社会管理绩效考评与社会管理创新<br/>——对阜新社会管理模式的调查与思考

社会管理绩效考评与社会管理创新
——对阜新社会管理模式的调查与思考

2012-08-15孙学敏王雪梅

党政干部学刊 2012年5期

关键词：评估政府管理

孙学敏王雪梅

（1.中共辽宁省委党校，辽宁沈阳 110004；2.中共丹东市委党校，辽宁丹东 118003）

社会管理绩效考评与社会管理创新
——对阜新社会管理模式的调查与思考

孙学敏1王雪梅2

（1.中共辽宁省委党校，辽宁沈阳 110004；2.中共丹东市委党校，辽宁丹东 118003）

作为一种新型管理模式，社会管理绩效考评是提高政府社会管理效能的有效工具，是推进社会管理创新的战略性手段，是优化政府形象的重要途径，对整个社会管理创新全局起到方向性、引领性的作用。阜新市对社会管理绩效考评进行了积极的探索和实践，成效显著。但其在发展运行的进程中也存在着诸多问题，需要从广泛汲取多方精华、完善社会指标体系、培育多元考评主体、优化绩效考评流程、有效运用考评成果、建立健全法律体系等几个方面去寻求解决之法。

社会管理；绩效考评；创新

社会管理创新是一个庞大的系统工程，需要多方共进、多措并举。作为社会管理重要主体之一的政府尽管已经不再承担“全能”的重荷，但其在整个社会管理格局当中的主导作用必须被重视。时代发展的要求、社会转型的大势、现代政治的需要及社会大众的愿望需要政府以较高的社会管理绩效来承载与实现。“有什么样的考核评价制度，就有什么样的政府行为”，社会管理绩效考评是提高政府社会管理效能的有效工具，是优化政府形象的重要途径。同时，作为推动社会管理领域其他创新产生的制度性前因，社会管理绩效考评的创新是推进社会管理创新的战略性手段。社会管理绩效考评作为一种“以绩效为核心、以科学测评为手段、以服务对象的满意为最终标准”的新型管理模式，重点解决社会管理格局中的“政府负责”究竟“负责什么”，“怎么负责”的问题。由于其对整个社会管理创新的全局起着方向性、引领性的重要作用，所以必须经过理论与实践的反复探索，使之成为中国特色社会主义社会管理体系的宏大框架的重要组成部分。

在大力推进社会建设、创新社会管理的过程中，阜新市政府顺势而为、谋定后动，逐步建立了社会管理的督查考评机制，笔者对此进行了深入的调查与思考，以期为政府加强和创新社会管理提供有益的参考。

一、阜新市对社会管理绩效考评的探索与实践

阜新市注重将对国内外先进经验的学习借鉴与本地实践相结合，把以人为本的价值理念、公平正义的道德原则、民生至上的指标内容、服务为重的核心目标、营造和谐的工作宗旨……具体量化到社会管理的考核评价体系中去，以此推动社会管理工作的优质高效，其主要做法和突出特点是：

1.考评内容重点突出。科学制定绩效考核体系，将社会管理绩效考评内容分为对县区考评和对市直各部门、中省直单位考评两类设置，《中共阜新市委阜新市人民政府关于加强和创新社会管理的意见》中提纲挈领地将全市加强和创新社会管理的重点任务进行分解，并对工作要求、责任单位、分管领导作了明确的规定。在重点、权责明确的工作机制得以建立的前提下，注意抓大放小、因地制宜，针对各级政府及不同的部门机构的主要职责、发展情况、工作基础突出其特色和个性，由各单位和部门具体制定年度重点工作目标和常规业务工作目标。

2.组织流程灵活有序。为切实加强对社会管理工作的组织领导，阜新市社会治安综合治理委员会更名为阜新市社会管理综合治理委员会，“委员会下设市绩效考核评估办公室（简称“市绩效办”），负责社会管理绩效考核评估工作的组织协调、综合分析和方案的制定与实施”。考评分为工作责任目标（占整个考评的50%），日常专项考评（占整个考评的20%），公众评议（占整个考评的15%），领导评价（占整个考评的15%）4部分，实行日常考核与年终考核相结合、定量考核与定性考核相结合、公众评议与领导评价相结合的办法。各部门（单位）对照工作目标内容和达成标准，逐项检查完成情况，进行自评和打分，并撰写自评报告。工作目标如果没有按照年度计划完成，要逐项列出，并作出情况说明。

3.重视考评结果的运用。依据社会管理考核指标，公布考核结果，并将其作为干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据，严格制度约束，营造组织氛围。社会管理绩效考评分为 “优秀”（得分在85分以上）、“良好”（得分在84分—75分之间）、“一般”（得分在74分－60分之间）、“较差”（得分在60分以下）四个等级。对绩效考评结果为“优秀”等级的部门，市政府予以表彰，授予“市政府绩效考核评估工作先进单位”称号，给予部门一定数额的奖金（根据部门公务员编制情况分别确定不同数额的奖金），其主要领导年度考核建议定为优秀等次，部门工作人员年度公务员考核优秀等次比例增加到20%。对绩效考评结果为“较差”等级的部门，“市政府予以通报批评，建议主要领导当年不得提拔、重用”，取消部门领导班子成员年度评先评优资格及其公务员奖励工资，部门工作人员年度考核优秀等次比例降至5%。

总体而言，阜新市社会管理绩效评估的实践蕴含了种种改革与创新的因素，由规则至上到过程与结果并重，由只对上负责，到上级与服务对象并重，由主观粗线条评估到细化量化考评，由运动式的检查到制度化评估，由低效沟通到精确、即时现代资讯的运用，这对增强加强和和创新社会管理的紧迫感和责任感及政府社会管理效率和公共服务质量的提升无疑作用极大。

二、阜新市社会管理绩效考评机制存在的主要问题

作为社会管理创新的生动实践，阜新市社会管理考评体系建设取得了一定的成绩，但是当我们更以为理性的目光对其进行审视时，发现还存在着一些亟待解决的问题制约着考评水平的提高。

1.理论基础薄弱。政府绩效管理被一致认为是个世界性的难题。我国引入绩效管理的时间较短，理论研究缺乏系统性，成熟的实践经验亦是乏善可陈，尤其在政府管理领域的运用仍处于初级层次。在社会管理创新的实践中，绩效考评还处于自发状态，一些政府部门甚至有的主要领导对绩效考评的重要性和必要性认识严重不足，导致对绩效考评消极抵触情绪的产生；再因符合中国特点的绩效管理理论体系仍未形成，国外及企业的绩效管理理论，在政府社会管理创新的现实中缺乏适用性，仅仅简单的照搬和挪用，必然产生扭曲与变形，难以操作；先进的思想理念是优秀制度得以产生、固化和持续的前提，由于理论准备不足，缺乏统一的思想基础、科学的规范和标准，理论对实践的引领作用难以发挥，也会造成实践上的盲目甚至是错误。当前，关于社会管理绩效考评的许多理念、指标、方法、工具、步骤还未能达成共识，造成实践与初衷的背离。

2.考评指标失准。考评内容设计有局限性、覆盖不全，没有突出重点。比如，对县区的社会发展指标的设定，主要体现为就业与再就业、社会保障、教育重点工作、卫生重点工作、人口与计划生育、安全生产、突发公共事件应急等10项指标，而对“协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险”等方面体现得不明显。其原因有二：第一是政府自身的特殊性造成绩效指标设计困难，著名公共行政学家詹姆斯威尔逊说：“要度量一个机关的输出量常常是很困难的，实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头晕目眩”；第二是政府机构缺乏明确的使命描述和法律规定，再加之现有条块分割体制造成部门职能交叉，界限不清，给社会管理绩效考评造成很大障碍。按照要求“各部门行政主要领导作为第一责任人，要认真研究谋划本部门绩效考核评估工作，细化考评内容和指标，力求做到科学合理，切实可行”，而在实际考评中，考评指标的设定或从领导讲话、政府文件中获得，或靠领导者自身的知识结构和认识偏好来引领本单位或部门的绩效考评的方向，难免偏颇。

3.考评主体失偏。考评主体的构成不尽合理，在社会管理绩效考评构成中，工作责任目标占50%，日常专项考评占20%，社会评价占15%，领导评价占15%。由各方权重可见政府占考评的主导地位，社会参与处于有限状态，第三方评估则是难见身影。政府既是“运动员”又是“裁判员”的双重身份就使绩效的公正性与合法性难以保证，其信度难逃瓜田李下的质疑，其评估结果很难获得社会大众的认同。“价值取向是地方政府绩效评估的深层结构”，当体现政治权力的管制性的“政府本位”与“内部取向”代替“以民为本”、“服务至上”的价值判断就会使“社会公众和专业机构很难参与进来，特别是由专家、学者和媒体组成的第三方评估更是难以开展”。而且“政府管制是以维护公共利益的名义走入我们的政治生活。然而在一个多元化竞争的社会，政府管制往往成了各利益集团争相狙击猎袭的对象，并最终成为利益集团的俘虏”。另外，社会参与的方式也仅限于网上评估极少的途径，但由于网络技术不够成熟、网民的代表性局限、民众作为评价主体能力不足等诸多原因也降低了评估的信度。

4.考评流程失规。主要表现为：其一，缺乏科学方法，例如，在“工作责任目标”，各单位、部门的工作目标主要以自报为主，“考评办的工作人员不可能熟悉每个部门的工作标准，这样目标考核的主动权实际掌握在被考核部门手中”。其二，缺乏有效工具，比如公众评价和领导评价均以定性评估为主，公众评价分为“满意”、“较好”、“一般”、“不满意”四个等级，领导评价分为“优秀”、“良好”、“一般”、“较差”四个等级，主观性较大；其三，缺乏制度供给，无法律框架的支撑，缺乏严密的制度安排，往往会造成考评过程中主观性与随意性强的弊端。其四，缺乏信息对称。信息畅通是有效考评的前提和基础，信息的封闭性、神秘性会大大降低考评的权威性。社会或第三方缺乏对政府社会管理运行机制的了解，当然也就难以作出准确而客观的评估。

结果运用不足。社会管理绩效考评的意义并非为了考核而考核，并非简单的打分排队，也不能止于奖优罚劣，而应将其结果与目标相互对照，充分发挥其纠偏的功能。但实际上，这一点经常被忽视，一方面因为考评结果的封闭性，或公布时间的延迟性降低了民众监督的有效性，另一方面，只注意考评结果对个人的进退升降的影响，而忽视了管理与服务质量的提高及政府公共形象的改善，违背了社会管理绩效考评的真正目的。

三、完善社会管理绩效考评机制

社会管理绩效考评在社会管理创新中起着诊断、修正和导向的作用，以阜新市为个案，我们看到其作为政府社会管理创新的基本路径依赖当前仍面临着发展和完善的任务。

1.广泛汲取多方精华。西方发达国家经过长期的探索和实践，在政府绩效考评方面积累了诸多宝贵的经验，积极引进国际先进的思想理念、技术方法为我所用将极大地开拓理论视野，提升社会管理绩效评估的科学化水平；同时国内各地社会管理绩效考评的试验与创新尽管还处于自发与零散的状态，但其毕竟是诞生于中国特有的政治与社会生态之中，注意加以总结积累与升华；汲取国内外理论与实践精华的同时，坚决避免照抄照搬，结合本地的具体情况，创造性地优化运用，从而建立起具有中国特色的社会管理绩效考评体系，这无论在理论上还是实践中都意义重大。

2.完善社会指标体系。指标是绩效考评的依据，是衡量社会管理总体状况的量化工具，“运用多指标综合评价来进行系统分析，就可以反映各地区不同时期的社会发展状况，发展的协调性、可持续性及发展的潜力大小，以此为社会管理策略提供决策依据”。第一，完善的考评指标体系的建立是以政府职能的明确合理界定为前提的。社会管理绩效评估的内容当然是“政府应该做的事”，即是政府各职能部门、单位在社会管理领域应该承担的职责，所以清晰的角色认知、正确的使命承担、明确的行为边界是指标体系运行方向正确的保证。根据各自职责范围，厘清主次轻重，确定关键指标方能建设一个合理的指标体系；第二，完善的考评指标体系的建立是以正确的价值取向为基础的。价值取向是绩效考评标准背后的决定性因素，社会管理绩效考评是一个“以价值理性抗衡工具理性的过度膨胀”的过程，几种核心的价值理念必须在社会管理考评指标中得以体现。其一是“以人为本”的价值取向，它强调把“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”作为考评的出发点和落脚点，把能否着力“解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题”作为考评的基本准则，它将促使政府在社会管理领域实现从管理向服务的转变。其二是“公平正义”的价值取向，考评指标要能“真正反映出财富分配、机会获得、社会保障的公平程度”，使全体人民共享改革发展成果，这是合乎公共精神，体现社会制度合法性、优越性的前提。

3.培育多元考评主体。社会管理绩效考评主体的多元化是革除政府主导的自利性弊端，实现政府与社会的有效交流，凝聚社会主流价值，保障考评结果公正、客观的重要条件。多元主体综合考评从不同的视角出发，进行优势整合，从而保证考评功效与目标和初衷保持一致。实现考评主体的多元化，第一，要增加社会公众的考评权重。政府社会管理绩效最终如何如果仅仅由其自身评判则难免会因考评结果失真而流于形式，政府必须为社会公众表达自己最直接、最真实的感受提供发言平台，政绩只有通过社会大众实际需要的满足程度来检验才具有公信力。值得注意的是，社会公众参与考评必须从技术上加以改进，由于专业评估技术的缺乏，信息的不对称，许多民众对一些政府部门的工作缺乏了解，所以要对参与考评的人群进行细分，公众代表不能仅限于“两代表一委员”等特定群体，要选择其主要服务对象和行政受体方能使考评具有科学性和准确性；第二，积极引进第三方评价。第三方独立于政府部门之外承担“裁判员”之责，利益关联度低，过程公开透明增加了考评的可信度。与社会公众相比，第三方大多由专业人士组成，拥有理论、工具上的优势条件，使考评结果的客观性、科学性、准确性得以保证。只有形成各方有序参加的考评主体构成，才能实现社会管理绩效的持续改进。

4.优化绩效考评流程。社会管理考评以“有序、畅通、整合为特点”，以“更好地为政府顾客提供服务是其价值追求”的活动。优化考评流程首先明确考评目的，并以此为出发点，确定考评的对象范围、方案计划、指标内容、权重设置，杜绝各单位、部门避重就轻的选择性和随意性；在考评方法上，注意将定量分析与定性分析相结合的同时，使“静态分析和动态考核相结合”，同时注意借鉴国际先进经验，因地制宜灵活选择运用“360度评分法”、“标杆管理”、“平衡计分卡”等评估工具；在评估方法与手段上，应努力“采用先进的现代信息技术、分析技术等作为技术支持，并大力培养专业的评估人才，并注重专家独立评估的作用”。再有非常重要的方面是完善政务公开制度。社会管理绩效评估是以信息的充分交流和有效的沟通为基础的，信息对流机制不仅可以有效避免考评结果的盲目、被动、无效，而且也可使政府充分地了解社会公众对社会管理的需求与愿望，从而为其提供所需服务。而现实的情况是因公开性和透明性不足，导致政务公开难以实至名归，各考评主体尤其是社会大众缺乏对重要信息的把握而造成认识上的偏差，最后的结果也将误入歧途。政府必须将有关社会管理绩效考评方面的信息（依法保密的除外）积极向社会传递，鼓励公众参与监督。作为一种基本的民主训练，政务公开对政府和社会大众都意味着民主素质的不断提升，社会和谐进步的真正实现。整个考评流程坚决克服和避免形式主义、口号式、运动式的推进模式，使社会管理绩效评估真正成为加强与创新社会管理的有效手段和工具。

5.有效运用考评成果。有效的结果运用是社会管理绩效考评科学化水平的重要体现。社会管理绩效考评作为加强和创新社会管理，营造和谐稳定、繁荣有序社会环境的一种工具和手段而存在，而并非最终目的。为考评而考评在理论与现实语境中均无意义。在考评实践中经常出现的目的与手段的本末倒置导致对考评结果的或错误运用或运用不到位。考评结果不仅仅是责任目标完成情况，工作成果质量如何的一种证明，更重要的是“对预设目标偏离行为进行修正和调整，以期向更高的层次推进”。绩效考评的奖惩作用在实践中经常被更多地强调，虽然能够对绩效的改进与提高具有一定的积极作用，但是由此因急功近利所引发的负面影响也不能被忽视。比如，不分情况地推行“一票否决”、“末位淘汰”。国际经验表明，“评估结果的利用着眼于处罚会导致破坏性竞争”，强大的压力下，一些单位部门可能会有信息造假现象。为防止此现象的产生，可对单纯的考核作一些突破，建立一种“考、评、议”相结合的机制，在绩效考评中引入更多的评和议的成分，多一些发现问题、诊断问题和改进问题的成分，会更合乎绩效考评的目的。

6.建立健全法律体系。转型期多种矛盾累积的复杂局面使建设和谐社会的历史任务不可能毕其功于一役，社会管理绩效的提高也不可能一蹴而就，其必然是个持续改进的过程。而且由于这种考评是以政府自身行为作为对象的，所以建立成熟的法律框架是社会管理绩效考评得以持续化、规范化、制度化、科学化的重要的保障。第一，社会管理是政府的一项重要职能，通过立法明确对其绩效进行考评是政府总体绩效考核的重要组成部分，是一项常规工作，从而保证连续性；第二，从法律上明确考评主体、考评内容、考评方式等内容，避免“领导意志”和随意性。当然，社会管理绩效考评必须经过摸索、提炼、升华、调整在比较成熟的时候才可上升到法律，可考虑以地方立法推动国家立法的方式，而且国家与地方侧重应有所不同，国家立法主要解决“共性层面评估体系中评估原则、评估价值、指标体系设置的原则，确保评估的公正与公平”，地方立法主要解决“地方绩效评估实践中指标的选取与权重、评估结果的运用，推动区域科学发展、社会和谐”，从而有效地保证社会管理绩效考评的可操作性和实用性。

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责任编辑宋桂祝

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