扩大内需长效机制的基本内涵及建议

郭春丽

（国家发展与改革委员会经济所）

中央这两年反复强调，要建立扩大内需的长效机制。理解什么叫扩大内需的长效机制，首先需要明确什么是内需和扩大内需。经典西方经济学教科书没有对内需做出明确界定，而在现实中则有不同的理解。用支出法核算GDP，是标准经济学分析框架中估算内外需求贡献的基准方法，也是理解内外需求的重要依据。这种方法将内需理解为投资和消费，外需理解为净出口。扩大内需是指通过提高投资率或消费率，进而提高内需率。本文按照以上定义和目标来探讨扩大内需的长效机制。

一、扩大内需长效机制的基本内涵

从我国对扩大内需的战略定位及实践经验看，扩大内需的长效机制包括扩大内需与降低外需并重、扩大需求与优化供给并行、扩大内需规模与提高内需质量并举三方面的基本内涵，应以提高内需率、降低净出口率为目标，加快建立内外需求协调发展、投资消费良性互动、消费和投资长期稳定可持续增长四大机制。

1、扩大内需与降低外需并重

扩大内需和降低外需是一个问题的两个方面。2003—2008年上一轮经济增长期，我国内需率持续下降，净出口增长过快是直接原因。以2005—2007年最为突出，内需年均增速（16.1%）远远小于外需（67.3%），与改革开放以来其他时期相比，内外需求增长速度明显不协调（见表1）。货物和贸易出口增长速度比进口大5—10个百分点，进出口增长速度出现的“剪刀差”带动贸易顺差持续上升，净出口率由2004年的2.6%攀升到2007年的8.8%。

外需大幅增长，不仅在支出法核算GDP恒等式中与内需存在此消彼长的比例关系，从数量上直接导致内需率下降，而且引发经济结构变化。外需对国民经济结构的影响主要表现在出口上，而出口主要通过影响产业结构和收入分配结构，进而影响内需。

表1 不同时期GDP及各类需求的年均增速 单位：%

我们从两个角度分析出口影响产业结构进而影响内需。一是从2002、2005、2007年的投入产出表可以看出，我国出口产品80%以上都是工业品，服务业出口比重较低（见表2）。出口大幅增长，必然引起工业快速增长；由于出口加工行业在国内的产业链条短，难以带动生产性服务业，从而影响了第三产业的发展。产业结构升级缓慢，既影响消费结构升级，也影响居民就业和收入，最终都会影响到内需。二是从最终使用看，我国工业品用于出口的比例由2002年的41.5%提高到2007年的50.0%，第二产业用于出口的比例由28.2%提高到37.0%（见表3）。按照每2—3年编制一次投入产出表的惯例，由于2012年的投入产出表还没有编制出来，但从这两年的出口情况看，我国出口结构没有发生明显变化。可以判断，目前我国工业体系的一半、第二产业的1/3是为出口服务的。出口大幅增长，引起国内资源更多地配置到符合国际市场需求的行业，这些行业生产环节在国内，消费环节在国外，投资需求由此扩大，而消费需求却增长缓慢，投资消费不协调，影响内需持续增长。

产业结构是决定要素参与初次分配的生产基础，出口对收入分配结构的影响通过产业结构传导。出口拉动工业发展，而工业的资本有机构成高，就业效应和收入效应都很低。从投入产出表中三次产业的要素分配格局看，工业增加值率与第二产业持平，但比其他产业和国民经济42个部门的平均水平低，工业中劳动者报酬占总投入的比例在三次产业中最低。这在通信电子、纺织等加工贸易行业更突出（见表4）。可见，我国以出口加工产品为主，获得的增加值很有限，而在这有限的增加值中，劳动者报酬占比很低，出现了有利于政府和企业、不利于劳动者的收入分配的现象。企业获得的收入主要用于投资，劳动者获得的收入主要用于消费，在政府职能尚未转变到位的情况下，政府获得的收入也越来越多地用于投资。其结果是，出口对收入分配结构的影响产生了有利于投资不利于消费的结果。消费是支撑国民经济持续增长的原动力，失去国内消费支撑的投资，最终影响内需持续增长。

表2 我国出口、投资、消费对产业的拉动

表3 我国工业及工业最终产品的使用结构 单位：%

表4 三次产业及典型加工贸易行业的要素分配结构 单位：%

上一轮经济增长期，面对2004—2008年出现的经济过热和投资过快增长势头，我国综合运用了财政、货币、节能减排、促进就业等政策，控制投资过快增长，努力扩大消费，但主要从内需角度考虑扩大内需，对外需考虑不够。实践表明，如果净出口增长与内外需增长速度不协调，扩大内需就很难达到预期效果。因此，建立扩大内需的长效机制，必须考虑外需，努力降低净出口率。需要强调的是，我们主张降低外需，但不主张限制、压缩出口。改革开放30多年来，随着我国开放程度的加深及宏观经济由短缺转向供大于求，出口与消费、投资已经形成了“三足鼎立”共同拉动经济增长的格局，降低出口必将对经济增长和就业产生大冲击。而且，全球化背景下，没有一个国家可以脱离世界经济而封闭发展，扩大内需也应该充分发挥比较优势，努力培养竞争优势，在保持贸易基本平衡的基础上，大量出口能够体现本国比较优势的产品，进口缺乏比较优势和不能生产的产品，应充分发挥外贸在经济增长中的“引擎”作用。

2、扩大需求与优化供给并举

我国近年来出现的内需不足问题，从更深层次分析，根源在于供给结构尤其是产业结构不合理。当前供给结构对扩大内需的制约主要表现在两方面：产业发展的就业效应与收入增加效应下降；不适应国内消费需求升级的要求。

上世纪90年代以来，第二、三产业的就业弹性系数，即产业产值增长率每增加一个百分点所带来的就业增长率大幅下降，前者由80年代的0.46%下降到新世纪以来的0.17%，后者由0.39%下降到0.19%（见表5）。新世纪以来，第二产业劳动者报酬占增加值比例由2002年的40.9%下降到2007年的34.2%，第二产业劳动者报酬占比由46.1%下降到35.5%（见表6）。可见，我国产业的就业效应和收入效应都在变小。这既是工业化中期产业结构演变的客观规律，也与我国政府主导下的高投资、高出口发展模式有关。高强度的投资造成制造业在产业内部封闭循环，工业高加工度化和迂回生产程度不高；出口主要以简单加工产品为主，产业链条短，不能带动生产性服务业发展。其结果是影响就业和劳动者收入，进而影响内需尤其是消费需求。

表5 三次产业的就业弹性系数 单位：%

表6 三次产业劳动者报酬占增加值的比例 单位：%

产业结构对内需的制约还表现在与国内消费结构错位，对消费产生了抑制效应。一是低端产品供给过剩与高端产品供给不足并存，我国的过剩产能，主要是低端消费品需要通过国际市场实现，但由于人力资本积累不足、创新能力不强，中高档汽车、高品质文化产品、医药保健品等中高端消费品还需依赖进口。二是一般消费品过剩与服务需求供给不足并存，伴随居民消费由生存型向发展型、享受型升级，对服务需求提高，而提供服务产品的领域大多存在过度管制、经营效率低等问题，产品和服务价格偏高、质量较差，难以满足居民消费结构升级的需要。

无论是增加投资、还是扩大消费，都离不开供给结构优化和产业结构调整。因此，应围绕提高产业的就业和收入效应，沿着高加工度化、高附加值方向延长制造业的产业链条，带动生产性服务业发展，并加快消除制约服务业发展的体制因素。同时，还要通过优化产品供给来满足、创造甚至引领消费。

3、扩大内需规模与提高内需质量并行

新世纪以来，我国投资增长速度很快，使得投资和消费越来越难以协调发展，其结果是投资率持续提高、消费率持续走低，前者由2001年的36.5%提高到2010年的48.6%，后者由61.4%降低到47.4%。实现内需长期有效可持续增长，需要将增加内需总量和优化内需结构进而提高内需增长质量结合起来。

图1 1990—2010年我国的投资效果系数（以2010年为基年）

我国城市化、工业化尚未完成，因而需要保持较高的投资率和投资增长率。但当前的投资高速增长是在投资效率不断降低的情况下出现的，上世纪90年代中期以来，我国投资效果系数总体处于下降状态，每100元资本形成所生产出的增量GDP由1995年的30.5元下降到2010年的6.8元（见图1，以2010年为基年计算），投资效率低。为了维持GDP增长，必须扩大投资规模，这种以规模换效率的投资方式不可持续。建立扩大内需长效机制，必须加快提高投资效率，尤其要消除地方政府和国有企业不计成本、不讲效率大规模投资的体制机制根源。

我国投资的产业结构也不合理。新世纪以来，第二产业投资占全社会固定资产投资比例由2001年的32.6%提高到2010年的42.4%，同期第三产业投资占比由64.5%下降到43.1%。从增长速度看，第二产业投资增速始终大于第三产业，一些年份甚至是第三产业的2—4倍。第二产业投资多，第三产业尤其是服务业投资少，不仅导致产业结构升级缓慢，不能满足居民消费结构升级的要求，而且影响就业和收入，最终影响到内需尤其是消费需求。

从投资的所有制结构看，当前我国政府投资还广泛分布在国民经济的众多行业。地方政府利用掌握配置资源、控制经济活动和分配经济利益的权力，投资竞争性行业，与民争利现象还比较普遍。民间投资在市场准入方面还遇到形形色的“玻璃门”和“弹簧门”，在经济资源、金融资源、税负等方面还没有完全获得国民待遇。建立扩大内需的长效机制，必须加快培育以民营企业为主的投资主体，大力促进民间投资，充分发挥市场经济优胜劣汰机制的作用，着力增强投资自主增长能力。

我国内外需求失衡，经济增长存在脆弱性和不可持续性，与居民消费不足密切相关。改革开放以来，我国最终消费率从1978年的62.1%下降到2010年的47.4%，居民消费率从48.8%下降到33.8%，可见，消费率下降主要由居民消费率下降引起。居民内部则出现城乡居民消费差距不断扩大的趋势，1978年城镇居民消费支出水平是农村居民的2.9倍，2010年为3.6倍。居民消费需求不足，既与居民收入在国民收入分配中所占份额持续下降、城乡居民收入差距不断扩大有关，也与社会保障和公共服务制度不完善导致居民消费倾向下降有关，还与产业结构升级尤其是服务业发展缓慢影响消费结构升级有关。扩大居民消费需求，需要加快提高居民收入份额，完善收入分配和社会保障制度。同时，顺应居民消费结构升级的要求，优化产品供给结构。

二、建立扩大内需长效机制的对策建议

近十多年来，我国围绕着扩大内需，出台了一系列政策措施，不仅有效应对了外部冲击，而且在一定程度上推动了需求结构和产业结构调整。但总体而言，以往扩大内需政策存在就内需论扩大内需，对外需考虑不够，就需求论扩大内需，对供给结构化重视不够，主要依靠投资、消费发挥的作用比较有限，主要依靠政府、市场机制还没有效发挥作用，多采取短期刺激政策、长期制度建设缓慢等不足。建立扩大内需的长效机制，应结合转变经济发展方式的战略要求，围绕国际收支基本平衡和宏观经济基本均衡，在扩大内需规模的基础上，以提高内需率、降低净出口率为目标，加快建立内外需求协调发展机制、投资消费良性互动机制、消费持续稳定增长机制和投资长期稳定可持续增长四大机制。关于提高内需率、降低净出口率，中短期看，重点应将净出口率逐步降到2%以下甚至接近0%，下降部分由消费率填补；为了避免对经济造成大的冲击，需要逐步调整投资率。从当前我国所处发展阶段看，需求结构出现以内需为主导、内需以消费为主导的比较稳定的均衡状态还需一定时间。

1、加快形成内外需求协调发展机制

（1）加快外贸、外资政策调整和外汇管理体制改革。第一，调整“奖出限进”的贸易政策，取消“两高一资”产品的出口退税政策，下调资本和劳动密集型产品的出口退税税率，制定扩大最终消费品、资源类和技术密集型产品的进口政策。第二，进一步完善人民币汇率形成机制，增强人民币汇率的弹性，改革企业强制性结售汇制度为意愿性结售汇制度，放宽并逐步取消用汇限制，合理引导企业和居民的进口需求。第三，取消对外商直接投资优惠的各种潜规则，继续引导外资投向有利于我国产业结构升级的领域。

（2）促进加工贸易转型。围绕提高加工贸易的本地增值、本地配套、主体本地化比重，引导企业从生产加工环节向产品研发、设计等高附加值环节延伸，由OEM（代工生产）向ODM（原始设计制造）、JEM（与品牌企业共同研发设计）、OBM（代工厂经营自主品牌）发展，以提供更多的就业岗位和增加财富收入效应。支持加工贸易企业转型为独立法人企业，鼓励其开拓国内市场，推动产业结构由外需型向内需型转变。

2、加快形成投资消费良性互动机制

以“投资促进消费”为导向，以增加产业发展的就业和收入效应及满足居民消费结构升级为目标，加快优化产业结构和投资结构，形成投资消费良性互动机制。

（1）加快形成以产业升级促进居民消费的机制。加快推进科技和人才体制机制改革创新，提高人力资本、科技对产业发展的促进作用，探索既适应产业结构高级化方向、就业弹性又大的工业发展模式，发展劳动密集和技术密集兼容的制造业，大力发展第三产业尤其是生产性服务业，使产业结构升级步入创造就业和高收入岗位、助推中等收入阶层形成及适应、创造、引领居民消费的轨道。

（2）加快形成投资促进消费的机制。加大对第三产业尤其是教育培训、文化娱乐、体育保健、基本公共服务和社会保障相关设施、保障性住房和中低价位商品房、城乡电网改造、农村道路、供水、信息网络、市场体系建设等领域的投资。

3、完善居民消费持续稳定增长的体制机制

围绕提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，加快提高居民收入，推进基本公共服务均等化，深入挖掘城镇化进程中城乡居民的消费潜力。

（1）完善居民收入稳定增长机制。第一，建立要素分配中的劳动与资本制衡机制，健全劳资谈判和工资集体协商制度，探索推行区域性、行业性职代会制度。第二，完善农民收入持续稳定增长机制，进一步加大财政对“三农”的投入力度，健全农业补贴等支持保护制度，进一步提高对农民的直接补贴水平，完善龙头企业与农户的利益联结机制。第三，完善城乡居民财产性收入增长机制，加快农村土地还权赋能，增加农民的财产性收入；拓展居民投资渠道，提高城乡居民的股息、利息、红利等财产性收入。第四，完善再分配调节机制，建立综合申报和分类扣除相结合的个人所得税制，减轻工薪阶层的税收负担；尽快开征房产税、遗产税和赠与税，加强对高收入者的税收调节。第五，建立国有资产和国有资源收益全民分享机制。

（2）加快形成基本公共服务均等化的体制机制。第一，国家制定基本公共服务标准，明确范围、最低供给规模和质量标准，明确各级政府提供基本公共服务的权利义务关系并加以法定化。第二，完善基本公共服务均等化的财政保障机制。进一步调整优化各级政府尤其是中央政府的财政支出结构；改革税收返还和增值税分享制度，增加中央对地方尤其是对落后地区和农村的公共服务投入；加快形成以财产税为主体的地方税体系，增强地方政府提供公共服务的能力。第三，建立政府主导、市场引导、社会参与的基本公共服务供给机制，规范多元主体介入公共服务的路径和提供标准。

4、完善投资持续稳定增长的体制机制

切实减少政府配置资源、控制经济活动和分配经济利益的权力，消除地方政府和国有企业不计成本、不讲效率大规模投资的体制根源，大力促进民间投资。

（1）加快资源要素市场化改革。加快建立城乡统一的用地市场，使城市化工业化进程中被征用的农村土地回归其合理价值；加快推进利率市场化，使利率能反映资金真实成本；建立切实反映市场供求关系、资源稀缺程度及污染损失成本、代内与代际公平的资源产品价格形成机制，提高资源要素价格；提高涉及环境保护的税、费征收标准，探索开征环境税，矫正当前环境污染外部性没有合理解决而造成的内部成本外部化、企业成本社会化现象。

（2）规范地方政府和国有企业的投资行为。整合地方融资平台，开展地方政府自行发行债券试点，强化对发债使用和管理的监督；坚决制止国企尤其是央企大规模无边界投资的行为，加快推进国企从竞争性领域退出；探索将政府和国有企业投资效益评价列入地方政绩考核体系。

（3）完善民间投资的体制机制。打破民间投资市场准入中的“玻璃门”、“弹簧门”现象，切实拓宽民间资本的准入领域；在经济资源分配、财税等方面赋予民营企业真正的“国民待遇”；进一步拓宽民营企业的融资渠道，培育和发展面向中小企业的金融服务专营机构。