中国共产党领导创建的地方行政制度研究》（上海人民出版社，2009年版），曲明秋的硕士论文《晋察冀抗日根据地行政督察专员制度述论》（吉林大学2007年），杨芹的硕士论文《我国地方政府级次改革的财政研究》（山西财经大学2006年）。以上这些著作多数只是部分章节与当代专区制度相关，且其篇幅一般较短。

3.相关学术论文。毛寿龙《中国地级政府的过去与未来》（《安徽教育学院学报》1995年第2期），华伟《地级行政建制的演变与改革构想》（《战略与管理》1998年），华小勇《陕甘宁边区行政督察专员制度初探》（《延安大学学报〈社会科学版〉》2005年第27卷第5期），王续添、刘良《省县之间的治理空间与制度连接现当代中国的专区与地区政制——兼评〈专区与地区政府法制研究〉》（《教学与研究》2008年第11期）。

（二）主要观点

1.专区的设立背景及沿革。周振鹤认为，“地方政府组织表面上可变性较强，但实质上与历史上的制度也有承继性的关系，无论是层级的划分或机构的设置都不能与前代无关”［1］；江荣海、刘奇等认为，“行署的设置有着一定的历史渊源”［2］，并简述了其产生的过程；蒲兴祖等简述了专区的设立背景及历史沿革，认为“新中国成立后，基本上仍然继续沿用了”国民政府的行政专员公署制［3］；翁有为教授认为，“专员制度在中国地方政制史上，具有承前启后的历史地位。……专员制度可以说上承历史上之府、州、道制，……而其下启之制，抗日战争时期中国共产党领导的各敌后抗日根据地民主政府，均采用了专员区公署这一层级制度。中华人民共和国成立后直到“文化大革命”前，也将专员制推行全国，文化大革命期间将专区改称‘地区’，……其专员区及地区的区划、位置、幅度、公署驻地多与国民政府的情况基本类似。今之市制，又是直接从地区行政制度演变而来。”［4］基于此观点，翁教授从法制角度，对南京国民政府的行政督察专员制度、抗战时期的行政督察专员制度和当代中国专员公署制的演变进行了全面、系统和深入的阐析；陈小京等分析了建国后准层级出现的原因，认为是“共和国诞生初期为建立革命秩序和稳定发展生产而采取的临时性政治需要”和“方便各级地方政府产生的行政管理需要”［5］。

2.专区的政治组织系统及其职能。江荣海、刘奇等对行署的机构设置及其职能作了详细归类和阐析；施九青对专区的政治主体及其性质及基本职能作了简要概述；蒲兴祖主编《当代中国政治制度》一书简单提到了行政公署的人员、机构设置及任免；翁有为教授在其著作中对专员公署制的组织、职权作了详尽的阐述。

3.专区的性质和地位。陈明显主编的《中华人民共和国政治制度史》一书认为“地区行政公署是受省（自治区）人民政府派遣而建立在地理相连的若干县、市之上以执行委托任务的一种地方行政组织，为省（自治区）人民政府的派出机构”，“实际上，地区行政公署起着一级政府的作用”。蒲兴祖等简述了专区的性质，认为“行政公署是省、自治区人民政府的派出机关，而不是一级政府。它所辖的区域，同样也不是一级行政区域”，“但是在实践中，行政公署大多已担负接近于一级政府的职责，并且设有一级政府的工作机构，在省和县及县级市之间实际起着接近于一级政府的作用”。翁有为教授从历史发展的大背景下，对专区的性质及地位的演变过程进行了更为详细的分析。华伟对专区地位的虚实转变过程进行了历史性分析。

4.专区的发展前景。华伟认为，“把现在的地级行政单位改组成上级地方自治单位，让省和县逐渐虚化乃至消亡，是一个更好的选择方案”［6］；周振鹤认为，“地方行政制度改革的一个重要问题是简化管理层次，尽量采用二级制”［7］；陈小京等对层级设置的前景进行了历史性的探讨分析，认为“地方政府体制结构改革便成为了一种不可逆趋势”，“以期通过划小省区来减少层次或调整地方政府的组合关系，值得认真研究和慎重对待”［8］；毛寿龙认为，中国地级政府“必将因城乡分治、城市自治和乡村自治的发展而走向衰落”［9］。由此可见，学者们关于专区发展前景的观点迥异。因此，此问题更值得做深入细致的研究和分析。

四、研究的局限及进一步研究的努力方向

（一）研究内容和研究范围缺乏系统性、全面性

就目前的研究成果来看，对当代专区制度的专题性研究较少，部分著作从政治制度史的角度，对专区发展历程进行了简要的、粗略的罗列和阐述；部分研究成果从专区发展时段的角度，就某一时期的专署制度进行了研究（如：对国民政府的行政督察专员制度进行了较为深入、系统的研究），而其他时段（如：抗战时期、解放战争时期、新中国成立后）的专区研究甚为贫乏；另外，目前研究成果只注重对内地专区的研究，而忽略了边疆少数民族聚居地区的专区研究。当今，在大多数专区撤销，而边远省区仍有少数专区留存的情况下，加强对边疆少数民族地区的专区研究，更足以说明专区存在的必要性，并能客观地了解其存在的问题及展望其发展趋向，更能为以后我国行政区划的发展和改革提供资料依据和现实依据。因此，专区研究的内容和范围有待拓展。

（二）研究方法贫乏

就研究方法来看，从史学、政治学的角度研究专区的较多，而从法学、地理学、行政管理学等角度研究的较少，研究方法和角度还有待探索。

（三）材料局限

经过整理研究成果发现，要研究专区问题，“如果能对所有推行专员制度的省的有关资料进行分析，那自然是最理想的设计了，然而，事实上，很多省份在这方面的资料相当匮乏”［10］。这句话不但表明了翁有为先生对专员制度研究的期望，而且指出了研究的现实障碍和存在的问题。从理想状态上来讲，只有在对各地专区制度研究的基础上，才能归纳出全面、真实、权威的专区研究理论，才能对专区有一个确切的认识。

［1］周振鹤.中国地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005：3.

［2］江荣海，刘奇等.行署管理［M］.北京：中国广播电视出版社，1995：81.

［3］蒲兴祖.当代中国政治制度［M］.上海：复旦大学出版社，1999：219.

［4］翁有为.专区与地区政府法制研究［M］.北京：人民出版社，2007：60－61.

［5］［7］陈小京，伏宁，黄福高.中国地方政府体制结构［M］.北京：中国广播电视出版社，2001：163，219，169.

［6］华伟.地级行政建制的演变与改革构想［J］.战略与管理，1998，（3）.

［8］周振鹤.中国地方行政制度史［M］.上海：上海人民出版社，2005：415.

［9］毛寿龙.中国地级政府的过去与未来［J］.安徽教育学院学报，1995，（2）.

［10］翁有为.南京政府行政督察专员制度的法制考察［J］.史学月刊，2004，（12）.

责任编辑侯琦

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