规范嵩明农村土地经营权流转的思考

□嵩明县经营管理站 651700 钱爱丽 马耀安

1 基本情况

1）土地承包经营权流转的规模及现状。长期以来，嵩明县土地流转主要以乡村组织提供信息流转为主，土地流转总体规模不大、速度缓慢。据统计，截至2011年12月底，全县土地承包农户为56 674户，承包面积为12 986.8 hm2，全县土地流转总面积为4 462.66 hm2，占承包耕地总面积的34.36%。农户自发流转面积占流转土地总面积的20.71%,乡村组织提供信息流转面积占流转土地总面积的41.69%,农户委托乡村组织流转面积占流转土地总面积的18.03%。土地流转期限5年以下占流转土地总面积的24.17%,土地流转期限5～10年占流转土地总面积的45.64%,土地流转期限10年以上占流转土地总面积的30.19%。签订规范书面土地流转合同的农户占签订流转合同的97.32%。

2)土地承包经营权流转的主要形式。我县土地流转的形式有转包、出租、转让、互换、入股等形式。在全县承包土地流转面积中，转让和出租分别占我县家庭承包土地流转总面积的16.59%和63.28%。按土地流向分，流转入农户的流转土地面积占流转土地总面积的54.43%，流转入专业合作社的面积占流转土地总面积的4.03%，流转入企业的面积占流转土地总面积的26.36%。按流转用途分，用于农业生产的面积占流转土地总面积的72.41%。

2 主要做法和措施

2.1 规范土地流转的措施办法

1)组织措施。在县农林局内成立常设机构“嵩明县农村土地流转管理服务中心”（以下简称“中心”），成员单位由农林、土地、司法、水务等部门组成，中心设主任1名，副主任2名，工作人员4～6人，由成员单位各抽调一名同志组成。各镇相对应成立领导小组和流转中心，日常具体工作由乡镇经营管理站负责。

2）土地流转的布局、规划思路。我县推进农村土地依法、有序、合理流转的思路是“两个确保，一个兼顾”，即：确保国家、省、市人民政府下达的粮、烟等指令性、指导性种植计划任务的完成；确保昆明市松花坝水源区环境保护政策、区域经济政策的贯彻、落实；兼顾特色产业布局和土地流转发展规划的实施。在此基础上，农村土地流转原则上按照以下布局规划：①坝区水利、灌溉、土壤条件好，常年单位面积产量一直较高及其基本农田，原则上一般不提倡土地流转；交通、沟、水、灌溉、排涝、土壤条件相对差、常年单位面积产量一直较低的地方，原则上提倡全部流转。②山区、半山区的土地在确保完成一定面积的指令性计划任务前提下，其余部分的土地原则上全部流转。③土地流转片区规划。嵩阳、杨林、小街、牛栏江四个镇结合当地实际，把农村土地流转与发展农业规模经营紧密结合起来，积极探索各种形式的规模经营模式。鼓励种田能手、专业大户和各类经营主体建立农产品生产基地，开展土地规模经营。结合当地确定的主导产业和特色产业布局及重点龙头企业发展，引导土地流转和规模经营向优势产业和优势区域集中。

2.2 多种形式推进全县土地承包经营权的流转

1）积极支持、鼓励农户采取转包、出租、互换、转让、入股等多种方式流转农村土地承包经营权，鼓励承包农户委托发包方和县、乡农村土地流转中心或其他中介服务组织流转其承包土地。

2）积极支持、鼓励有资金、懂技术、善经营、会管理的工商企业、农民专业合作社、农业科技人员、企事业单位等经营主体参与农村土地承包经营权流转。

3）积极支持、鼓励各类农业蔬菜、花卉、养殖等协会，带头引领规模承包、承租农村承包土地，依靠自身组织、技术、信息等优势，参与当地土地流转工作；积极引进外地各类技术协会、组织，联合承包、承租和经营农村承包土地，实现人才、技术、信息、资金对接，做强做大土地流转规模。与此同时，各类专业协会要认真组织对土地流转有关的科技宣传，种养技术、生物防治等培训，加强有关技术指导，拓展服务领域。

4）对于将农村承包土地转包给本集体经济组织以外的单位、个人经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准才能对外转包经营。

5）鼓励农民建立土地流转合作社。积极支持发展农村土地流转合作社，鼓励连片开发经营农民流转的土地。城市工商企业或者其他组织和个人可参与农村土地流转合作社。对土地流转合作社可依照农民专业合作社登记规定进行及时登记，并享受与农民专业合作社同等的优惠扶持政策。农村土地流转合作社从事种、养业规模经营和农业基础设施建设，优先纳入农业综合开发项目支持。

6）村集体经济组织要加大推进农村土地承包经营权流转的工作力度。组织、引导农村土地承包经营权的流转，实行专业化、规模化、集约化经营，提高土地使用效益。在县、乡土地流转中心的指导下，摸清家底，做好布局、规划，规范、有序地开展工作，积极引进新的经营主体，帮助解决好流转双方在生产、生活中的困难，调处好流转双方的矛盾，维护流转双方的合法权益。

7）对于自愿放弃土地承包经营权的农户，经集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意，可用集体经济组织收益给予一定补偿。对承包土地全部流转出去进入城镇从事二、三产业的农村居民在子女入学、社会保障等方面享受与城镇居民同等的政策待遇，对经商办企业者，按有关政策规定给予优惠照顾。

8）鼓励集体经济组织参与土地流转。对二、三产业发展较好，集体经济有一定实力的村，在征得农民同意后，可以通过多种形式进行土地的集中经营或统一流转，可以通过村与村互相对接的方式，跨区域承租其他村的土地。依法收回的承包地、农民自愿放弃的承包地、通过土地整理新增的土地以及集体的“四荒”地，可以由集体经济组织按政策规定统一组织公开发包或流转，发展适度规模经营。

2.3 积极稳妥开展土地流转试点示范

1）积极探索加快土地流转的途径。各镇按照党的十七大报告要求和“中发[2008]1号”文件精神，认真开展调查研究，选择通过不同渠道和方式进行土地流转，开展规模经营的地方作为试点，结合百亩、千亩、万亩流转片区布局、规划，每个镇可选择二至三个试点，进行规范提高，典型示范，积极探索。县土地流转领导小组应针对全县不同类型的试点进行分类指导，总结经验，典型示范，及时推广。

2）建立镇农村土地流转交易市场。各镇严格保证和充实农村土地流转领导小组及土地流转中心人员，明确职责，制定各项管理、服务等制度，规范具体办事程序和操作规程，逐步建立起主导、全程监控的土地流转交易市场。

2.4 加大土地流转的扶持力度

加大财政支持力度。县财政设立土地流转专项资金，用于分别奖励土地流转开展规模经营的各类主体。

1）对土地流转出让方奖励。

2）对土地流转受让方奖励。

3）对镇奖励。

2.5 规范农村土地流转行为

1）规范土地承包经营权流转价格。

2）严格对农业生产经营者的审查。

3）规范土地承包经营权流转程序。农村土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，当事人双方必须签订规范的书面流转合同并统一使用省农业主管部门印发的农村土地承包经营权流转合同示范文本，严格按照《农村土地承包经营权流转管理办法》执行。

4）妥善处置土地流转纠纷。对目前已流转的农村土地承包经营权，要组织开展一次全面的清理，对流转手续不全的，要尽快补全；对合同条款不清、标的显失公平的流转合同，要通过说服引导、利益平衡的办法引导双方修订合同，并及时做好备案、登记和归档工作。同时，要成立农村土地承包纠纷仲裁机构，制定相关的农村土地承包纠纷仲裁制度，妥善解决农村土地承包经营权流转中出现的纠纷。

3 存在的问题及原因

1）思想认识不到位，现代农业意识不强。在调研中发现部分村组干部思想认识上存在三个误区：一是认为土地流转不流转无所谓，与已无关。二是认为土地流转是市场行为，怕惹麻烦。三是认为土地流转是农村经济发达地区的事，我县条件不具备。部分农民思想认识上有三种担心：一是担心土地流转出去，一旦在外打工不行了，就失去了最基本的生活保障。二是担心自己土地长期流转后，可能会失去土地。三是担心土地流转出去后，拿不到种粮补贴。部分土地流转经营主体思想认识上有三点害怕：一是怕农村土地政策不稳、不敢大胆投入。二是怕农业生产自然和市场双重风险压力大，不敢大规模搞开发。三是怕规模经营后涉及农户多，易产生纠纷，影响其正常生产经营。

2）流转的市场化程度不高，监管机制不完善。土地流转属于市场行为，统一规范的土地流转市场还没有真正形成，流转的市场化程度还不高，大多数农户还没有因为土地流转而获得更多的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置。土地流转监管机制还不完善，还没有建立完善的农村土地承包管理及纠纷仲裁、调解机构，发生流转纠纷时，没有权威的调解仲裁机构来及时处理，流转双方矛盾难以解决。

4 对策和建议

1）切实提高对土地流转的认识。加快农村土地流转工作涉及面广、政策性强，关系到广大农民群众和各经营主体的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，必须高度重视，切实加强领导。要继续做好《农村土地承包法》、《合同法》等法律法规的宣传贯彻，不断提高各级干部和农民群众的思想认识。积极引导农民在依法、自愿、有偿原则下实施土地流转，确保农民在土地流转中得到实惠。

2）建立健全土地流转机制。建立健全农村土地流转服务体系，积极探索通过市场调节农村土地流转的长效机制，切实加强对土地流转工作的管理，建立农村土地承包及流转信息库，做好日常监管、政策调研和信息发布工作。成立农村土地流转服务中心，负责农村土地流转的政策咨询，贯彻落实土地流转政策，指导流转双方签订统一规范的土地流转合同，做好登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理和信息发布、纠纷调处等工作。

3）加快推进二、三产业发展。以加快园区建设、民营经济发展、推进小城镇建设、扶大扶强龙头企业和农民专业合作社为重点，形成助推土地流转的强大动力。特别是通过大力发展工业化和城镇化建设，促使农民生产生活方式的改变，促进土地的流转。目前，要着重培育一批具有一定规模的农业龙头企业。

4）切实搞好农业种植结构调整。加大农业种植结构调整力度，围绕农民增收、农业增效目标，大力发展生态、安全、高效农业，因地制宜发展特色农业，形成“一村一品”或“多村一品”，提高农业生产力和土地效益，构筑农村经济发展新优势。

5）强化财政、金融和社会保障支持。财政部门及金融信贷机构要加大对参与规模经营的产业化龙头企业、种植大户、农民专业合作社、农业企业的扶持力度，助推其快速发展，进而带动和辐射更多农户参与土地流转，进一步建立和完善农村社会保障体系。