关于提升中小企业扶持政策有效性的研究——基于中小企业实行名单制管理的必要性与路径的分析

陆岷峰

北京大学经济学院，北京 100871

一、引言

随着改革发展的深入，中小企业作为国民经济的重要组成部分，在经济增长、增加就业、科技创新与社会和谐稳定等方面具有不可替代的作用。经济转型期，金融市场管理体系不完善、运营环境欠佳、融资发展困难等问题已成为制约中小企业发展的主要障碍。从国际经验角度看，完善的法制制度和政策是中小企业融资发展的支持重要基础和内容（王黎，2003）；从企业融资角度看，构建良好的融资环境和相配套的融资扶持体系畅通中小企业融资之路，将对中小企业的发展起到极大的促进作用 （丛飞，2009）。对此事关民生的重大问题，各级政府高度重视，并结合中小企业特点、发展状况以及国家宏观经济调控目标出台了一系列扶持政策，就资金支持、创业扶植、技术创新、市场开拓、社会服务方面引导和帮助中小企业持续稳健经营、增强盈利能力、积蓄发展后劲。然而，从现实情况分析，一些政策的实施效果并不十分理想，特别是中小企业在推动产业结构优化升级，实现经济包容性增长等方面的成效并不显著，政策边际效应呈下降趋势。从调控管理角度看，支持中小企业融资措施可持续，提升支持政策的有效性，关键在于对中小企业进行合理分类，并区分企业性质采取不同政策（陆岷峰、张惠，2010），实行中小企业分类管理。

所谓的分类管理法又为重点管理法或ABC分析法，是以ABC曲线（巴累托曲线）分析转化而来的一种管理方法，如下图1（ABC曲线图）所示：

图1.ABC曲线

分类管理方法是按管理对象影响因素的大小或事物属性的主要程度，运用数理统计的办法，对事物、问题进行分类排队，分清重点和一般，以抓住事物的主要矛盾（王柏毅，2007）；并将管理整体划分为ABC三部分，从而有区别地给予重点、一般、次要等不同程度的管理ABC分析法要求；对A类进行最科学、最详细、最严格、最经常的管理，对B类可进行一般性管理；对C类则可进行较粗放的管理（孔继利、孙欣，2009）。

名单制管理是分类管理的一种具体运用形式与工作思路，即在确定分类目标之后，根据制定的分类计划与标准列出分类名单，为适用不同的管理措施提供依据。虽然名单制分类管理的有效性已被理论界普遍认可并广泛应用于行业准入、客户营销、风险管控、服务指导等多领域管理工作中；但目前对于中小企业名单制管理尚且没有明确的概念界定与理论阐述，更无可操作的定量方法。本文在总结已有的研究成果的基础上，首次提出中小企业名单制管理的相关理论，构建指标体系通过定量分析为名单定制提供依据，根据相应的名单制定和实施更加贴近实际需求的有针对性、有重点的扶持政策；在分类管理以及差别化政策辅助的氛围下，激励中小企业积极自觉地准确定位，主动地明确目标，增强支持政策的实施效果。

二、分类管理是提升中小企业扶持政策有效性的基本要求

现阶段我国已有的中小企业界定以及分类标准为各项中小企业扶持政策的实施提供了一定的参考，但尚且存在界定标准不统一，分类方法不合理，实际执行中存在不确定性等问题，导致针对中小企业扶持政策精细化操作难度大，政策尚未发挥到最优效率。

（一）中小企业分类界定中存在的主要问题

1.中小企业分类界定标准不统一

对中小企业统一准确的分类是执行扶持政策的前提；普遍意义上而言，中小企业是相对于大型企业而言的一种分类；而目前四部委、银监会、各商业银行对中小企业的衡量标准不一，指标认定不全面，实际执行存在不确定性。

（1）四部委出台中小企业划分新标准。目前对中小企业最为普遍的界定多是按照四部委制定的定量标准，即与所处行业的大企业相比人员规模、资产规模与经营规模都比较小的经济单位。2011年，工业和信息化部、国家统计局、发展改革委、财政部研究制定了《中小企业划型标准规定》，以统计部门的统计数据为依据，根据企业从业人员、营业收入、资产总额等指标，结合行业特点制将中小企业划分为中、小、微三种类型。

（2）银监会小企业划分标准主指微小企业。不同于四部委银监会对中小企业的划分标准，在2007年下发的《银行开展小企业授信工作指导意见》中，根据贷款规模统一小企业认定标准认定小企业泛指银行对单户授信总额500万元（含）以下和企业资产总额1000万元（含）以下，或授信总额500万元（含）以下和企业年销售额3000万元（含）以下的企业，各类从事经营活动的法人组织和个体经营户；这一认定标准并未按企业资产规模、销售收入等指标对中小企业细化。

（3）商业银行各自内设中小企业统计或信贷政策执行口径。虽然银监会对中小企业规定了统一的统计口径，但目前各家银行对中小企业的划分标准和对内统计口径各自为阵，如浦发银行将资产规模1亿元以下、年销售额在8000万元以下的企业划为中小企业，而招商银行则是将中小企业的资产规模划定在5亿元以下，而大部分银行以贷款规模为标准，将单户授信金额低于500万元客户作为小企业认定。商业银行体系中多种不一的分类标准一定程度上影响了中小企业融资统计工作准确性，给公众的对中小企业真实发展状况的认知产生误解。

2.中小企业分类界定方法没有充分体现标准的科学性

现行的中小企业分类界定方法：第一，通过考察规模指标划入范围的中小企业名不符实，因为存在一部分中小企业实际经营规模达到指标上限，但未能同时满足其他多项指标的界定也被认定为小企业。第二，内部关联交叉容易导致重复计算。在统计工作中，按照人民银行和银监部门的口径，如“单户500万元贷款以下的小企业客户情况”，各家行只根据本行贷款金额上报，而忽略在整个银行信贷统计中如果将各家银行贷款数额累加将远远大于500万元，统计数据的准确性受质疑。第三，个别指标选用脱离中小企业自身特点。例如部分小企业用工不规范，并未严格按照国家相关规定对职工进行造册登记管理，只是根据企业雇佣人数判断不切实际。第四，各家银行根据自身实际情况，自定标准进行统计发布，因为口径不一，权威性备受质疑。第五，全国使用同一分类界定指标体系，忽略了区域经济之间的差异性特征。

（二）分类模糊引发中小企业政策支持低效并针对性差

任何经济实体的过程离不开政府机构的外部辅助性政策支持，为解困中小企业融资难题我国政府已从政策扶植、市场监督、公共服务等多方面做出外部辅助体系安排以强化中小企业扶植力度，整体的政策支持体系如表1所示。

尽管一系列针对中小企业的扶植政策与措施已颁布实施，部分企业也从中受益，但对中小企业整体发展问题的解决成效并不显著，在货币条件回归常态的过程中，政策预期与实践效果相驳。首先，随着信贷需求满足逐步调回前期较为宽松的状态，但相对于大企业、大项目中小企业仍然深陷发展困境；截至2011年末，金融机构对中小企业贷款余额21.8万亿元，占全部贷款余额的39.6%；其中，小企业贷款余额10.8万亿元，占全部贷款余额的19.6%。其次，处于弱势地位的小微企业根本不具备对金融机构的议价能力，融资成本相对昂贵；处于低端产业链以及狭小市场中的小微企业生产成本、税费负担居高不下。再者，中小企业背负高利率的借贷、使用高成本的担保或质押，甚至涉险非法高利贷，掺杂众多非理性因素的资金链更易断裂，积聚系统性与区域性风险。归根究底，分类模糊不清是引发中小企业政策支持低效的主要原因：（1）现有中小企业分类标准缺乏针对性，没有明确划分重点支持类型。目标企业只要化型为小就可以得到政策扶持，并未考虑社会效益问题，影响政策的实施效果以及市场效率的充分发挥。中小企业才属于支持对象。（2）中小企业分类标准过分依赖规模指标，没有划分重点支持的行业。不分行业、产业只要规模界定为小都享受优惠政策与国家产业结构转型升级的趋向相背离。（3）中小企业分类标准没有准确判断中小企业融资行为的性质。已出台的各种规定没有约束性条款，笼统的政策支持无重点，无力度，缺少持续性。所以建立以企业为单元的名单模式，实施企业分类管理是实现资源合理配置，解决目前中小企业数量众多、参差不齐、发展困难和日益增长的扶植需求与有限的外部辅助资源矛盾的根本办法。

表1.中小企业融资发展的政策支持构架

三、中小企业名单制管理目标模式的构建思路

针对中小企业融资措施缺少持续有效性效果这一现状，由多方管理控制主体相互配合，通过专业中介机构在对中小企业资源进行整合分类的基础上，严格区分企业性质与所处类别采取不同的扶植政策，构架中小企业名单制管理框架。

（一）中小企业名单制管理的概念与中小企业的划分类型

所谓的名单制管理是根据国家产业政策细分类别，确立一定分类标准，将进入“企业池”的目标企业逐一确定进入名单类别，并对不同类别企业实行差异化管理政策，实现可操作性目标体系。中小企业的名单制管理体系主要包括以下三种类型：重点支持名单：符合国家产业调整方向，缓解社会就业、承担社会经济责任等方面贡献大，社会效益绩效排名靠前的中小企业；一般支持名单：介于重点支持名单和限制支持名单之间，承担一定的社会责任，享受国家政策扶持；限制支持名单：不符合国家产业结构调整方向，不属于国家鼓励和支持产业类型，政府无需进行政策扶持。

（二）中小企业管理名单的确定方法

1.构建划分中小企业名单类别的指标体系

构建名单制管理指标体系是明确区分中小企业支持类别，避免政出多门、分散出力，系统性较差的重要前提；依据企业社会层次责任理论（LevelsofResponsibilityTheory）和利益相关者理论（StakeholderTheory）企业在商业原则之外还必须承担对社会的责任（张玲丽，2008）；以一定的指标体系严格区分中小企业支持类别，关键在于坚持科学性、系统性、实用性、层级性、通用可比性、目标导向性等原则，从中小企业发展的政策导向入手，参照企业社会责任指标体系，从企业所处的内外部环境出发考虑其在社会层面所承担的责任大小，衡量企业的社会效益，区分企业类别，分层管理、分类扶持，减小企业融资成本，提高政策支持的可持续性与有效性。细化考察企业的经济责任、政府责任、员工责任、公益责任、环保责任等各项因素在整个系统中的贡献度以及数据的可获得性，具体指标体系如表2所示：

以上指标体系的设计是遵循因素管理指标体系设计的一般规律，综合考虑中小企业自身特点的基础上细分构建而成。而不足之处于就是在于中小企业所处产业市场、金融市场、政策环境也会因为内外部微小的变动而影响稳定性，固定的指标体系并不能及时、自动反映动态变化因素对于中小企业分类的影响。

表2.中小企业名单制管理指标体系

2.确定名单定制管理的分析方法

（1）因子分析方法。因子分析是从变量群中提取共性因子的统计技术，试图在力保数据信息丢失最少的原则下，对多变量的截面数据表进行最佳综合简化，是把各变量之间互相关联的复杂关系进行简化分析的方法。分析时的具体步骤如下：以行业前景为定性指标，采用五级量表专家打分法，确定分值后与其他指标一起进行因子分析。按照主因子的特征值必须大于0.5，所选取的主因子对方差解释的累计百分比应达到85%以上的原则，从中综合出能解释原有指标的大部分信息的主因子，得到各因子得分，最后根据因子得分系数矩阵得出因子综合得分F，进而得到F的均值为方差为；通过计算评估对象的因子值，并以因子贡献率为权重计算所评估对象的各主因子得分及综合得分。

（2）“3”确定法则。“3”法则根据俄国数学家 pL.Chebyshtv的理论描述偏差程度的数理统计法则。“3”法则是在所评价的指标经过正态标准化之后，对评价指标符合正态分布的根据pL.Chebyshtv的计算，如果有68%的合格率，便是1；2有95%的合格率，而3便达至99.73%的合格率。“3”法则为名单的分类评价提供了理论依据，由此可以根据“3”法则对中小企业进行名单制分类。具体而言，首先，根据因子分析得到F值的均值为μ，方差为；然后，根据“3”法则对每个企业的综合状况进行评价；最后，根据得分结果划分为三份名单：重点支持名单、一般支持名单、限制支持名单。根据“3”法则明确划分以μ＋作为重点支持名单和一般支持名单的临界线，μ－作为重点支持和限制支持的临界线，用图2表示如下：

图2.中小企业名单制管理分类图

在遵循“3”法则，以多因素因子分析法初步确立的企业名单只是一种实证分析的结果，最终名单还需要具体到责任机构，根据具体地区的环境力、经济力、开放力、企业力、劳动力、设施力、科技力、文化力等特点确定。从而再从“企业池”内个体存在的差异原因着手，对地区内部中小企业发展进行战略性的分析与思考，提高政策支持效率，从而扩展到全国，形成具有系统性的中小企业名单制管理流程与体系。

四、中小企业名单制管理的实现路径

名单制管理是在国家相关政策指导下，广泛收集信息、建立目标“企业池”信息库，有针对性地实施分类管理和分类支持，并对政策支持效果进行考核评价的全流程管理方法。而立足于解困中小企业融资发展困境，确保各个方面政策支持工作的针对性、连续性和实效性的名单制管理还要探索包括管理机构、管理原则、管理期限、管理政策在内的一整套实现路径。

（一）遵循管理原则，追求管理成效

实施中小企业名单制管理的关键在于结合新时期经济形势特点，以国家政策导向为指导，配合经济与金融改革进程，遵循一定的基本原则构建一个多层次、可持续、动态化、易操作、高效率的名单管理体系。

1.规划先行原则。依据管理学一般原理，规划是管理的前提基础；规范中小企业名单制管理，微观上决定企业个体的生产布局；宏观上影响国家整体的产业走向；所以无论是名单定制还分类政策支持都要从整体大局出发，与国家产业导向以及地区发展规范相衔接、相一致。

2.精准分类原则。在长期粗放的惯性思维模式下，政策对中小企业支持普遍忽视了对目标企业多维信息的搜集和整理，从而使得企业分类管理缺乏精准性。中小企业名单制管理应坚持通过直接或间接渠道收集企业信息，动态更新企业信息；通过信息技术系统将之整合，根据不同的客户分类方法、标准和分类结果；通过精确定位企业所需的政策辅助，并有重点、有针对性的给予政策支持，提高政策执行效率。

3.推动有力原则。在中小企业名单制管理整个流程中从信息收集、核算分类、名单定制、到支持政策的落实等各个环节都需要持续有力的推动，任何一个环节的松懈都将直接影响政策实施效果。坚持持续有力推动的原则，严格规范各个环节的督查工作，将名单制管理各个环节的工作责任分别落实到相关职能部门，并定期进行考核激励。

4.务求实效的原则。针对中小企业实施的名单制管理并不只是制定一个名单讲求一种形式，而是要坚持务求实效的原则，力戒空谈、注重实干，力戒形式、注重实效。以科学的名单分类为基础，分类解决中小企业发展中的突出问题，将支持中小企业发展的重点工作抓到细处落到实处。

（二）确立管理机构，落实管理职能

中小企业与相关政策支持主体作为市场经济循环系统中独立的构成要素，其相互之间的自主性与主动性逐渐增强；对中小企业名单制定与管理同样要遵循市场价值规律以及市场竞争的基本原则，设置专门的中介机构，由统计部门牵头，财政、税收、工商、工信等部门配合，负责中小企业名单的制定与维护工作。第一，设置分布全国各个地方全区域的网络型中介机构，各地中介机构根据统一的名单制管理规划要求，协调地方统计，财政、税收、工商、工信等部门收集包括企业名称、行业分类、主营业务、企业规模、法定代表人名称、联系方式、企业经营状况等在内的基本信息以及资产规模、员工数量、技术素质、生产效率、社会贡献等指标体系内数据，建立本地“企业池”的目标企业电子信息库，初步导出目标客户名单，并由互联网统一输送到全国中介机构信息处理中心。第二，将计算机信息技术运用于信息处理系统和数据交换系统，运用科技手段解决中小企业个性特征差异识别工作；并迅速升级联网形成全系统的组织构架和管理流程，提高信息处理的效率和规模，为中小企业分类管理与名单制定提供强大的流程支撑力。第三，由信息集合处理中心根据目标客户名单，选择，采用因子分析方法，根据相关性大小把变量分组找到公共因子，计算各目标企业因子值，并以因子贡献率为权重综合打分，最后依据“3”法则分列企业名录。第四，将系统内中小企业分类名单，按地区分布排序，分类返回各地中介机构，为各地相关部门制定支持中小企业的差异化政策提供依据，避免因企业的管理类别不同，导致轮回地方时与应当实施的管理措施抵触。

（三）明确管理周期，调整管理名单

对中小企业实行名单制管理，并不是名单类别终身不变，而是实行期限管理，维持出入名单的动态调整。根据我国基本经济形势的变化以及在一个会计周期内企业数据的可获取性，对各类别名单实行一年一调，适时扩大中小企业分类管理的适用范围。具体而言，在目标企业名单及责任人确定后，指派职能部门责任人或委托授权中介机构定期对名单企业进行回访，同时通过侧面了解、网络采集等多种渠道保持对名单企业信息的关注，及时对目标企业信息更新与维护，并根据地区经济环境特色与实际情况适时调整各类名单，扩大分类管理的适用范围，增添新近目标企业的信息收集、核对、分类。根据企业自身和社会及行业发展对企业进行出入名单的考核，相应做出向上或向下调整企业管理类别，确保企业总是在与其相符的名单类别中，享受相应的支持政策。

（四）制定管理政策，把握管理重点

针对“企业池”中的所有中小企业按照既定分类方法，分门别类的将目标企业划分到三类名单中，精准确定目标企业的融资性质，根据中小企业的类别分别融资形式及融资调控手段，配合对应的配套外部辅助措施，实行差别化营销和管理。在认定期内，不管企业发展如何，做大或者变小，仍享受原来的扶持待遇，形成中小企业长期的资金供应机制。

1.对进入“重点支持名单”的中小企业，优惠政策要更加向这部分企业倾斜，在税收、财政和金融等方面要进一步加大支持力度，创造更加宽松的环境，发挥示范效应。一要加大税收支持力度，在税率和税收起征点方面给予一定优惠，积极发挥税收政策在拉动投资、扩大出口、结构转型、产业升级、克服瓶颈、促进创业等方面对这部分中小企业发展的促进作用；二要加大财政支持力度，鼓励由各级政府财政预算安排，稳定专项资金规模，更多运用间接方式扶持小型微型企业；三要加大金融帮扶力度，继续发挥各商业银行融资主渠道作用，降低贷款利率，降低企业收费标准，加大这部分中小企业金融债券的发行。

2.对进入“一般支持名单”的中小企业，要在财税和金融服务方面保证支持力度。一是要完善法律机制，从法律上要求对中小企业的保护和扶持，对信息进行全面准确的披露，更好的发挥金融中介的融资功能。以法律形式确保各项扶持政策能够落到实处；二是要创建良好的法制和制度机制环境，建立健全社会服务体系，向中小企业提供融资、信息、培训、咨询等配套服务。

3.对进入“限制支持名单”的中小企业，原则上不予政策扶持，在健全资本市场发展机制，创新金融工具的基础上，由这部分中小企业自身充分考虑融资风险、融资成本等诸多因素的基础上寻找出适合自己发展的最佳融资渠道与发展道路，按照市场机制运行与竞争机制，在自发调节中进行优胜劣汰。

（五）突出管理目标，放大管理效应

现行对中小企业的支持政策执行力度不大，政策导向不明显，对部分企业的支持并没有达到预期效果，而对中小企业实行名单制管理首要设立管理目标，突出管理作用。

1.以名单制管理实现资源优化配置。对进入重点支持名单的中小企业加大支持力度，对进入限制支持名单的中小企业缩小支持力度直至不予支持，名单制管理将原先对限制支持名单企业的资源转移分配到一般支持和重点支持名单企业中，凸显支持政策效果，使政策支持体系内有限的人力、财力、物力、科技、信息等得到优化使用和合理配置，使经济结构符合生产力发展的要求，实现经济和社会的可持续发展。

2.以名单制管理调整产业结构。名单制管理从基本划型到管理策略都是以国家产业政策导向为基准，并实时与国家产业政策保持同步更新，所以进入支持名单的企业必定是符合国家产业和环保政策、能够吸纳就业的科技、服务和加工业的实体经济，而有重点、有针对性的加大对“企业池”内目标企业支持的力度，把握产业结构调整的大方向和基本要求，有利于缓解经济增长的资源约束，加快产业结构优化调整。

结语

中小企业名单制管理是能够最大限度地发挥政策导向作用，帮扶重点中小企业的发展壮大，缓解广大中小企业融资发展压力的有效管理方法与举措。但要在市场经济中求得中小企业名单制管理认知水平的不断提高、操作流程的不断简化、政策成效的不断向好等多方面的长足进步，还需要及时进行中小企业基础资料数据库建设，并充分发挥科技信息手段在名单制管理中的作用。此外，同任何一种管理思路与管理模式一样，名单制管理并非能够一劳永逸地解决中小企业发展难题，仅仅是解决政策针对性与效率的问题；长期有效的缓解中小企业发展过程的制约瓶颈，除了受到内外部宏观经济政策环境的影响外，本质还要看在解决信息不对称问题过程中政府、中小企业、金融机构、社会中介机构等各方主体的目标价值取向与行动的积极主动性，各方主体长期配合，积极推进，齐抓共管才是长效助推中小企业发展不可缺少的战略战术。

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