中国服务型政府研究的回顾与展望

2012-08-06王婷

长春理工大学学报(社会科学版) 2012年10期

王婷

（江苏省社会科学院政治学所，江苏南京，210013）

在我国，服务型政府是20世纪80年代中期出现的概念，至今已走过了20多年的研究历程。2004年温家宝总理首次正式提出服务型政府的改革目标，2005年建设服务型政府被写进了政府工作报告，2007年党的十七大报告明确指出，加快行政体制改革，建设服务型政府，一系列官方行为标志着学术界对于服务型政府的探索得到了政府的积极响应与互动，同时也赋予了学者更大的研究责任。因此，对我国服务型政府研究进行系统的回顾与展望，具有重要的现实指导意义。

一、初步探索阶段（20世纪80年代—2003年）

起始于1982年的中国政府机构改革的动因在于经济改革启动后社会对政府效能的需求，与之相应，学术界对于中国政治体制改革的最初认识也大多着眼于以机构改革、职能转变促进商品经济的发展，这一时期已出现服务型政府的概念。［1］1998年以后，随着市场经济的深入发展、第四次机构改革的启动、WTO国际规则体制的推动、SARS等公共危机事件的促进以及西方政府再造实践成功经验的启示等多方面原因的共同作用，学术界在前期机构改革、职能转变的微观研究基础上逐渐转向关于政府模式改革的宏观研究上，建立服务型政府成为学术界的热点问题。这一时期的研究重点主要集中在四个方面：（1）以应对经济全球化为背景，探讨服务型政府建设。代表性观点认为，服务型政府是经济全球化背景下中国政府改革的目标选择，它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。［2］（2）以优化政府公共服务职能为核心，探讨服务型政府建设。代表性观点认为服务型政府的本质特征在于职能重点由经济建设转变为公共服务，持这种观点的学者也经常使用“公共服务型政府”一词。［3］（3）以政府范式转换为主旨，探讨服务型政府建设。代表性观点将人类社会行政史的演进看作从“统治行政”到“管理行政”再到“服务行政”的过程，认为服务型政府作为一种新型政府模式，其指向不仅是政府职能转变，而是包含了价值理念、制度、技术的整体性的发展与超越。［4］（4）以管理方式创新为突破口，以政务公开、电子政务、行政流程再造为载体，探讨服务型政府建设。［5］

这一时期的探索主要涉及到服务型政府的研究缘起、基本概念以及与传统政府模式的区别，具有开创性和奠基性的意义，但总体上看研究者数量有限，研究缺乏系统性，处于被动应对的态势。

二、研究拓展阶段（2004年—2007年）

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中首次正式提出服务型政府的改革目标，标志着这一概念得到官方认可，为服务型政府的研究注入了活力与动力（见图1）。

图1 CNKI对服务型政府的学术关注度（以“服务型政府”为主题搜索）

这一阶段服务型政府的研究主要围绕四个方面展开：（1）基础理论研究。学者们在服务型政府建设的时代背景、价值取向以及现实着力点等问题上，基本达成了共识，普遍认为我国服务型政府建设具有历史必然性和现实紧迫性，公民本位是服务型政府的价值取向，而加强我国服务型政府建设的现实着力点则在于强化政府公共服务职能。但是在服务型政府的内涵依据以及与其他政府形态关系等问题上，观点分歧较大。比如，关于服务型政府的内涵，学术界就呈现出四种不同的研究视角，即政府与公民关系转变的角度；政府职能历史演进的角度；政府职能结构调整的角度；政府工作方式转变的角度。［6］关于服务型政府的理论依据，代表性的观点有马克思主义政府理论、西方政府改革相关理论、综合论等。［7］（2）国外政府改革的经验介绍和研究。有学者将西方国家政府改革的主要内容总结为三个方面：一是社会、市场管理与政府职能的优化；二是社会力量的利用和公共服务社会化；三是政府部门内部的管理体制改革。［8］（3）我国服务型政府建设实践的评价研究。有学者在整体层面上将中国服务型政府建设实践分成发展型、保障型、参与型、竞争型等四种模式［9］；另外有部分学者从个案层面出发，对南京、重庆、成都等省市服务型政府建设的经验、问题及发展趋势进行了个案分析。（4）我国服务型政府建设的宏观思路和具体路径。多数研究成果集中于政府理念重塑、职能演进、结构调整、方法改进等问题。［10］

这一时期，学者们从不同层面和不同角度对服务型政府进行了大量探索，这些研究也为后续的服务型政府研究奠定了坚实基础。但这一时期在服务型政府基本问题上的研究观点分歧较大、甚至相互对立，缺乏系统化。研究内容上多侧重理论层面的静态分析，对政府转型与政治、经济、社会等生态环境之间的互动性研究较为薄弱。

三、研究的系统化与创新阶段（2008年以来）

2008年，党的十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，为服务型政府建设指明了整体方向和目标模式。这一阶段，学术界对于服务型政府的研究在方法上由应然层面逐渐转向实然层面，模式构建与实践治理并重；研究内容上更侧重从整体性治理的视角出发，研究重点主要从行政管理体制、社会管理体制、公共服务体制三个方面展开，行政管理与社会管理互为表里、相辅相成，二者的共同目标都在于建立适合我国国情的公共服务体系。总体上看，服务型政府的“线性”研究逐渐转向“复合”研究。

（一）创新行政管理体制，加快服务型政府的职能转变与机构改革

这一阶段，学者们从行政体制改革的角度来对服务型政府建设展开研究，主要集中于新形势下政府的职能转变、机构改革和府际关系理顺三个方面。（1）转变政府职能。转变职能是服务型政府建设的基础。有学者指出，经济转型的复杂性、政府职能转变所需要的制度支持、我国经济转型的经济社会发展起点和特有的历史文化传统是中国政府职能转变研究的基本认识前提。［11］有学者结合服务型政府的内涵和建设要求，深入分析了服务型政府的政治职能与社会职能的关系，以及社会职能中经济管理职能与社会管理、公共服务职能的关系。［12］（2）深化机构改革。政府规模的优化应以政府职能需求为取向，对政府规模进行结构性调整，打破政府机构设置“职责同构”的特点。［13］在具体机构设置上，学者们指出，在大部制改革背景下构建服务型政府，必须进一步完善大部制改革中的民主机制；促进大部制改革中政府机构决策、执行、监督的适度分离，构建有效的协调与监督机制，同时还要积极规范与发展行政协会等社会中介组织。［14］（3）理顺府际关系。有学者指出，当前服务型政府建设中，基层政府的积极性和内在动力不足，中间层级政府的定位不明确，上下级政府之间以领导关系掩盖了决策、执行、监督关系，应以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的关系，实行纵向间政府的合理分权。［15］还有学者在个案分析基础上指出，当前我国的权力配置结构未发生重大调整，地方政府行为逻辑未发生实质性转变，是服务型政府建设推进艰难的重要原因。在法治的框架下，应以调整政府层级间关系为突破口，建立“混合型行政管理体制”。［16］

（二）创新社会管理体制，构建服务型政府主导下的整体性治理模式

服务型政府的构建不仅仅是政府行政管理体制上的改革，更多的是在政治、经济、社会的多重系统框架下，政府、企业、社会组织、公民等不同利益主体博弈和交易的产物，这都决定了政府模式的成功转型需要加快创新社会管理体制，构建整体性治理模式。（1）服务型政府在推进社会管理创新中的地位功能和职能范围。中央提出的社会管理格局是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。何谓政府负责?有学者认为，只有建立起服务型政府，才能强化社会管理和公共服务，只有将社会管理寓于公共服务中，才能真正实现社会管理创新。［17］有学者提出了社会管理创新中政府管理模式转变的八项原则和动力机制。［18］有学者从政治、经济、社会层面出发，分析了服务型政府在推进社会管理创新中的职能范围。［19］（2）服务型政府推进社会管理创新的制度设计与机制运行。有学者指出，在服务型政府建设中的主体方面，纵向上应是政府与社会的“双向互动”；横向上应充分发挥所有国家机关和国有事业单位的作用。［15］在具体制度设计方面，学者们分别就政府如何引导公民、企业、社会组织推进社会管理创新展开了丰富的研究。［20-22］（3）服务型政府在社会管理创新中的基本法治界限。有学者从政府规制与服务型政府的契合出发指出，服务型政府的核心是政府依法行政，保护公民权利的实现，倡导社会公民本位、社会本位和权利本位的法治理念，在此理念关照下讨论了开放的公共治理及其制度。［23］有学者认为政府在社会宏观治理层面扮演着既是管理者又是服务者的双重角色，分析了在法治状态下追求政府公权的受控性和有效性问题。［24］

（三）创新公共服务体制改革，增强服务型政府的公共服务供给能力

学者们普遍认为，公民需求是公共服务供给的精神内核，也是提高政府公共服务能力的导向所在。有学者从供求平衡的角度指出，基本公共服务矛盾在很大程度上源于供求结构方面的原因，即公共参与不足和公共契约缺失，公共服务体系的发展不仅要强调政府投入，更要注重政府治理结构与效能。［25］有学者从公共服务的决策和供给两条路径出发，将地方公共服务中的公民参与分为六种类型，根据不同的公共服务问题，选择公民参与的有效模式和策略。［26］在公共服务供给模式方面，由于我国各种社会组织的发展尚处初始阶段，公共产品的供给只能选择政府主导下的公私合作模式，或称为一主多元模式。学者们分别就公共服务供给模型、政府公共服务购买模式、公共服务合同承包等问题展开了深入研究。［27，28］

这一时期，服务型政府的研究主要呈现三方面特色：一是学术研究与政府决策积极互动，相关研究紧紧围绕中央的施政理念和发展战略展开，并在中央决策中逐步得到反映，发挥学术研究的服务功能；二是学术研究与实践的紧密结合，研究者致力于各地服务型政府实践的系统总结、评价和审视，以发挥理论对实践的指导作用；三是学术研究的系统化特性逐渐凸显，研究重点由背景介绍、基础理论、政府自身建设逐渐扩展到服务型政府建设与经济社会协调发展，与其他改革措施配套推进，强调服务型政府建设的总体战略与顶层设计。

四、服务型政府研究进一步需要探讨的理论问题

本部分立足于前面的分析和讨论，主要从研究视角、思路和方法的层面提出一些个人看法，以期把服务型政府研究引向深入。

（一）推进服务型政府的本土化研究

服务型政府研究的本土化已经呼吁多年，然而严格来讲，迄今依然停留在原则和目标的层次上。聚焦本土化进行专门的研究，首先要界定何谓本土化，从何种角度来诠释本土化。周志忍认为：“作为一个过程的本土化意味着立足我国国情，关注我国的实践，针对我国的特殊问题进行理论解释等等”；“从结果角度界定本土化，意味着立足国情提出一些具有中国特色并能解释和解决中国实际问题的理论和制度体系。”［29］无论从哪个角度看，服务型政府研究的本土化都任重道远。中国政府管理模式的转型是对行政生态环境变迁的能动适应，当前政府发展肩负着经济和社会双重转型的历史重任，一方面为保持经济的快速、健康、持续的发展，要承担相当繁重的发展经济的职责，另一方面要协调好各种社会关系，维护社会公平，保证社会平稳有序；一方面要着力推进政府管理的“现代化”问题，另一方面面对经济全球化的压力，又要解决政府管理的“后现代化”问题。仅仅强调服务型政府建设从以管理为中心向以服务为中心的转变，在理论和逻辑关系上都具有肤浅化、简单化取向。关键问题是在发展中国家政府的实践运行中，如何处理好发展与服务、规制与服务之间的关系，提升政府能力及其有效性。总之，任何新的理论范式的建构都要考虑到与之相适应的环境，考虑到既有资源关系状态是否适应新范式的要求、如何重构各种资源的关系，本土化主题持续出现而没有作为学术问题专门研究，或者脱离了本土资源基础而缺乏实质进展，实际上就已经标签化了。

（二）加强服务型政府建设的法治引导

服务型政府建设法治化的核心并不是建立法律体系本身，而是确立宪法和法律在政府运行中的战略地位，从而有效保障和维护公民的基本权利。在发展中国家，政府承担着经济发展与服务社会的双重任务，需要具有足够的空间和能力处理一系列重大的发展和稳定问题，政府规制不断增长的范围以及所面临的纷繁复杂的各类关系必然要求建立良好的规范秩序，从而推动政府以规范的、可预期的公共服务保障并增进公共利益，因此，服务型政府建设必然需要以法治规则为战略引导。然而当前实践中，服务型政府中的法治建设普遍存在着定位失衡的问题。沈荣华指出，法治与自主创新是战略与策略的关系，现实中地方政府将法治的战略地位降格为策略，大量的自主创新无不与法治的价值定位与导向产生内在的不合，这便从根本上制约了体制改革的由浅入深、触及内核的路径保证。［30］朱光磊认为，“对法的‘政治定位’缺乏正确的理解是地方政府管理屡屡出现违背法治原则和‘立法容易执法难’问题的根源”。［31］刘旺洪对于法治政府基本理念的解析可能是少数分析深入的研究成果之一，他指出：“依法行政要求行政法通过法律机制具有如下基本品格：能够做出明确规定的，作出明确规定；不能作出明确规定的赋予其一定的裁量权；设计一套完整的行政程序，使政府的行为符合程序性规定的要求；赋予其紧急事态的处理权，通过事后法律确认的方式获得紧急事态处置的合法性；最后，总体上要求行政权力的行使应当符合行政法的精神和基本原则。”［32］但总体看，对于这一问题学术界尚缺乏深入的理论探讨，其研究没有引起行政管理学界和政府官员的普遍重视。当下，深入分析服务型政府建构的合法性支持因素，加强服务型政府建设的法治引导成为学术界的迫切任务。

（三）构建多元合作的治理机制

服务型政府是指在公民本位的理念指导下，在民主法治的制度框架内，以服务为社会治理价值核心和政府职能结构重心的一种政府模式，社会本位的基本属性决定了服务型政府的运行必然依靠多元合作的治理机制。然而在多年实践中，我国服务型政府建设的途径始终具有自上而下的单向性，地方政府依然存在大量“单边主义”现象，忽略多元合作机制的构建。在现有政治体制下，推进多元合作治理机制的动力源自何方？沈荣华认为：“在改革中地方政府既是改革动力又是改革的对象，这便使改革陷入悖论之中，即地方政府要不断组织力量来推动对自身的改革，故而导致改革的体制性动力不足。”［30］显然，在我国多元合作治理机制的构建并非一个仅靠工具理性就解决实现的技术问题，而是涉及到政治体制、行政体制全面改革的系统工程，亟需顶层设计。此外，这方面研究的深入还涉及一系列具体问题，例如在我国公民社会发展刚刚起步的时候，构建多元合作治理机制的条件是什么？合作治理机制是否具有层次性，要发展到什么地步才能为服务型政府构建提供坚实的实践基础？评判中国特色的多元合作机制的标准是什么？目前理论构建与实践运行中的现状和存在的主要问题是什么？面临的主要障碍有哪些？克服障碍需要哪些方面的努力？等等。因此，如何建构一个多元互动的合作治理格局，使改革从技术表象深入到体制内核，提高服务型政府的合法性和有效性，还需要做进一步的研究探讨。

（四）研究方法上价值研究与工具研究并重，规范研究与实证研究协同

相比于起步、发展阶段多采用规范分析方法，当前学者们更注重同时运用调研、个案、内容分析或模型建构等方法进行扎实规范的实证研究。［16，33］服务型政府研究具有较强的实践性和应用性，理论上的自圆其说和逻辑上的一致性并不是其追求的唯一目标，必须关注研究成果能否用于实践并将导致什么结果，可行性研究目标的实现需要进一步加强研究方法上的科学性和严谨性，当然，在强化实践意识的同时并不意味着弱化理论规范。

［1］王兴起，于永旭.转轨变型服务企业——试谈政府工业主管部门的改革［J］.理论学刊，1985（3）.

［2］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002（7）.

［3］迟福林.加快向公共服务型政府转变——从SARS突袭谈起［J］.港口经济，2003（4）.

［4］张康之.限制政府规摸的理念［J］.行政论坛，2000（4）.

［5］钟明.电子政府：现代公共服务型政府的实现途径［J］.中国软科学，2003（9）.

［6］井敏.国内服务型政府研究的四种角度［J］.新视野，2006（3）.

［7］张铃枣.马克思主义政府理论视域下的服务型政府职能研究［D］.福州：福建师范大学，2009.

［8］中国行政管理学会课题组.服务型政府是我国行政改革的目标选择［J］.中国行政管理，2005（4）.

［9］陈红太.中国服务型政府的四种模式［J］.中国行政管理，2007（7）.

［10］井敏.中国建设服务型政府的具体思路［J］.中国党政干部论坛，2007（2）.

［11］刘华.论中国政府职能转变研究的基本认识前提［J］.江海学刊，2011（5）.

［12］刘雪华.论服务型政府建设与政府职能转变［J］.政治学研究，2008（4）.