加强财务预算管理提高经费使用效益

□文/缪景

当前事业单位经费供需矛盾日益突出，要把有限的经费用好，必须以经费预算为“龙头”，强化计划、控制与统筹，才能有效保障单位各项事业目标的完成

加强事业单位预算管理，既是配合落实财政支出科学化精细化管理、与部门预算改革有机衔接的现实需要，同时也是促进事业单位规范内部控制、提高风险防范能力的迫切要求。当前事业单位经费供需矛盾日益突出，要把有限的经费用好，必须以经费预算为“龙头”，强化计划、控制与统筹，才能有效保障单位各项事业目标的完成。本文就事业单位财务预算管理存在的问题及相应的完善对策作些初步探讨。

财务预算管理的重要性

财务预算是一个单位财务活动的核心和依据。财务预算明确单位各项收入的来源和数量、各项支出的用途和数量，反映整个单位活动的范围和方向。事业单位财务预算是指在预测和决策的基础上，围绕事业发展目标，对一定时期内资金取得和投放、各项收入和支出、事业成果及其分配等资金运动所作的具体安排。

——促进效益目标实现。财务预算使发展目标具体化、系统化和定量化，能够以价值量的形式明确有关责任单位的职责及目标，使计划目标一目了然，并将预算指标层层分解，落实到各责任单位，将收入目标落到每个项目、落到实处。通过财务预算，可以建立评价各责任单位财务状况的标准，将实际数与预算数对比，及时发现问题和调整偏差，使责任单位的经济活动按预定的目标进行，从而实现整体的收入目标。

——有效控制成本费用。通过对预算收入和利润目标的制定，从源头上自然控制成本总额；通过按照不同的行业分别确定费用占收入的比重，以历史数据、行业先进数据或行业平均数为标准控制成本开支；通过规定相同活动发生的规模和频率，对工作任务的每项活动是否必须、怎样的规模合适进行深入细致分析，控制的力度较大。

——规避财务风险。通过编制收支平衡的财务预算，不编制赤字预算，对财务风险的控制从事后控制转移到事前控制；通过建立一套科学的财务风险预警指标和预警值，使用现代信息技术对预算完成情况实时监控，对预警值及时采取有效的措施来规避财务风险。

——提高资金使用效率。在财务预算管理的框架下，打破传统部门职能管理的界限，注重内部综合协调管理，将所有收支在一个时段内进行统筹安排；通过财务预算管理，事前规划资金使用的方向、使用的结构比例、使用的重点以及具体使用的项目，合理配置内部资源，发挥资金的最大效用。

——有助于绩效考核。预算是绩效考核的基础，科学的预算目标值可以成为每个责任单位绩效考核指标的比较标杆。相对于同过去的业绩相比时，预算是比较好的基准，预算是以单位的现状为基础，考虑了已发生的变化情形。通过预算与实际的比较，可以找出差距和症结的所在。预算在为绩效考核提供参照值的同时，还可以根据预算的实际执行结果去优化绩效考核体系，确保考核结果更加符合实际，真正发挥评价与激励的作用。

财务预算管理存在的问题

目前，在财务预算管理的过程中存在一些通病。究其病因，关键在于对预算的管理职能认识不足、方法应用不当，以致在实际操作过程中顾此失彼、疲于应付。

对预算管理职能认识不足。有的认为预算只是对未来收支的预测而已，不可能准确。单纯为了编制预算而编制预算，没有将预算与管理很好地结合起来，往往把预算的重点放在具体的数字计划上，使得预算编成以后，只是一些单纯的数字和表格，起不到管理的作用，预算的编制流于形式。导致这种局面，主要是缺乏对预算深层次的理解，没有把它作为一种管理方法来运用。

忽视预算与战略目标的关系。战略目标应作为一种目标导向，引导年度预算目标的确定，预算则更主要涉及中、短期特定任务的完成。财务预算管理应以战略目标为基础，是战略发展目标在预算期的具体体现。预算应该与战略相结合，处理好短期目标与长期发展目标的关系，使各年度编制的财务预算有很好的衔接性，促进事业的可持续发展，可是现实中很多单位的战略目标与预算的结合度不高。

预算编制缺乏有力的组织保证。有的认为财务预算编制工作是财务部门的职责，有关责任部门没有编制财务预算的责任，管理者在财务预算编制过程中的参与程度较低，也缺少完善的预算管理组织机构来组织和协调单位内部的各部门和责任单位，在这样的环境下，财务预算的编制和调整工作就缺乏有力的组织保证，财务部门闭门造车做出来的预算往往缺乏可操作性。

预算编制宽余、不够准确。有的是受历史数据的影响，收入基数低、支出基数高，来年也难以有大的改变，零基预算又没有现存的标准参照；有的是人为将预算的标准放松，目的是照顾某些人的利益；有的是编制前没有对支出预算做认真的测算。预算的宽余，扭曲了单位内部的资源配置，使资源向预算宽余的部门流动。不合理的预算标准也使得考核缺乏客观性和公正性。

预算执行缺乏刚性。预算能否实现其功能，归根结底取决于执行的程度。有的单位对预算的严肃性认识不足，对预算的权威性重视不够，在执行中弹性过大，刚性不足。同时，预算过于笼统、粗糙，也致使预算执行中追加预算较多的问题，造成预算和开支“两张皮”，预算缺乏必要的约束。有的部门还在年底预算宽裕的情况下，突击花钱，使预算失去控制费用的作用。由于预算执行软化，导致预算形同虚设，严重影响了单位内部管理。

进一步加强财务预算管理

强化预算管理意识。预算是按法定程序编制、审核、批准的经费收支计划；预算一旦获得批准，即具有法律约束力。必须牢固树立预算就是法规的观念，强化预算约束，严格按照批准的预算执行。在预算执行过程中，若遇任务变更等，确需调整预算时，必须按照报批程序办理，坚决维护预算的严肃性。要树立预算就是效益的意识，优化经费结构和投向投量，以最小的成本获取最大的效益。在当前供需矛盾日益突出的新形势下，必须注重预算管理效益，对各项收支做出最合理的预算安排，使有限的经费发挥最大的经济效益。

完善预算管理组织和制度。事业单位应建立健全以预算管理委员会为主体的预算管理体制，实行预算分级分口管理责任制，明确规定各级责任部门单位在预算管理方面的职责和管理内容，从而形成科学的预算管理组织体系，有效地进行预算编制、执行和考核。通过制定内部预算管理制度及相关实施细则，明确预算的收支范围、编制程序、编制原则和方法，预算执行和调整的具体规定，使预算收入的取得、预算支出的使用以及预算的追加和调整等各个环节都有章可循，有效避免预算管理中的盲目性和随意性。

夯实预算编制的基础性工作。预算管理的本质要求是紧紧围绕单位战略目标的实现而开展，必须强化战略目标和预算期目标任务在预算编制中的落实，同时必须对各责任单位进行深入细致的了解，将各责任单位的所有收入和支出全部细化到具体项目。要选择科学合理的预算编制方法，对不同的预算项目合理选择静态预算、弹性预算、滚动预算、增量预算、零基预算等预算方法的组合。此外，财务预算管理工作量大，应借助完善的财务预算管理信息化的手段，建立先进的财务预算信息化管理平台，并制定统一的、口径一致的预算项目代码、基础业务数据代码，收集、整理各种与预算有关的可靠的历史数据、行业标准，建立预算基础数据库和项目库。

加强财务预算执行的约束性控制。强化审核审批约束力，坚持在预算范围内的分类分级审批权限制度，坚持审核审批“两道关”，财务部门对每项业务支出的预算执行进度、合规性进行审核，各级领导负责权限范围内审批业务的真实性、合理性，严禁无预算开支和超预算执行。强化审计监督约束力，借助独立于预算执行机构和预算审批机构的第三方审计机构定期进行审计监督约束。增加预算执行情况的公开性和透明度，对各预算责任单位的预算执行情况定期上报给单位决策者和责任单位，使他们能及时掌握第一手资料，尽快作出相应决策，以保证预算的顺利执行；对于公共性项目的预算及执行情况及时公布，接受群众的监督。

构建预算绩效考评激励性机制。全面引入预算绩效管理理念，建立完整的预算执行考核办法和奖惩措施，就各责任单位的实际预算完成情况作出评价，对积极增收节支、预算方案执行良好、资金效益高的责任单位给予一定的精神和物质奖励。建立预算绩效层层问责制，将预算绩效问责制度化，对不履行监督和管理职能的责任人进行责任追究，并引入事项化管理手段，即以每个独立的管理活动或业务事项进行追踪问责，细化、敲实预算绩效问责制。