质量技术监督行政约谈制度建设初探

2012-07-31黄培东

质量与标准化 2012年9期

文/黄培东

近年来，随着我国全面推进依法行政，加快建设法治政府，行政约谈作为一种新型的柔性行政监管制度得以创立、实施和发展。多年的实践表明，行政约谈制度体现了服务型政府的理念，顺应了现代行政监管强调合作的发展趋势，践行了监管与服务相结合的原则，一定程度上是对我国现行法律的有益补充。对转变政府职能、提升监管效率发挥了积极的促进作用。

一、我国行政约谈制度的概念和发展特点

1.概念

作为从行政执法实践中探索总结出的一种新制度，我国行政约谈制度因不同的行政机关实施管理实践而在内容上有所不同。从广义角度讲，行政约谈制度是指行政机关根据行政管理活动的需要，针对行政相对人所进行的宣传、协商、指导、调查、警告和纠正违法等活动，是行政机关履行监管职责的手段和措施之一。

2.发展特点

21世纪初，我国税务机关在充分借鉴香港及国外的成功经验基础上，开始在税务征收领域探索施行税务约谈制度，以作为法定的税务检查方法之外的管理手段。此后，随着理论研究和工作实践的不断深入，行政约谈制度在我国得到了快速发展，并呈现出以下特点：

一是发展势头迅猛。从实施的部门来看，目前已有包括税务、工商、环保、社保、监察、消防、发改委、国资委和食药监等10余个政府部门尝试推行行政约谈制度；从约谈的内容来看，行政约谈已经由最初的税务稽查逐步扩展到包括城市管理、环境监察、消费维权、社保管理、安全生产、食品监管、基金运行以及人事监察等国家社会经济管理的方方面面，涵盖了政府行政管理的诸多内容，成为政府部门履行职责、强化监管的重要辅助手段；从约谈的对象来看，行政约谈已从最初的企业逐步拓展到包括企业、政府和行业组织等在内的社会管理各个层面。

二是实践效果明显。行政约谈制度作为政府部门履行监管职责的一种新型手段，在管理实践中发挥了有效作用，产生了积极效果。首先，制度注重将行政监管由以往单一的命令强制方式向多元的柔性化方式转变，体现了服务和法治政府的理念，契合了当今文明和谐社会的发展要求，有助于倡导和优化社会的法制环境；其次，制度在一定程度上弥补了现行法律中的缺失和不足，是行政监管方式在实践中的创新、发展和完善，有助于提升政府部门的行政监管效能；第三，行政约谈制度强调沟通协商和宣传指导，注重发挥企业、行业组织等行政相对人的自我管理，有助于改善行政监管关系、提升相对人责任意识，促进行政目的的实现。有报道显示，2003年5月，深圳市地税局在全市推广约谈制度不到一个月的时间，就“谈”出税款3 000多万元。通过实行约谈制度，有效改善了征纳关系，提高了税收检查效率，使纳税人管理更趋人性化。

三是社会影响面大。行政约谈制度的内容往往是社会关注、政府关心、民众关切的重大事项，涉及国家社会经济活动中的焦点、热点和难点问题。比如，土地资源的利用、消费价格的涨跌、食品药品的安全、环境质量的保护以及重特大安全事故的查处等等。因此，该项制度自实行以来，一度引发社会各阶层的广泛关注，“约谈”一词也成为社会舆论和新闻媒体的热点词汇。目前，在百度中键入“约谈”进行查询，找到相关结果多达967万个，可见该项制度在社会的影响面和关注度。

二、质量技术监督行政约谈制度现状分析

纵观我国家行政约谈制度的发展历程，可以清楚地看到，该制度具有旺盛的生命力和现实的可操作性，对转变政府职能、提高行政效率和促进社会发展具有积极的作用。因此，笔者认为，将该项制度引入质量技术监督领域，并大力推广实施具有重要的现实意义。

通过多年的探索，目前我国的行政约谈制度在实践中逐步积累了经验，在法律依据、约谈内容和运行程序等方面日趋完善。与此同时，自2011年以来，部分地区的质量技术监督部门在行政处罚、特种设备监察和食品生产监管等领域探索试行约谈制度。上述的实践经验，为行政约谈制度在质量技术监督领域的应用创造了有利条件。当然，必须清醒地看到，与其他政府部门相比，质量技术监督行政约谈制度起步较晚、发展较慢，在整个制度研究和体系建设方面还存在明显的不足。

一是法律制度不全。目前，在行政约谈制度开展较早、发展较快的政府部门中，其制度规范正逐步实现自上而下一体化模式。比如，税务稽查约谈制度已基本在全国各地铺开。部分职能部门甚至开始将行政规范性文件上升到立法层级更高的部门规章。比如，食品药品监管部门前不久就《食品药品安全责任约谈办法》公开征求意见。目前，质量技术监督领域行政约谈制度主要散布于部分地区的基层质监部门，且多以部门的内部文件或工作措施形式体现，缺乏全局统一、规范和系统的法律制度体系，法治化水平明显偏低。

二是适用范围不广。如前所述，经过多年的发展，我国行政约谈制度的适用范围已由最初的行政稽查扩展到行政执法、监督检查、纠纷调解、人事问责和事故处理等行政监管领域的各个方面。但目前，受发展速度等的限制，质量技术监督领域行政约谈制度还仅限于部分基层质监部门在行政处罚、特种设备及食品生产等有限的领域内开展，制度适用范围狭窄，综合效果不明显。

三是程序规定不严。受制度设计层级和法治化水平偏低的影响，目前质量技术监督领域行政约谈制度的内容和程序比较粗糙，责任不明晰、程序不规范等现象较为突出，特别是对行政相对人权利义务产生实质性影响的行政处罚、监管类约谈，缺乏对相对人侵权救济途径的考量和规定，不符合“无救济则无权利”的法治原则。程序规定的不严密，容易引发侵权行为，导致行政复议、诉讼等风险。

三、质量技术监督约谈制度建设构想

1.健全法律制度体系

加快法制建设步伐，结合质监工作职能特点，按照“统筹规划、重点突破”的原则，加强总局与地方质监部门的协同，发挥全系统合力，建立一套符合质监工作实际需要的“自上而下、统分结合”的行政约谈法律制度体系。

一是在总局层面，坚持“统一规范”原则，积极推动约谈制度立法。一种渠道是，在质量相关法律法规的修订过程中，增加约谈内容，明确约谈定位，提升约谈制度的权威性。另一种渠道是，制定出台《质量技术监督行政约谈管理办法》（以下简称《办法》），以部门规章的形式对约谈行为进行规范和调整。《办法》应就行政约谈的目的和原则作出统一规定，并明确约谈的适用范围、主体、客体、权限、内容、程序以及后处理等基本内容。随着社会需求和工作发展到一定程度，当具备立法条件后，再考虑将《办法》上升为行政法规或法律。

二是在总局部门层面，坚持“突出重点”原则，按照部门职能分工，突出重点领域、把握关键环节，有针对性地制定出台如行政执法、产品质量监督、特种设备监察、食品生产监管等专业性制度规定，从而形成即统一又分工的约谈制度模式。

三是在地方部门层面，坚持“地方特色”原则，在遵照上级部门的统一规定基础上，围绕地方工作实际需要，适度制定地方性的制度规定，从而建立起“共性和个性”相结合的约谈制度体系。

需要指出的是，质量技术监督行政约谈制度在适用范围上可以适度拓宽，比如在内容上扩展至质量兴区、风险监测和缺陷产品召回等领域，在约谈对象上扩展至企业、政府、下级部门和行业组织等层面。

2.完善约谈制度内容

从目前发展情况看，各部门行政约谈的内容因适用范围的不同而存在差异，并由此导致行政约谈的性质和法律关系不同。目前，常见的约谈内容可以归纳、总结为以下几大类：

一是行政指导类。属不直接影响行政相对人权利义务的事实行为，其内容通常是行政机关基于国家法律或政策规定，运用说服、教育、指导、建议、协商、劝诫和提醒(示)等非强制性手段，或以提供支持、帮助等为利益诱导，引导相对人自愿作出或者不作出某种行为，以实现一定的行政管理目标，包括对可能违法行为的事先提醒和对不需要处罚的轻微违法行为进行告诫。此类约谈是一种典型的柔性执法方式。

二是行政协调（调查）类。属不直接影响行政相对人权利义务的事实行为，其内容主要表现为行政机关召集纠纷涉及的相关主体，就纠纷事项进行谈话、沟通和协商，以达到处理纠纷、解决矛盾的目的。此类约谈是一种调查情况、解决纠纷的机制。

三是行政监管类。属直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其内容一般表现为行政机关依照职责权限，对法定职责未履行或履行不到位造成恶劣影响、后果严重的，或违法情况比较突出的行政相对人进行质询、训诫。此类约谈的内容具有一定的强制性，是一种政府部门履行监管职责的监管手段。

四是行政处罚类。属直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为，其内容按照行政执法程序可分为2个阶段：作出处罚决定前，行政机关告知相对人违法行为的事实、拟作出行政处罚决定的理由与依据，听取行政相对人对其违法行为的认识及对行政处罚的意见等；作出行政处罚时，行政机关依据“处罚与教育相结合”原则，对违法行为相对人提出警告（或警示）、要求限期整改、责令停止违法行为和通报违法状况等活动。

针对行政约谈的不同类别，笔者建议可以参照表1，区分和把握具体事项后分类设计制度内容。比如，对“产品质量监督抽查发现存在区域性产品质量突出问题”事项，其性质属于“质量问题突出”，可归入“行政监管类”，采取质询、训诫等方式，约谈包括生产企业、行业组织、下级质监部门及地方政府等相关负责人。当然，有些工作事项可能涉及行政处罚、行政监管及行政协调等多个类别，对此，行政机关可以在综合考量所期望达到的行政目的基础上，通过分层编制方式来完成制度的内容设计。

表1 行政约谈制度内容分类表

需要注意的是，鉴于行政监管和行政处罚是法律赋予行政机关实施的一种法律手段，具有一定的强制性。虽然约谈不影响行政机关依法对行政相对人违法行为进行处理，但约谈一定程度上会影响行政双方的法律关系，关系到行政双方的权利和义务。因此，在设计相关制度内容时必须慎重，应坚持在不违背上位法律、法规的前提下合理规划，处理好约谈制度与法定程序的关系。

3.规范约谈制度程序

行政约谈制度的程序因约谈目的和内容的不同而差别巨大，为此，在总局层面应就约谈的一般程序做出原则规定，其他专业和地方性制度可在原则规定的基础上适度展开。笔者建议，一般程序可按照约谈的进程分段设计，至少应包含以下内容：

一是约谈前准备阶段。应确定约谈的主题、事由、目的和对象，拟定约谈提纲，制定约谈通知、记录等材料。应明确约谈通知的送达和约谈地点的选择方式，并确定约谈的组织形式、人员安排和内部审批及时限要求。值得注意的是，行政机关履行告知义务（告知行政相对人约谈的相关事实、理由和法律依据），以及尊重相对人自主选择权（如企业授权相关人员参会）也是设计时必须考虑的重要环节。

二是约谈中实施阶段。应明确身份核实、利益回避等制度，如行政机关应向行政相对人出示合法、有效公务证件以表明身份。按照约谈可能涉及的具体事项，分层设计如情况通报、信息沟通、政策宣讲、原因分析、督促整改和意见反馈等内容，并就约谈内容制作记录，签字确认，存档备查。需要注意的是，对影响行政相对人权利义务的约谈行为，还应就保障相对人针对约谈内容所进行的陈述、申辩等救济权利予以规定。

三是约谈后处理阶段。应区分约谈的内容和性质，确定后处理程序。比如，行政相对人约谈后整改情况的反馈、无故不参加约谈或未认真落实约谈要求等均应有所考虑。必须注意的是，约谈本身不能构成行政处罚的构成要件或加重情节，因此，在设计后处理程序时，行政机关应避免发生与上位法相冲突、随意剪切相对人合法权益的现象。比如，违法增设部门的权力和利益，擅自增加行政相对人的义务或限制、剥夺其权利等。