浅析“村官”职务犯罪案件主体资格的认定

韩志鹏 吴一

[摘 要]在我国，农村反腐倡廉工作是建设新农村的重要组成部分。本文针对现阶段村级组织管理事务的不断扩大，“村官”犯罪问题有不断上升的趋势，以明确“村官”构成贪污贿赂犯罪的主体资格为出发点，进一步界定“村官”行为的罪与非罪，从而希望达到遏止和打击“村官”犯罪问题。文章主要分析农村组织工作人员构成贪污贿赂犯罪主体资格的适格条件，希望为厘清在类似犯罪中出现的认定问题做出一些贡献，从而加强对农村组织工作人员在贪污贿赂类犯罪方面的防控。

[关键词]农村工作人员；主体资格；职务犯罪案件

近年来涉农腐败现象的频发在一定程度上影响和制约了新农村建设的深入开展，成为新农村建设中的一个不和谐音符。因此，如何充分发挥反贪部门在查处和预防涉农腐败方面的职能作用，如何进一步抓好我国农村工作的开展，为新农村建设营造一个良好的外部环境，确保新农村建设的成果，是反贪工作创新工作思路、服务发展大局的有益尝试。

由于“村官”犯罪首先直接侵害了农民的利益，严重影响和制约了农村经济及各项事业的发展；其次破坏了国家法令和政策在农村的实施，使群众对党和政府的可信度下降；再次容易引发集体上访，造成干群关系紧张，矛盾激发，影响农村社会稳定。因此，要达到惩治“村官”腐败，维护农村稳定的目的，必须首先在农村组织工作人员是否构成贪污贿赂犯罪的主体认定上达成比较一致的共识。故需要对农村组织工作人员是否符合构成贪污贿赂犯罪的主体资格进行梳理，明确在认定过程中可能出现的问题并努力寻找解决的途径。本文拟从分析涉农职务犯罪的主体资格入手，探究反贪部门如何更好地认定相关职务犯罪行为，为新农村建设服务。

一、现有法律对“村官” 职务犯罪案件主体资格的认定

对于主要职责在办理本村公共事务的农村组织工作人员（ 俗称“村官” ），其身份是否均属于国家工作人员，其所从事的管理事务是否均属于法定的国家公务，是否应该严格按《刑法》第八章的贪污贿赂类犯罪定罪处罚，是当前司法实践中所出现的并应当解决的问题。根据我国《刑法》第八章及第163条、184条的规定，要构成贪污贿赂犯罪，其主体只需是国家工作人员。但是，如何界定具体到案件中，国家工作人员的内涵和外延，这个问题的争议似乎一致都没有平息过。根据我国《刑法》第93条有明确的规定，刑法学界一般认为，国家工作人员可以分为两类，即国家机关工作人员和准国家工作人员。所谓国家机关工作人员，是指在国家机关中从事公务的人员。

对于哪些农村基层工作人员属于国家机关工作人员或者是准国家工作人员？有学者认为，农村党支部、村委会，不仅依法选举产生，须经上一级批准才能任命，而且事实上也起到了维护国家一级政权的作用，成为了国家一级政权组织的负责人，特别是他们行使管理职权的性质往往与公务活动密切相关。无论从法律上，还是从维护社会稳定的实际效果看，都应该将农村干部视为国家工作人员。也有人认为，农民委员会不是国家设置的一级政权机构，村委会负责人虽然是依据法律选举产生的，但他们所从事的是集体公务，而非国家性质的公务。如果硬性地将这些人上升为国家工作人员的范围之内，以国家工作人员论处，不仅缺乏理论依据，而且也有悖于《刑法》第93条的规定，于情、于理、于法都有些欠妥。大多数学者则认为，城镇居民委员会组成人员、农村村民委员会组成人员是否为国家工作人员，不能一概而论。如果居委会、村委会、的领导代表国家行使诸如计划生育、征兵、收取税款等公务时，就属于国家工作人员的范围。根据以上情况来看，要真正确定农村党支部、村委会的组成人员是否属于国家工作人员或者是准国家工作人员，其关键点在于界定村党支部、村委会的组成人员是否在从事公务及其内涵。

笔者认为，国家工作人员规定中的从事公务仅指国家公务，而不应包括集体公务。因为，首先，我国《刑法》第93条第1款的规定已经清楚地界定了“公务”的性质、范围，也就是说，这里的公务，只能是国家公务，而不能包括集体公务。否则，刑法第93条就没有必要将国家工作人员表述为国家机关从事公务的人员了。其次，从刑法第93条第2款的规定看，这一款规定了三类准国家工作人员。不论是第一类中国有单位的国有性质，还是第二类中受国有单位委派的性质，都恰好说明了国家工作人员所从事的活动绝不是集体的事务，而是具有国家性质的公务。因此，笔者认为对第三类准公务员的认定，是包括村党支部、村委会的组成人员在内，也应当只能是在从事国家公务的范畴。

从2000年4月29日全国人大常委会通过的《关于刑法第93条第2款的解释》这一立法解释来看，只要是依照法律从事公务行为的城镇居民委员会组成人员、农村村民委员会组成人员就属于国家工作人员的范围。这一立法解释规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第93条第2款规定的其他依照法律从事公务的人员：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助够公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，”笔者认为，只要是上述具有从事公务能力的农村组织工作人员协助人民政府从事以上“七项职能”工作的，可直接使用该立法解释认定其符合《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，即具有国家工作人员的主体资格。当然可适用《刑法》第382条贪污罪、第384条挪用公款罪、第385条受贿罪等贪污贿赂类犯罪的规定。

当然，如果村民委员会等村基层组织人员在《解释》的“七项职能”工作之外，利用职务上的便利非法占有村集体财物、挪用村集体款物行为，若构成犯罪，根据《刑法》和最高法院的有关规定，应定为职务侵占罪、挪用资金罪。这样以来，这类犯罪案件应当是归属公安机关管辖。但随之而来的是，如果在查办某村委员会成员的职务犯罪案件中既有属于《解释》中从事“七项职能”工作的犯罪事实，又有上述发生在“七项职能”工作之外的犯罪事实的情况下，这类案件在具体的管辖问题上是由检察机关一并侦查，还是将涉及公安机关管辖的犯罪事实移送呢？这里《解释》没有给予界定，而笔者也尚未查找到可以借鉴的方式。

二、司法实务中对 “村官”职务犯罪案件主体资格的认定

（一）可以确定的情况

按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第6条规定，村民委员会组成人员包括村委会主任、副主任、村委会委员等。且根据该法第2条、第5条的规定，村民委员会的主要职责就是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。并有协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作的职责。村民委员会作为村集体经济组织职能的代行者，其组成人员作为直接的行为人，在乡、民族乡、镇的人民政府开展（包括：从事村址搬迁、公路养护、收取、管理、发放养老保险基金、管理村集体经济组织财产等）行政管理工作中，利用职务上主管、经手、管理公共财物的便利，是可以认定村民委员会组成人员的行为是从事公务的。而从历练来笔者所在地“村官”涉案人员的身份主体来看，犯罪的“村官”多为村主任、农办主任及村会计、出纳等掌握村一级财政实权的工作人员，这些人员在进行村规划改建、土地整理等过程中是有相应的职权和职务便利的，且这类案件的关系一般极为错综复杂，往往能形成所谓的“串案”。

（二）尚不明确的情况

第一，村党支部组成人员，特别是在作为村党支部负责人的党支部书记在没有兼任村民委员会职务的情况下，是否属于具有从事公务能力的人员？我们认为，考虑到实际需要（其实在我们周边的农村基层组织中，村党支部书记作为党支部的负责人一般具有当地人民代表大会代表的资格，其发挥着领导核心的作用并在农村重大事项的上是握有最高决定权的。并且在向当地人民政府汇报工作的过程中，村党支部书记是需要出席的），故笔者认为，应该将党支部成员解释进“村民委员会等”基层组织人员的“等”字含义内。

第二，是否包括村民小组组长？广州市南沙区人民检察院何正华则认为，村小组组长是不具有从事公务能力的农村组织工作人员，故不属于国家工作人员。但是在对农村组织工作人员擅自处置征地补偿款行为上的司法认定，应该分为两个阶段。土地征用补偿费用分配到小组之前，农村组织工作人员的管理活动属于协助人民政府从事的行政管理活动，应当分别适用贪污罪、挪用公款罪和受贿罪；土地补偿费分配到小组(或生产队)后，农村组织工作人员（主要是村民小组组长）对款项的管理是所在小组全体村民自治范畴的事务，应当分别适用职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪。

但笔者认为，当村民小组组长在某些特定的情况下，比如在职务上兼任村民委员会职务，或在工作中协助人民政府清理整顿农业用地流转工作的状态下也是有从事公务能力的农村组织工作人员。故村民小组组长是否算是具有从事公务能力的农村组织工作人员，是否能成为贪污贿赂等职务犯罪的主体，关键还要看其在具体的行为过程中所处的职务、地位和发挥的作用。

三、结语

随着我国经济体制、政治体制改革的进一步深化，涉农职务犯罪将在相当长一段时间内呈或增长或持平的趋势。对此，我们应坚持“统筹兼顾，突出重点，打防并举，综合治理”的犯罪防控策略，努力贯彻落实包括“宽严相济”刑事政策在内的各项社会政策，强化涉农职务犯罪的刑法威慑、制裁力度，将涉农职务犯罪预防措施落在实处，切实控制并减少此类犯罪的发生。

[作者简介]韩志鹏（1986—），男，浙江桐乡人，桐乡市人民检察院反贪污贿赂局；吴一（1986—），男，浙江桐乡人，桐乡市人民检察院反贪污贿赂局。