中国—东盟安全合作的综合化*

郑先武

长期以来，学术界关于中国—东盟关系的研究重点在于经济合作、尤其是中国—东盟自由贸易区建设，而对双方安全关系、尤其是安全合作的研究一直处于“边缘化”状态。本文试图采用综合安全观，探讨中国—东盟伙伴关系建立20年来双方安全合作的动力、进程和制度选择，以期对于更全面了解中国—东盟安全合作有所裨益。

一

就安全威胁的来源而言，中国—东盟安全问题既有来自外部的，主要是全球、区域间等层次，也有来自内部的，主要是区域、次区域、国家等层次;既有来自军事领域的所谓传统安全问题，也有来自政治、经济、环境等非军事领域的所谓非传统安全问题，由此形成内外交融的多层次、多领域互动的综合安全格局。

从全球和区域间层次看，中国—东盟安全问题既有全球相互依赖加深所聚集的问题，又有来自外部大国或其他区域的军事和非军事威胁。在军事安全方面，主要是美国的军事介入。近年来，美国不但相继宣布菲律宾、泰国为其“非北约主要盟友”，还不断深化与马来西亚、印尼、越南、新加坡等国的军事合作，最突出的是高调介入南海问题。2011年11月，美国国务卿希拉里·克林顿在访问菲律宾时甚至使用“西菲律宾海”这一菲律宾单方面宣示争议海域主权的称呼来指代南海。①“2011年11月17日外交部发言人刘为民举行例行记者会”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/wjdt/fyrbt/t878272．htm．(上网时间:2012年2月7日)2012年1月，美国与菲律宾举行“战略防务对话”，旨在“增加美国在菲律宾的军事存在”，以加强菲方“防卫”领土领海的能力。②“美菲举行战略防务对话”，《人民日报》，2012年1月27日，第3版。

与军事安全相比，来自全球和区域间等外部层次的非军事安全问题更为多样化。在全球化背景下，东亚区域与外部世界的联系越来越紧密，其政治、经济、环境等诸方面的全球性互动不管在深度上还是广度上都日益明显，从而使许多全球性非军事安全问题不断“内溢”到本区域。在经济安全方面，主要是全球性金融危机的冲击。2008年美国次贷危机所引发的全球金融危机造成中国—东盟国家出口形势急剧恶化，外资流入骤减，金融风险上升，进而给各国宏观经济带来巨大冲击。美国推行的“量化宽松”货币政策加剧了这一负面影响。①石建勋:“美国量化宽松政策负效应不容小觑”，《人民日报》(海外版)，2010年11月8日，第1版。在政治安全方面，这种威胁主要来自国际恐怖主义。“9·11事件”发生后，国际恐怖主义迅速向东亚渗透，其中最有名的两个恐怖主义集团就是“东突厥斯坦”和“伊斯兰祈祷团”，前者主要来自中亚、南亚等毗邻区域，后者与基地组织有牵连。它们与当地的宗教极端势力、民族分离主义合流，已对中国—东盟国家的政治稳定构成严重威胁。在环境安全方面，来自全球层次的威胁除气候变化外，最严重的就是能源问题。东亚是能源消费增长最快的地区，也是能源资源较为贫乏、能源进口依赖较大的地区。然而，东亚石油进口严重依赖中东，加之东亚国家在国际石油市场上未能掌握定价权，其从中东进口原油的价格高于欧美，常常成为国际石油价格波动的主要受害者。另外，由于东亚石油运输线路必须经过波斯湾、南亚、中亚—里海、南海等政治不稳定地区，致使其能源运输安全问题非常突出。

与上述源自外部的安全问题相比，产生于本区域、次区域、国家等内部层次的安全问题更加突出。从整个区域看，中国—东盟共同安全问题的核心是南海争端。该争端的显著特点就是传统的军事安全与环境安全等非军事安全紧密地结合在一起，凸显出全球化背景下区域安全的综合化特征。南海争端既有岛屿、沙洲、暗礁等主权归属，也有大陆架及海域的划分，主要是各国宣布专属经济区后造成相邻或邻近国家主要海域重叠，焦点是南沙群岛，海底油气等资源之争是这一争端背后重要的驱动力量。在这里，中国和东盟国家与油气潜能有关的海域争端主要有:与越南、印度尼西亚、马来西亚在纳土纳岛的北部、西部和东部各区域的争端;与文莱、马来西亚、越南在文莱近海的争端;与越南在北部湾的争端;与文莱、马来西亚、越南、菲律宾在南沙群岛附近海域的争端等。②Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order，2edn，London:Routledge，2009，p．150．近年来，一些东盟国家紧盯这里的油气资源，不断采取强硬立场。如2011年6月底，菲律宾宣布了对南海涉及主权争议地区几个区块的石油开采国际招标计划。③“中国企业没有参与菲有关能源项目竞标”，《人民日报》，2011年8月6日，第3版。南海争端已成为菲律宾维持并强化与美国军事联盟的主要动因。2011年6月，菲律宾学者博比·图亚松指出，领土争端也成为为菲武装部队现代化提供巨额预算、购买军事物资的借口。④“‘航海自由’的背后玄机”，《人民日报》(海外版)，2011年6月29日，第1版。

次区域是中国—东盟安全问题的另一个内部来源。其中最引人瞩目的是马六甲海峡附近海域和大湄公河流域。马六甲海峡及其附近水域是世界上最繁忙的海运通道之一，经由此通道的商业活动对东盟国家和中国经济发展至关重要。东盟国家多属岛国和半岛国家，依赖于自由贸易发展，这一海洋通道在很大程度上成了它们经济发展的生命线;中国超过60%的进口石油和超过70%的进出口货物要经过马六甲海峡运送，这一海上通道对中国的经济和能源安全尤其具有极为重要的意义。⑤“睦邻友好谱华章”，《人民日报》，2011年4月30日，第2版。然而，马六甲海峡及其附近海域频繁的海盗活动已经影响到这里的商业流动。大湄公河流域涵盖中国、缅甸、泰国、老挝、柬埔寨和越南等国，已成为促进沿岸国家商贸、旅游发展的“黄金水道”和中国—东盟自由贸易区最重要的运输通道之一。但近年来随着各国不断修建水库大坝，其环境安全问题越来越突出:水资源分布的不平衡、上下游国家利益之争、各国不同的要求以及与之相关的脆弱性，构成了该地区潜在的冲突。在这一水域活动频繁的贩毒走私集团和武装抢劫集团亦已影响到各国正常的商业、旅游活动。2011年10月，发生在该水域的13名中国船员遭武装分子枪杀遇害事件，使该航道航运因此全面暂停，直到2012年1月才恢复通航。⑥“澜沧江—湄公河客运恢复”，《人民日报》，2012年1月5日，第3版。

在军事安全方面，中国—东盟内部层次的安全问题主要与区域内各国间的军事竞争有关。近年来，东盟各国的军备扩充格外引人注目。据统计，2000－2009年间，东盟10国军费开支总和增长了49．20%。①［瑞典］斯德哥尔摩国际和平研究所编，中国军控与裁军协会译:《SIPRI年鉴2010:军备、裁军和国际安全》，时事出版社，2011年，第281页。这些国家军队建设的重点是添置先进的战斗机、海上巡逻飞机、大型水面战斗武器，发展更具战斗力的空中和海上军事力量。东盟国家的军备扩充与整个亚太地区大国间竞争性的军事互动结合，有可能引发地区军备竞赛。②Amitav Acharya，Constructing a Security Community in Southeast Asia:ASEAN and the Problem of Regional Order，pp．160－165．在非军事安全领域，来自国家层次最严重的安全问题当属民族分离主义。各国民族分离主义的溢出效应已使之成为中国—东盟共同的政治安全问题。例如，2009年8月，缅甸果敢地区先后发生武装对峙和武装冲突，造成果敢地区边民心理恐慌，3．7万人涌入中国境内。其间，缅甸3发炮弹射入中国境内，造成中国边民1死2伤。中国外交部为此向缅方提出严正交涉。③“缅甸果敢地区局势趋于平稳”，《人民日报》，2009年8月31日，第3版。

正是这种安全问题多层次、多领域的紧密互动，形成了中国—东盟间日益增强的安全相互依赖，从而驱动双方安全合作日益综合化。

二

中国—东盟安全问题多层次、多领域的综合化特征，决定了双方安全合作必然具有同样的特征。“中国—东盟关系”并不是真正意义上的双边关系，而是一种由中国和东盟及其成员国构成的“双边”与“多边”关系的“混合体”。这就决定了“中国—东盟关系”框架内的中国—东盟安全合作是在多个层次上进行的。主要包括:中国与东盟或某个成员国间的“双边合作”、中国与东盟两个以上成员国间的“小多边合作”、中国与东盟及其所有成员国间的“大多边合作”。中国和东盟及其成员国参与的东亚区域、区域间和全球层次的多边合作，亦在其中发挥着重要作用。两者结合起来，形成以“中国—东盟关系”框架内部的“大多边”为制度中心、“小多边”和“双边”为内部支撑，以“区域多边”、“区域间多边”和“全球多边”等为外部促进，内外互通的多层次互动格局。

“大多边合作”是中国—东盟安全合作的制度中心。这一合作机制始于1991年7月启动的“中国—东盟对话伙伴关系”。在此框架内，双方已构建起由3个机制组成的制度安排，即每年一次的政府领导人会议、部长级会议和5个平行对话机构。其中，领导人会议作为最高决策机构，为双方伙伴关系确立指导原则，构建规范框架，提出具体的建议和行动计划。在这一制度框架内双方颁布了一系列与安全相关的法律文件，主要包括:2002年11月签署的《南海各方行为宣言》和《中国—东盟关于非传统安全领域合作的联合宣言》;2003年10月签署的《中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》;2010年10月签署的《中国—东盟领导人关于可持续发展的联合声明》等。这些法律文件为中国—东盟安全合作确立了基本规范框架。它主要由一些“核心原则”和“决策程序”构成。前者主要包括:所有成员国主权平等;不干涉他国内部事务;通过和平方式解决彼此分歧或争端;放弃使用武力或以武力相威胁;善意履行国际法义务;互惠性有效合作等。后者就是通常所说的带有明显“亚洲色彩”的“东盟方式”，即一种包括非正式进程、微区域制度、共识性决策的“松散的安排”。它包括三种核心价值，即协商而不依赖强制性力量、和谐而不干涉内部事务、协调的“软方式”而非法律的“硬方式”。④Zou Keyuan，China－ASEAN Relations and International Law，Oxford:Chandos，2009，pp．45－50．在这一规范框架内，中国—东盟确立了双方安全合作的具体方式、合作层次和重点领域。《南海各方行为宣言》承诺由直接相关的国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议。该宣言还同意有关各方在海洋、环保、海上航行和交通安全、打击跨国犯罪等领域探讨或开展合作，合作的具体方式包括各方同意的双边和多边模式等。⑤“南海各方行为宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/ziliao/1179/t4553．htm．(上网时间:2012年1月15日)《中国—东盟关于非传统安全领域合作的联合宣言》明确了双方传统安全领域合作的重点，包括打击贩毒、偷运非法移民、海盗、恐怖主义、武器走私、洗钱、国际经济犯罪和网络犯罪等。⑥“中国与东盟关于非传统安全领域合作联合宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t10985．htm．(上网时间:2012年1月15日)《中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》对双方合作关系的性质明确定调，即“它是非结盟、非军事和非排他的”。①“中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t27721．htm．(上网时间:2012年1月15日)《中国—东盟领导人关于可持续发展的联合声明》则进一步明确了双方在应对气候变化、减排和新能源、清洁能源等领域的环境安全合作。②“中国和东盟领导人关于可持续发展的联合声明”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t765199．htm．(上网时间:2012年1月15日)

“大多边”亦是中国—东盟安全合作的行动计划中心。“大多边”为双方安全合作制定了具体的行动方案，包括2000年10月签署的《中国—东盟禁毒行动计划》;2001年11月签署的《中国—东盟打击恐怖主义联合行动宣言》;2004年1月签署的《中国—东盟关于非传统安全领域合作的谅解备忘录》(2010年续签);2004年12月签署的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2005－2010)》;2005年10月修正的《中国—东盟禁毒合作行动计划》;2011年7月签署的《落实＜南海各方行为宣言＞指导方针》;2011年11月签署的《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2011－2015)》和《关于＜落实中国—东盟非传统安全领域合作谅解备忘录＞的行动计划》等。值得注意的是，这些行动方案进一步扩大了双方安全合作的领域。如《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划(2005－2010)》就增加了强化双方军事关系措施的内容，包括增进高层双边互访，加强军事人员训练的合作，探索开展联合军事演习的可能性，扩大维和领域的合作等。③“落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/zywj/t175786．htm．(上网时间:2012年1月18日)

同时，“大多边”和“小多边”一起成为中国—东盟安全合作的行动中心。在既有规范框架和行动计划指导下，双方在“大多边”、“小多边”和“双边”等层次展开了安全合作的实际行动，并取得了一系列重要成果。“大多边”合作层次的主要成果有:2005年12月，中国—东盟海事磋商机制会议在中国广州市启动，该会议已成为中国—东盟海事领域强化合作的重要平台;2008年3月，中国—东盟高级防务学者对话在中国北京启动，并于2010年3月拓展为中国—东盟防务与安全对话，成为双方现有防务与安全机制的重要组成部分;2011年5月中国—东盟环境保护合作中心在北京正式启动，成为双方环境合作项目的重要实施机构和技术力量支撑;2011年11月，中国—东盟中心正式揭牌，中国决定设立30亿元人民币的中国—东盟海上合作基金。④“温家宝在第十四次中国—东盟领导人会议暨中国—东盟建立对话关系20周年纪念峰会上的讲话”，《人民日报》，2011年11月19日，第2版。

“小多边”层次安全合作的主要成果有:2005年3月，中国、越南、菲律宾三国在马尼拉签署《在南海协议区三方联合海洋地震工作协议》，首次就合作开放南海资源达成共识;⑤“合作与纷争”，《人民日报》(海外版)，2011年7月26日，第6版。2005年5月，在上海举行的首届大湄公河次区域环境部长会议推出“大湄公河次区域生物多样性保护走廊倡议”，中国专门成立了项目国家级支持机构，并先后将云南省西双版纳、香格里拉德钦地区和广西列入项目执行的重点区域;⑥“中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告”，http://www．gov．cn/jrzg/2011－12/17/content_2022602．htm．(上网时间:2012年1月18日)2011年10月，在北京举行的首次中国、老挝、缅甸、泰国四国湄公河流域执法安全合作会议上，“中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制”正式建立，并于当年12月正式开始运行。⑦“中老缅泰湄公河联合巡逻执法正式启动”，http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803680/3042185．html．(上网时间:2012年1月18日)

“双边”既是中国—东盟安全合作的政治推动平台，也是重要的行动平台。由于安全合作本质上是一种政治进程，它通常是在更大的政治合作框架内展开的，所以良好的政治意愿和政治互信就成了中国—东盟安全合作启动和持续推进不可或缺的助推器，而双边层次率先启动的安全合作，在双方多边安全合作的突破性进展中起到了先导作用。中国—东盟对话伙伴关系就是在冷战结束前后中国与东南亚各国双边政治关系重建后启动的。1997年12月，中国—东盟“睦邻互信伙伴关系”启动后，中国与东盟各国不仅确立了指导双边关系“睦邻友好”、“全面合作”、“多层次交流”、“相互理解与信任”等原则，而且将打击跨国犯罪、和平解决南海问题、反弹道导弹和裁减核武器、加强军事交流、促进大湄公河次区域合作等方面的安全合作列入双方合作的主要内容。这些进展首次将区域安全纳入双边合作的范畴，使之增添了新的、积极的内涵。①“中国与东盟的关系”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/pds/gjhdq/gjhdqzz/lhg_14/．(上网时间:2012年1月18日)

2010年以来，面对南海问题的持续升温，中国与马来西亚、印尼、菲律宾、越南等国相继通过双边高层会谈发布“联合公报”或“联合声明”等官方文件，重申通过和平对话处理争议，继续尊重和遵守《南海各方行为宣言》，以维护地区和平、安全与稳定。其中最为引人瞩目的是，2011年10月中国与越南签署了《关于指导解决中越海上问题基本原则协议》。这是2011年7月中国—东盟签署《落实＜南海各方行为宣言＞指导方针》以来，中国与东盟国家间首个相关法律文件，对妥善处理和解决海上问题具有重要指导意义。②“中越联合声明”，《人民日报》，2011年10月16日，第3版。

“区域”、“区域间”和“全球多边”则是中国—东盟安全合作的外部促进者。从全球层次看，这种外部促进除前述联合国相关国际法原则作为中国—东盟安全合作的“规范基础”外，还有中国—东盟国家与联合国及相关机构共同开展的多边安全合作项目，如联合国开发计划署和环境保护署一直与中国、缅甸、柬埔寨、老挝、泰国、越南和湄公河委员会一起推进在大湄公河次区域的水资源和环境合作;联合国禁毒署一直是中国、缅甸、泰国、老挝、越南、柬埔寨六国构建的“东亚次区域禁毒合作机制”的重要参与者，这一机制形成的禁毒国际合作模式在国际上已具有广泛的影响。

从区域、区域间合作层次看，由中国、东盟国家共同参与的东盟—中日韩对话机制(“10+3”)、东亚峰会、东盟地区论坛、亚太安全合作理事会、东盟防长扩大会、亚欧会议、亚太经济合作组织、亚洲安全对话会等区域、区域间合作机制，通过议题设置、规范与制度建设以及集体认同的建构与强化等功能，在中国—东盟安全合作中发挥了程度不同的“外部促进”作用。这种作用尤以东盟主导的“10+3”、东亚峰会、东盟地区论坛、亚太安全合作理事会、东盟防长扩大会更为明显。这些区域、区域间多边合作机制还通过与中国—东盟国家间双边合作的紧密互动，在双方安全合作中发挥着独特作用。其中最重要的是中国与东盟国家在《清迈协议》框架内建立起的双边货币互换机制。在此框架下，中国与泰国、菲律宾、马来西亚、印尼等东盟4国签署了双边货币互换协议。2009年2月至2010年7月，为应对全球金融危机，中国与马来西亚、印尼、新加坡相继签署新的双边货币互换协议，与缅甸、越南签署了自主选择的双边货币结算协议，中国与东盟国家间的双边货币互换规模进一步扩大。③杨权:“全球动荡背景下东亚地区双边货币互换的发展”，《国际金融研究》，2010年，第6期，第30－40页。

三

以上分析表明，在多边与双边紧密互动作用下，中国—东盟安全合作经历了一个安全领域不断拓宽、行动密度日趋强化、参与行为体持续增多的发展进程。然而，这一进程中亦隐含着明显的不足或局限，并突出表现在制度安排上:一是对成员国的约束力较差，以致出现“联合宣言”和“行动计划”多、具体实效少的后果;二是预防能力差，对突发性安全事件反应迟缓、难以有效应对;三是制度过于分散，缺乏一个能承担起“命令与控制中心”的组织化“内核”，以致表面上制度渠道很多，实际上能起有效作用的很少;四是透明度低，常常出现因相互猜忌选择竞争乃至敌对而非合作的立场。

诚然，由于安全区域主义是一个渐次发展的进程，有效的制度构建不可能一蹴而就，我们只能根据自身实际选择合适的区域安全制度。那么，什么样的安全制度更适合于中国—东盟安全合作呢?目前，国际上流行的区域安全制度很多，既有军事联盟、集体安全、大国协调、合作安全等单一模式，也有上述不同模式的混合体，如军事联盟与集体安全、大国协调与集体安全的混合等。对中国—东盟安全合作而言，最切合实际的制度选择是“合作安全”。能否构建起组织上具有内聚性、行动上具有操作性、结果上具有实效性的合作安全机制，是当下乃至未来中国—东盟安全合作能否取得突破性进展的关键。

“合作安全”是冷战后发展起来的全新的区域安全机制，最初是针对欧洲的共同安全观提出来的。它认为世界各国的安全是不可分割和相互依赖的，国际安全必须建立在各国对共同生存的责任之上，因而各国在解决利益冲突时必须以合作代替对抗，即奉行非挑衅性防御原则。基于此，“合作安全”强调建立在“相互承认彼此利益”基础上的“合作性参与”，即通过共识而不是强制应对共同的安全威胁。后来，“合作安全”拓宽了安全议题，即从传统的国家安全只关注军事问题，扩大到包括政治、经济、意识形态和社会文化等社会生活中的各种问题，其所处理的安全问题亦包括国内、双边、区域和全球等多个层次，体现出包容性特征。这样，“合作安全”就与全球化背景下日益兴起的“综合安全观”融为一体。更重要的是，合作安全机制具有两个独特的作用领域，即信任建设措施和危机预防这两个互为一体的机制。它还有一个重要特征，即成员构成上的包容性。在这里，公民社会组织可以和国家、政府间组织一起参与区域安全合作进程。

实际上，“合作安全”旨在加深安全的相互理解并拓宽安全的定义，即将军事、环境、经济和社会等安全议题都包括进来;这种区域安全机制倾向于协商、保证、透明、预防和相互依存，而不是对抗、威慑、保密、修正和独来独往。它主要关注防止国家之间的冲突，但也可以用于维持国家内部的个体或群体的安全;国家、政府组织和非政府组织都可以参与国际危机管理和安全合作与对话。“合作安全”通过对话与协商而不是军事与强制手段来增强区域安全与稳定的包容性方法，与建立在“敌友关系”设定基础上的、经由军事联盟的集体防御和经由军事上多边安排的集体安全等传统的“对抗”方法明确区分开来。①Hiro Katsumata，ASEAN'sCooperativeSecurityEnterprise:Norms And Interests in the ASEAN Regional Forum，Basingstoke:Palgrave Macmillan，2009，pp．80－81．在实践中，东盟就是推行这种新的区域安全机制的最重要区域组织之一。

东盟所践行的“合作安全观”与中国提出并通过上海合作组织实践的“新安全观”产生了强烈共鸣。按照2002年7月中国在第14届东盟地区论坛外长会议上正式推出的《中国关于新安全观的立场文件》的解释，这一“新安全观”的核心是“互信、互利、平等、协作”。它强调安全合作模式应是灵活多样的，包括具有较强约束力的多边安全机制、具有论坛性质的多边安全对话、旨在增进信任的双边安全磋商，以及具有学术性质的非官方安全对话等。②“中国关于新安全观的立场文件”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/wjb/zzjg/gjs/gjzzyhy/1136/1138/t4549．htm．(上网时间:2012年1月10日)用中国外交部长杨洁篪的话说:“在实践中不断丰富和发展的新安全观，是以互信、互利、平等、协作为核心理念的安全观，是综合安全观、发展安全观、合作安全观、共同安全观。”③“杨洁篪外长在第14届东盟地区论坛外长会上的讲话”，http://www．fmprc．gov．cn/chn/wjdt/zyjh/t347104．htm．(上网时间:2012年1月10日)“新安全观”已成为中国对外政策的重要组成部分。可见，中国的“新安全观”与东盟的“合作安全观”在本质上是一致的，也是与作为东盟组织行为准则的《东南亚友好合作条约》的精神相符合的，同时亦与东盟长期以来所形成的处理内部关系的“东盟方式”相契合。④陈显泗主编:《和谐东亚:东亚安全的必由之路》，时事出版社，2008年，第322－325页。中国—东盟安全观的这种“一致”与“契合”，从理念上为双方构建统一的合作安全机制奠定了稳固的基础。

那么，如何构建有效的中国—东盟合作安全机制呢?当务之急应该是择机搭建中国—东盟早期预警与反应机制。预防性外交是合作安全机制的核心功能之一。虽然东盟地区论坛早在1995年8月就将开展预防性外交和建立冲突解决机制作为其基本目标，但未能付诸实际行动。早期预警与反应机制便是预防性外交和冲突解决的基础性机制。早期预警遵循即时、透明、合作与信息自由流动等原则，收集和分析特定信息、阐明优劣情势和反应倾向等，可用于预测暴力冲突、自然灾害、市场波动、环境恶化、人道主义危机、政府治理等各个领域。准确、及时的早期预警可以为早期介入乃至积极有效的干预创造有利条件。而早期反应重在快捷、有效，因而设立“待命部队”或“快速反应部队”就成为区域组织危机管理的基本途径。欧盟、非盟等区域组织均建立有完善的“早期预警与反应系统”和以早期反应为主要使命的“区域待命部队”或“快速反应部队”。

令人欣喜的是，随着2011年11月中国—东盟中心在北京正式启用，创建“中国—东盟早期预警与反应系统”有了切实可行的契机。中国—东盟中心已被定位为“信息、咨询和活动的核心协调机构”，以“推动落实中国与东盟确定的多领域合作项目”。该中心今后将不断拓展，并在东盟各成员国和中国的其他地区设立分中心。①“中国—东盟中心将于2011年11月正式揭碑成立”，http://www．gov．cn/jrzg/2011－10/23/content_1976305．htm．(上网时间:2012年1月18日)所以，可以依托中国—东盟中心试运行一个“中国—东盟早期预警与反应系统”，待成熟后在中国—东盟各成员国，尤其是湄公河、马六甲海峡、南海海域附近设立与中国—东盟分中心同步运行的“早期预警与反应系统”次区域或国家单元。比如，可以利用2011年12月启动的中老缅泰湄公河流域执法合作机制，创建中国—东盟安全合作中首个次区域“早期预警与反应系统”。另外，中国—东盟还可以利用正在开展联合巡逻执法行动的四国联合警察部队组建首支常设的“中国—东盟待命部队”。

与此同时，双方还要以更大的魄力和更具体的行动进一步强化多边安全合作所必须的互信机制建设。具体而言，除了利用已有的双边和多边合作机制增进彼此间沟通与协作这些长效性互动关系外，还要拿出更具实质性的行动。对中国而言，最重要的就是为对方提供经济和安全等公共产品，以消除实力不对称所带来的恐惧和不确定性。②尹继武:“文化与国际信任:基于东亚信任形成的比较分析”，《外交评论》，2011年，第4期，第35－36页。这些公共产品主要是贸易优惠、发展援助、投资便利、基础设施建设和安全保证等。大湄公河次区域合作所取得的重要成果已经证明，对一个实力相对较弱的发展中区域，涉及上述各项内容的区域性公共产品供应，是该区域各国“树立信心、相互信任和汇聚愿景”的重要支撑。③参见［西］安东尼·埃斯特亚多道尔、［美］布莱恩·弗朗兹等著，张建新等译:《区域性公共产品:从理论到实践》，上海人民出版社，2010年，第282－400页。对东盟国家而言，最重要的就是彻底抛弃长期以来所奉行的“大国平衡”战略。东盟国家不管是通过军事联盟推行的“竞争性平衡”(又称“硬平衡”)，还是通过多边机制实施的“合作性平衡”(又称“软平衡”)，这种既利用大国又制衡大国的双重心态都难以掩饰其背后所隐藏的竞争性乃至对抗性色彩，明显与“合作安全”的精神和主旨相违背。

结语

在全球化背景下，国际安全问题日益呈现综合化趋势，由此越来越与经济、政治、环境、社会等问题紧密地联系在一起。近年来，中国—东盟经济、政治关系不断发展，尤其是2010年元旦中国—东盟自由贸易区的启动，使双方经济关系提升到一个从未有过的高度。然而，中国—东盟日益紧密的经济联系和相对稳定的政治关系非但没有化解双方关系中固有的传统安全问题，反而使其与不断滋生的政治、经济、环境、社会等新的安全问题交织，重重地叩击中国—东盟的“安全与稳定之门”。更重要的是，这些综合性安全问题在作为中国—东盟相关的政治敏感区或商业、能源通道或作为新的经济增长区的南海海域、马六甲海峡、大湄公河次区域等地域日益聚集起来，已形成一个个制约经济发展、影响政治稳定的难解困局。难怪有学者发出这样的喟叹:“在中国—东盟关系中，政治与安全领域的合作更具挑战性。”④Zou Keyuan，China－ASEAN Relations and International Law，p．14．

诚然，中国—东盟伙伴关系启动20年来，双方通过这一伙伴关系内“多边”和“双边”层次以及“区域”、“区域间”和“全球”等层次的安全合作，为相互间安全问题的解决制定了一系列富有价值的“制度与规范框架”和难能可贵的行动计划，采取了广度和密度都不断增多的实际行动，并取得了一系列重要成果。但是，面对日益复杂化的安全形势，中国—东盟还必须拿出更多的精力和时间予以应对。解决这些日益综合化的安全问题，中国—东盟需要能够融政治意愿与学术思考为一体的“大智慧”。