英国社会保障改革与

王玉芳 吴传俭

（1、南京审计学院金审学院 江苏 南京 210029 2、南京审计学院政治与行政学院 江苏 南京 211815）

社会保障审计的目的在于促进社会保障事业的健康可持续发展，确保财政资金与社保基金的安全与综合使用效益，进而确保社会保障各项基本功能的有效发挥，这在各国的社会保障审计中存在共性。为了应对日益高涨的社会保障支出压力，英国政府从节流开支的角度，减少管理成本、提高资金使用效率，因此国家审计监督机制也进而转向绩效审计以追求财政资金的价值最大化，这也是当前英国更多地使用“Value For Money Audit”作为绩效审计的一个原因，服务并监督政府的绩效管理是英国社会保障审计的重要职能之一。

一、英国社会保障发展与改革战略与审计监督的定位

1、英国2012年社会保障改革法案的主要内容

2012年3月8日，英女王签署了2012年《社会福利改革法案》，对英国的社会保障制度开始了近60年以来规模最大的社会保障制度改革。该改革法案是建立在英国就业与养老部2010年11月公布的白皮书《通用饶让：就业福利（Universal Credit：Welfare that Works）》基础上的，对于白皮书的内容和改革战略，就业与养老保障国务大臣Iain Duncan Smith认为政府已经忽视了福利改革的基本需求，不是因为他们认为改革不需要，而是因为他们认为想取得成功很困难。与其抓住这个大麻烦，他们不如关注随着经济增长避开当前最坏时期以后再改革，福利依赖起源于国家上上下下的社区，正在培育着失望和代际间的贫穷。但是本世纪前10年里，英国工作年龄阶段的成年人的贫穷已经显著增加，社会流动性不断减少，尽管政府已经花费了大量的资金，但是贫困的人已经变得更加贫困，通向繁荣的阶梯已经分离的更远。英国当前都不就业家庭比例在欧洲最高。所以改革法案就是要帮助非就业人员在工作中富裕，通过改革解决福利依赖的根本问题。改革的核心是非常简单的，就是确保工作总是有支付，而且支付是可见的，并实现就业人员经济条件好转。它将削减现存福利系统的复杂性，以使得人们在需要得到帮助的时候，更加容易得到他们需要的帮助，并简化系统以减少行政管理成本，将错误和欺骗机会变得最小。改革就是将就业置于国家福利系统的核心位置。

2、英国社会保障改革中的审计监督定位

改革法案的目标在于使福利和税收返还系统更加公平和简单，通过就业激励机制增加工资性收入，并保证福利申请人和纳税人之间的公平。社会福利改革法案的重新界定明确了现行的社会福利框架，引入了普遍救助和个人独立支付两个规定，废除了以收入为基础的求职者津贴，与收入相关的就业和支持补助、收入维持、住房补助、地方税和儿童税收优惠与工作税收优惠等保障项目。服务于社会保障改革和民生改进，自然也是英国审计部门的一项重要责任，这与审计对政府的监督并无直接关系，而是审计所具有的内在的属性。作为国家建设和民生促进的重要国家部门，在新一轮社会福利制度改革背景下，英国的国家审计将持续关注社会福利中的政府失误、社会福利与津贴申请人的欺骗，以及就业对社会福利促进的绩效等领域，继续探索社会福利复杂性对保障质量和效果的影响，跟踪关注政府改革中资金的安全与对社会保障事业绩效的促进作用，并及时提供有助于推进决策和工作改进的审计监督和评估综合信息。

二、英国社会保障审计机制建立的内生动因

1、英国社会保障资金的使用质量波动情况

英国社会保障资金的使用质量近年来一直不理想，产出效率波动较大，成为英国社会保障绩效审计近年来重点关注的领域，英国在2006年至2011年期间将社会绩效审计作为重要的工作内容，社会保障绩效审计报告占到全部审计工作报告的五分之一。从英国国家统计局2011年公布的社会保障资金使用产出质量可知（见图1），英国自1998年至2003年，社会保障资金投入一直处于较高的快速增长时期，但产出水平却没有明显变化，使得社会保障资金使用的总体产出效率呈现持续下降状态。2003年随着社会保障资金投入的减少，产出效率水平开始持续增加，并在2007年达到最高点。而绩效审计的发展过程中，2003年以来正是英国绩效审计发展最好的时候，绩效审计从全面绩效审计到全领域评估，并在2003年制定了第一部绩效审计手册，积极探索和改进了社会保障领域的审计准则、审计指标和绩效审计基准，这对社会保障减少资金投入，提高社会保障产出效率产生了重要的推动作用。

图1 英国1998—2007年社会保障产出、投入与效率

但结合英国国家统计局公布的1999年至2007年社会保障产出的质量评估结果来看，英国的社会保障质量仍然存在较大的波动，在2002、2003和2004达到最好的质量产出以后，英国的社会保障在2005年达到低谷，尽管2006和2007年保障质量有所改进，但仍处于较低的水平。结合图1的投入持续压缩的情况看，说明较低的投入压力有助于社会保障产出效率的提高，但无助于社会保障质量的提高（见图2）。结合英国社会福利制度的改革动因，提高英国社会保障质量和公平性、缩减管理成本是卡梅伦政府提出进行国家福利体系改革强烈主张的动因，特别是在国民医疗服务体系的改革方面，大量取消NHS的管理机构，并将医疗服务委托权和资金的预算权向基层医生倾斜，减少政府围观管理干预作为改革的重要内容。

图2 英国1999—2007年社会保障产出质量变化情况

2、英国政治体制对社会保障改革与审计的影响

英国的地方政府管理模式属于典型的地方自治类型，中央政府不能直接干预地方事物的管理，因而在英国的国家审计中，国家审计署、英格兰范围内的审计委员会和社会审计，以及各地方议会的审计委员，分别在社会保障领域承担不同的审计职责和审计范围。国家审计署主要是对中央各部委及其相关中央机构的审计，其审计的路线是根据社会保障资金的分类按部门进行审计，其中各部门又按照《内部财务控制标准》进行内部审计监督。但进入到地方环节以后，则由审计委员会和地方审计委员协同进行，社会审计机构往往受聘于审计委员会进行审计。但对地方政府的审计结果，并不能成为中央直接干预地方事务的依据，而是利用媒体和舆论监督作用，促进地方政府改进管理绩效，这种审计模式对英国的绩效审计产生了很大的影响，也进而导致了全面绩效审计、全领域评估和绩效指标进行不断调整，前两者最终被停止，而绩效指标最终将国家标准变为各部门自行制定与实施的部门标准，其中一个重要原因就是地方政府认为依据这些内容的审计，容易对地方事务造成干预，并增加地方支出压力。但基于法定依据的绩效审计手册却处于不断发展完善的过程，目前英国已经颁布了2011版的绩效审计手册，对审计周期进行了完善。

另外，从政党制度角度，英国属于两党或多党执政（主要是自由民主党势力增强对工党和保守党制衡产生影响，并最终导致卡梅伦联合政府的出现），议会的名额划分是按照不同选取与名额分配，为了能够获得民众支持，对直接关系到民众切身利益的社会保障问题，一般都不敢进行实质性的改革。另外，英国国家审计直接隶属于议会，并且审计署的成员不能参加任何政党派别，因而在审计的监督和社会保障信息披露方面，能够具有较大的影响力。2011年11月30日公共部门罢工，就是审计署公布的养老金具有较好的支付能力，与卡梅伦政府提出养老金不具有可持续的支付能力相矛盾，而民众最终相信的是审计署的审计结果，进而抵制卡梅伦政府的延长养老金发放的退休年龄和提高缴费额度的改革。因而在英国的国家审计机制的建立方面，审计署和审计委员会的审计工作，一般不会受到来自政府的影响，尽管审计信息能够用于政府的决策参考，但由于最终的决策权是由议会通过法案的方式，由政府具体执行，因而审计并不是直接为政府的改革服务的，而是以监督政府的各项相关工作的财务规范性和使用绩效。

3、财政支付压力下的英国社会保障审计

英国的高福利水平，导致英国的财政压力较大，特别是面临2008年以来经济危机和欧债危机的持续影响，导致货币政策和财政政策方面受到较大的限制。一是在经济危机背景下，英国的财政收入在2009年急剧减少，2010年经济开始复苏，但2011年复苏势头又再次受到影响，在持续快速上涨的财政压力下，英国只能不断需求财政资金的绩效改进问题。二是财政压力的不断攀升，使得英国特别关注政府管理中财政资金的使用绩效，进而推动了政府的Value For Money（VFM）管理理念和指导准则的形成。与政府管理绩效评估相适应，英国的绩效审计也就形成了独特的VFM审计。其实从世界范围来看，绩效审计是一个泛泛的概念，各国在具体的绩效审计上，都形成自己的不同内容，如新加坡和瑞典等国，受到英国的绩效审计影响较大，绩效审计的内容也是社会保障资金的经济性、效率和效果，而美国审计署更加关注政府的活动绩效，更加关注政策的落实和国家安全，这也是美国问责性审计署成立的一个指导思想和工作重心转移的直观体现。在经济危机和欧债危机影响下，政府财政压力加大，而社会保障资金关系到每个民众的切身利益，这必然会导致包括审计部门在内的监管机构对政府所花费的纳税人钱的绩效进行监督和评价，英国在一定程度上更加愿意将审计作为国家监管体系中的一部分。因而在英国的社会保障审计领域，对社会保障资金的财务监管和绩效评估，必然成为各审计部门的重要内容。

三、英国社会保障审计对中国的借鉴问题的思考

1、中国与英国社会保障审计的背景差异性

中国的国家审计属于行政型的模式，我国的审计体制是由宪法规定的，各级审计机关要为同级人大及常委会服务；中央政府与地方政府之间是垂直管理的关系，在各级政府领导下，审计机关有较高效率，审计机关与纪律检查、监察、司法机关有密切合作，对审计结果具有较大的审计处理权，审计署主管全国审计工作，统一组织全国性审计项目。我国是在中国共产党领导下的人民民主专政的政府，“坚持党的领导”是最根本的一条，这是中国最重要的国情。因而在中国向英国学习社会保障审计的过程中，要注意学习的政治体制背景差异，将其放在国家治理的大背景下进行对比分析，加强中国国家审计在国家治理中越来越重要的作用，必须高度重视审计质量问题，实行全员、全面、全方位的审计质量控制。

另外，中国的社会保障制度建设正处于起步阶段，各项社会保障所事业正处于快速推进过程中，但还面临提高保障水平，促进区域统筹发展，以及查补缺漏的问题，同时中国的国土面积广大，地区之间的经济社会发展水平存在较大差异，区域民族和地域因素比较复杂，这与英国的国情存在显著的差异。但英国作为社会保障制度的先行国家，历经400余年的发展完善，特别是20世纪40年代以来，英国已经建立了相对完善的社会福利体系，尽管存在保障水平偏高的问题，但在制度完善和审计监管领域所取得的成绩，具有发达国家值得学习的一些先进的经验，学习英国完善的社会保障制度建设经验和先进的绩效审计做法。

2、值得向英国社会保障审计学习的内容

在学习英国社会保障审计监管方面，英国特别重视财务安全审计和绩效审计，强调实现纳税人缴纳税收的价值最大化。随着保障资金管理中违规问题的减少，英国的社会保障审计主要关注社会保障资金发放中的政府失误和错误，以及被保障对象资格的审计，重视以家庭或个人经济状况的家计调查，与社会保障部门合作，减少社会保障资金使用的安全与准确性。英国已经在财务审计方面进入真正意义上的财务报表真实性审计，而我国在社会保障领取还处于查处违法违规问题和发现大案要案线索阶段，对用人单位和参保个人的保险费用缴纳的及时性和合法性进行监督，对社会保障资金的财务安全和投资监管进行审计监督等。尽管近年来英国的绩效审计的理论和审计依据在不断调整，全面绩效审计和全领域评估被取消，国家绩效审计指标被部门化，但在审计的准则和绩效审计手册方面，一直在不断的发展完善，从一定意义上讲，英国绩效审计基础和依据尽管多变，但总体的趋势是向更加有效、更加符合英国社会保障特点的绩效审计方向发展。

另外，英国对绩效审计特别强调舆论监督作用，这尽管与英国的地方自治有一定的关联性，但对于绩效审计不像财务审计具有直接的违法问题的处理那样，绩效审计报告的及时、多途径公布，有助于被审计机构及时改进工作效率。强大的舆论监督压力，是英国绩效审计结果发挥重要的促进作用和监管作用的有效途径。我国近年来也特别重视审计结果的公布制度建设，审计结果的公布内容更加广泛，公布时间更为及时，但由于我国尚缺乏系统的绩效审计的依据和准则，审计报告在部门之间和地区之间尚未充分实现有效的舆论监督作用。今后我国要积极借鉴英国绩效审计，特别是VFM审计的研究成果，尽快构建和完善符合中国国情的绩效审计标准和内容。

3、从英国社会保障审计中应该汲取的教训

（1）充分重视经济社会发展水平对社会保障制度水平适度性的影响。英国的社会保障制度在国家上具有先导作用，在贝佛利奇报告的基础上形成的基本框架，一直是英国政府社会保障制度改革与完善的主要依据，并且在政党需求和社会保障水平能上不能下的情况下，尽管英国的社会保障改革范围越来越广、改革程度越来越深，为民众提供了良好的保障和福利环境，但是也导致政府非财政负担也越来越大，保障水平削减和控制也一直成为社会保障改革的深水区。2010年卡梅伦联合政府执政以后，陆续颁布了《公平与卓越：解放NHS》、《通用饶让：就业促进福利》两个改革白皮书中，加大了改革的力度，2012年3月基于以上两个白皮书的改革法案都获得议会的通过，成为正式实施的法案。但是在法案的最终改革内容上，已经对白皮书的内容进行了较大的妥协和退让。尽管其中有一些是政府经过咨询论证后，加以完善的内容，但是对医疗服务体系中私人部门的引入和竞争范围的限制，相关权力部门职能的调整，以及改革的进度和广度，都进行了一定的压缩。因而英国社会福利体系的改革，往往受制于更多的政治因素，而难以客观的根据国家财政和各方面的承受能力进行适度水平的调整。

（2）注意审计标准和政策的连贯性。英国的社会保障改革采取的是渐进式的改革完善，改革幅度比较缓和，但是在社会保障审计方面，特别是绩效审计的法律与规章制度的依据方面，英国的变化幅度却比较大。英国社会保障制度的修修补补，使得整个社会保障制度，尤其是社会福利、社会津贴和社会救助的内容和享受资格，形成了世界上最为复杂的体系之一，而绩效审计的基准、审计指南和指标依据等变化比较大，造成社会保障审计工作的难度比较大，不仅要审计政府对社会福利的发放情况，还要处理复杂的受益人的资格，以识别他们存在的错误、失误和欺骗等。当然，英国的社会保障资金与福利的发放是通过计算机系统进行流程和内部控制的，并且在社会审计、内部审计和政府审计方面，这有助于减轻审计的工作量，但也导致对有限的审计资源带来较大的压力。在英国的社会福利体系中，对额度较小的工伤、生育和失业保险等，很少进行专门的绩效审计和财务审计，多数是以联动审计的方式，在对部门审计或较大资金审计时一并进行。从近年来社会保障审计领域的报告看，英国的社会保障审计主要集中在养老和医疗服务领域，其中对医疗服务领域的审计内容最多，也最为复杂。

（3）慎重借鉴的内容是英国社会保障审计的作用。英国的社会保障审计不能对政策的优劣进行评价，这与美国社会保障审计的导向存在明显的差异。我国社会保障审计是为了保障资金的安全和有效利用，促进社会保障事业的发展完善。因而在借鉴英国社会保障审计时，中国应该对此慎重考虑。我国审计规划中，非常重视对社会保障制度建设的促进作用，不仅涉及到资金预算问题，而且还将落实党和国家的惠民政策，作为社会保障审计的一项重要内容。社会保障审计能够获得充分全面的数据资料信息，不仅仅是为了对违规问题的审核监督，而且也应该与社会保障政策制定部门合作，及时将审计中反映出来的政策与制度设计问题进行反馈，用于社会保障制度的改革完善。形成中国与英国社会保障审计的这种差异，当然也与两国社会保障制度的发展阶段和国家审计模式有关，我国正处于社会保障制度建设的快速发展时期，改革与完善是当前的工作重心，而英国则是关注如何促进资金的使用效率，解决保障难题。

当然英国与中国的社会保障审计都是一个非常复杂的系统，而且受到复杂的内外部各种因素的影响，作为发达国家和社会保障制度的先导国家，英国有非常多的东西值得我国去借鉴和学习，在此仅从社会保障水平的适度性角度，进行初步的探讨分析。

[1]Department for Work and Pensions：Universal Credit：Welfare that Works[EB/OL].http：//www.official-documents.gov.uk/

[2]英国统计局网站[EB/OL].www.ons.gov.uk.

[3]董大胜：中外审计比较与国际审计合作-在审计干部教育学院培训班的报告[EB/OL].http：//news.nau.edu.cn/col586/col591/article.htm1？id=15706.

[4]孙宝厚：必须进一步强化国家审计质量控制-在审计干部教育学院培训班的报告[EB/OL].http：//new s.nau.edu.cn/col586/col591/article.htm1？id=15712.

[5]丛树海：英国社会保障制度框架和运行效果分析[J].财政研究，2001（6）.