云南省动物卫生监督执法工作存在的问题及对策

宋学林，莽加勇

(云南省动物卫生监督所，云南 昆明 650051)

自2006年起省、地、县三级相继成立动物卫生监督所以来，经过几年的努力，全省动物卫生监督工作取得了前所未有的发展。但是，仍然存在着问题，动物卫生监督工作如何适应需要，如何巩固和发展，需加以研究。近期我们开展了动物卫生监督执法的专项调研，现将情况总结分析如下。

1 动物卫生监督执法工作主要成绩

一是产地检疫取得显著进步，产地检疫面大幅提高，产地检疫绝对数大幅增长。全省共有129个县(市、区)、1 316个乡(镇)、111 513个村开展产地检疫，县、乡、村开展面分别达100%、100%和94%，乡、村开展面同比提高1%和9%。全省共设置3 772个动物检疫申报点，年实施产地检疫8 534.175 5万头(只)，同比增加 2 950.613 2万头(只)，增长52.84%。其中猪1 852.246 8万头，同比增加422.865 8万头，增长29.58%;牛210.960 1万头，同比增加51.382 3万头，增长32.19%;羊233.568 2万只，同比增加20.784 5万只，增长 9.77%;禽类 6 237.400 4万只，同比增加2 455.580 6万只，增长64.93%。消毒运载工具15.49万辆。二是强化屠宰检疫监管，检疫量大幅增长。全省动物卫生监督机构检疫的1 341个猪屠宰场(点)、721个牛羊屠宰场(点)、722个禽屠宰场(点)，共检疫屠宰动物4 959.496 2万头(只)，同比增加1 479.914 4万头(只)，增长42.53%。其中猪 1 034.580 0万头，同比增加 36.539 6万头，增长3.67%;牛羊137.140 8万头(只)，同比减少52.167 1万头(只)，减少 27.55%;禽 3 787.775 4万只，同比增加1 443.075 2万只，增长61.55%。进屠宰场动物持有效检疫合格证明数达3 933.65万头(只)，持证率为79.32%，与2010年的72.23%相比提高了7.09个百分点。三是疫病可追溯体系建设进展较快。2011年生产发放耳标2 671.648 8万个，其中猪耳标2 362.269万个、牛耳标136.306 8万个、羊耳标173.073万个。溯源业务按月统计操作头数，全省共上传溯源信息986.237 9万条，同比增加9.216 8万条，提高了0.94个百分点。四是监督执法培训常态化。强化基层执法人员培训，年全省各级培训2 700多人次。五是运输、市场、仓储及加工等环节监管成效显著。监督检查站全年运输动物及动物产品的无检疫证率分别为1.36%和0.84%，同比分别降低了2.27和1.77个百分点，共监督检查动物1 189.878 3万头(只)5.467 2万车次，查出无检疫证动物15.918 5万头(只)2 091车次、无标识动物0.263 8万头(只)95车次;检查动物产品4.257 4万t，3 268车次，查出不合格动物产品0.035 8万t，398车次。对全省7 542个规模养殖场、2 988个动物(动物产品)经营场所、167个仓储、363个加工场所、3 656个动物诊疗机构实施有效监管，监管率分别达100%、99.86%、99.40%、100%、100%。六是对不合格动物及动物产品无害化处理彻底。对查出的不合格动物及动物产品全部进行了无害化处理。全省共查出不合格动物7.205 6万头(只、羽)，其中深埋3.497 6万头(只、羽)、高温处理2.274 2万头(只、羽)、化制0.110 8万头(只、羽)、其它1.311 4万头(只、羽);查出不合格动物产品507.766 3 t，其中深埋 97.7 t、高温处理 339.048 9 t、化制 59.340 4 t、其它11.677 t。七是加强检疫证章监管。检疫证章统一订购、发放。统一全省检疫印章式样，增加防伪功能。坚决打击违法出证、用证的行为，积极推行机打出证。八是加强动物卫生监督信息报送及网站建设。

2 当前制约云南省动物卫生监督执法工作的瓶颈因素

2.1 对动物卫生监督执法工作的重要性认识不到位，观念上存在误区

2.1.1 对动物卫生监督执法工作的重要性和紧迫性认识不足

目前，一些地方把动物卫生监督工作边缘化，对动物卫生监督在兽医工作中的重要地位和作用认识不清、重视不够，重许可，轻监管的情况还比较普遍。如工作经费不足、人员不足和兽医专业比例过低、全省动物卫生监督机构不健全，许多工作措施和职责无法落实到位，动物卫生监督工作艰难前行。

2.1.2 广大消费者和养殖户的认识差距

动物产品的检疫工作，据部分基层调查，只有不到5%的消费者清楚我国动物和动物产品的检疫工作由动物卫生监督执法机构承担。没有广大消费者对动物卫生监督执法工作的正确认识和对畜产品质量安全的共同参与和监督，动物卫生监督执法单枪匹马，工作自然举步维艰。

多数养殖户文化层次较低，对国家在养殖方面出台的法律法规知之甚少，上市出售或屠宰，不知道国家规定的应事前向动物卫生监督机构申报检疫，有意或无意地逃避检疫。不从监管入手加强动物卫生监督执法工作，要让养殖户自觉履行重大动物疫病防控和保障畜产品质量安全的义务是很难实现的，当前的工作方式已极不适应现代畜牧业的发展和畜产品质量安全的要求。

2.2 动物卫生监督机构建立不到位、不完善

2.2.1 机构建立不到位

按规定要求省、州(市)、县(市、区)三级成立动物卫生监督机构。至2010年底，省级设有云南省动物卫生监督所。16个州(市)中14个州(市)(87.5%)动物卫生监督所是单独设立，2个挂牌。

全省129个县(市、区)，动物卫生监督机构中单独设立的有120个县(市、区)(93%)，其它9个县(市、区)只挂牌。这些挂牌单位无独立财务，不具备合法的执法单位执法主体资格(占12.5%)。

此外，县级独立动物卫生监督所中还有70个县(市、区)的县级动物卫生监督所不具备合法执法主体资格(占58.3%)，其中:既无独立法人资格又无银行账号的有12个县(市、区);无独立法人资格的有2个县;无独立银行账号的有56个县(市、区)。

2.2.2 乡(镇)、村的动物卫生监督执法主体不合法

云南省目前仍由乡(镇)畜牧兽医站既从事技术推广服务又兼职从事执法工作，乡(镇)畜牧兽医站只是一个技术推广服务机构，不具备行政执法主体资格，既不合理又不合法。村级的协检员队伍没有建立起来，防疫员搞产地检疫，造成了村级违法执法现象突出。

2.3 动物卫生监督执法队伍不健全、人员力量严重不足

全省动物卫生监督执法人员现有6 528人，其中，有一半的州(市)所不足10人，全省县以上动物卫生监督所人员编制2 070人，实有1 988人，空编82人。监督执法任务多，工作量大。在监督执法人员中，屠宰检疫人员占监督所人员总数的50%以上，其他执法力量严重不足。

2.4 动物卫生监督执法队伍专业结构极不合理，学历不高、素质差，不能满足监督执法的需要

兽医专业人才缺口较大，全省县以上动物卫生监督机构中，兽医专业407人，仅占20.5%，不能满足动物卫生监督执法的专业技术要求。省所兽医专业不足50%，只占47.4%;州市所兽医专业仅占28.6%，加上畜牧兽医混合专业(23.7%)，才51%;县级所兽医专业人员比例更少，占19%。这些人员中60%以上年龄在40岁以上，人员老化，结构比例失调。

2.5 工作经费严重不足

以2010年为例，全年中央和省两级财政安排经费4.77亿元，其中用于动物卫生监督工作的经费仅为1 476万元，占总经费的3.09%。每州市平均监督工作经费6.1万元。每县平均监督工作经费4.47万元。

综上所述，财政的拨款经费是难以支撑日常的监督管理工作的。加上检疫收费返还难以支撑工作经费的不足。如2010年全省县级所屠宰检疫收费2 814万元，上缴财政2 722万元，财政返还工作经费1 577万元(57.9%)，每县平均12.2万元。2010年全省129个县级所屠宰检疫工作经费实际支出2 177.176万元，返还数仅能满足73%的经费需求。2010年全省产地检疫收费1 109万元，上缴财政968万元，财政返还工作经费583万元(60.2%)，每县平均产地检疫工作经费4.5万元。其中:19个县(14.7%)100%返还，17个县(13.2%)返还数为0，返还数在50%及以下的24个县(18.6%)。

2.6 协检员的待遇差，补助机制未建立

云南省没有固定的协检员队伍，根据检疫工作的需要临时聘用，经费从检疫收费财政返还中给予一定的补助。县城屠宰场检疫聘用协检员，人均月补贴1 083元，乡(镇)人均月补贴274元。乡村产地检疫人均月补贴150元。

3 对策及建议

3.1 充分认识加强动物卫生监督执法工作的重要性和紧迫性，加大宣传力度

动物卫生监督是政府兽医工作的重要组成部分。进一步加强动物卫生监督，是今后兽医工作发展的基本方向和重要任务，是各级畜牧兽医主管部门和动物卫生监督机构切实履行政府社会管理、公共服务职能的重要职责，是加快转变养殖业发展方式，深入推进农业依法行政，促进兽医事业科学发展的迫切要求。

3.2 加快推进动物卫生监督机构建设，不符合执法主体资格的限期整改

对现有动物卫生监督执法机构进行清理，不具备独立法人资格、无独立银行账号的，要限期进行整改，尽快使其符合法定要求。还没建立的地方，要对现有的动物防疫、检疫、监督等各类机构及执法职能进行整合，组建符合要求的执法机构。

3.3 理顺乡(镇)动物卫生监督执法体系，建立符合执法主体的执法队伍

乡(镇)级的动物卫生监督执法工作，主要是对动物及动物产品实施产地检疫，以及乡(镇)动物屠宰点的屠宰检疫，同时协助县级动物卫生监督执法。建议采取省外的普遍做法:在乡(镇)或区域设立动物卫生监督分所作为县级动物卫生监督机构的派出机构，统一名称，使用全国统一的执法标识。

3.4 根据动物卫生监督机构的法定职责和上级主管部门的委托职责，规范机构人员设置标准，专业比例

动物卫生监督机构人员严重不足，主要原因是没有机构人员的标准。因此，建立动物卫生监督机构人员设置标准十分必要。应根据动物卫生监督机构的法定职责和上级主管部门的委托职责，设置人员数量标准。

3.5 研究建立村级协检员队伍，解决其待遇问题

在乡，主要依靠乡(镇)检疫员从事检疫工作，但在广大农村，应研究建立与检疫员配套的协检员队伍。加强对执业兽医、乡村兽医等兽医专业人才的管理。从现有的村防疫员中经考核，选出符合协助检疫条件的人员，采取签约、聘用等有效形式，协助官方兽医开展动物检疫等执法辅助工作。并研究协检员的补助工资政策。

3.6 切实解决动物卫生监督工作经费严重不足的问题

健全完善动物卫生监督公共财政保障机制。依照《中华人民共和国动物防疫法》和国家有关规定，各级动物卫生监督机构履行动物卫生监督执法职责所需经费。

认真研究制定检疫费上缴后全额返还用于动物卫生监督工作的政策，用于补充检疫及监督工作不足的问题。

3.7 建立完善技术检验机构支撑执法机构的机制

健全动物卫生监督技术标准体系，加强基层执法快速检测技术推广培训，提高动物卫生监督执法把关能力。建立有关检测数据共享和风险预警报告机制，根据重大动物疫病防控和动物产品安全监管和检疫工作的需要，提高对国家规定实验室必检项目的检测能力，技术支撑机构应配合动物卫生监督所对省外引进乳畜、种用动物进行实验室检测、畜产品安全质量的检测。及时提供病情信息，提高动物卫生监督科技水平。

致谢:调研工作得到各级监督所及各位同行的大力支持，在此表示感谢!