关于我国食品安全财政投入的思考及对策：基于对比分析美国的食品安全财政预算

彭亚拉，郑风田，齐思媛

(中国人民大学农业与农村发展学院，北京，100872，China)

一、导言

自上个世纪90年代后期以来，我国食品安全问题频发，引起民众极大关注。仅就2011年来看，从年初的“双汇瘦肉精”，到8月“沃尔玛假绿色猪肉”，再到“染色馒头”、“地沟油”、“黄曲霉毒素牛奶”，食品安全事件一度成为消费者和媒体关注的焦点。2011年2月，继李克强副总理强调“重典治乱”后，4月，国家主席胡锦涛明确把健全食品药品监管体系作为当前要重点抓好的八项工作内容之一［1］，紧接着“打四黑、除四害”，“食品安全渎职入刑”等强有力的措施实施，以及针对“瘦肉精”，“地沟油”问题进行专项打击等，都凸显了国家下大力气整治食品安全的决心［2］。

这些专项整治，或者说运动式的治理方式，短期内在局部范围确实起到了积极有效的作用，但成果难以持久。以“瘦肉精”为例，我国曾于2001，2007年先后两次专项整治，而2011年“瘦肉精”事件卷土重来。因此，要保障我国食品安全的长治久安，就需要以强有力的国家财政为支撑，形成食品安全监管的长效机制。

二、我国食品安全财政投入现状分析

改革开放以来我国经济实现了较快增长，2006年至2010年，国内生产总值年均增长11.2%，按现有价格计算，年均增长16.6%;其中2011年GDP达461564亿元，连续三年超越日本，为世界第二大经济体，预计2012年我国GDP将达到511646.94亿元，继续缩小同美国的差距，或将达到美国的1/2以上(如图1)。同期全国财政收入年均增长21.3%，其中2011年我国全年财政支出预算为108930亿元，约为同年美国财政支出的45.35%(如图2)。

图1 2009-2012年美、中、日三国GDP对比(亿元计)*数据来源:国家统计年鉴。

图2 2009-2011年中美两国财政支出额对比(亿元计)*数据来源:国家统计年鉴。

随着我国经济的发展，从整体意义上说，人们已基本解决温饱问题，部分省市地区甚至已达到中等富裕水平，国内相关政策正在不断改变以适应新形势，解决新问题。2004年以来，我国的基本政策，尤其是财政政策开始关注民生领域，并不断加大对民生各领域的投入。2010年我国人口基数突破13亿，无论是食品的数量安全还是食品的质量安全均成为民众最为关心的问题，也是关系国计民生的重大问题。然而，我国用于食品安全的财政投入不足，投入模式不合理，致使食品安全的监管存在诸多薄弱环节，监管的不到位不能及时发现与控制食品安全问题，致使该问题严重化扩大化，威胁消费者健康。根据2010年全国公共财政支出决算数据显示，我国用于食品安全财政投入约占财政总支出的0.34%。国家在“医疗卫生”项目下用于“食品和药品监督管理事务”的决算为124.52亿元，其中用于食品药品安全的投入为12.16亿元;而用于“农产品质量安全”的投入为39.75亿元，仅占农业总投入的1%［3］。远不能满足我国农产品与食品安全监管的需要。

(一)我国与美国食品安全财政投入对比分析

符合需要的基本财政投入是保证食品安全监管有效实施的重要和必要条件。以美国为例，作为世界上食品较安全的国家之一，美国通过多年的实践已经形成了严谨的国家食品安全宏观管理体制。无论是其以FDA(食品药品监督管理局)为主，多个部门协同管理的食品安全监管体系，还是以“五大国家食品安全战略计划”为核心的协同合作体系，都极大的提高了食品安全监管效率，强化了食品安全的保证能力。同时，我们可以看到，即使在食品安全监管体系及制度基本成型的现在，美国每年仍投入巨大的人力、物力、财力用于食品安全监管事务。2010年美国决算案中仅“健康研究和食品安全”一项就占到美国财政总预算的1.10%，为383.4亿美元，而保证食品数量与营养安全的“食品和营养援助”项目更是占到2.75%，约952亿美元，两项合计约1335亿美元，占财政总预算的3.85%。到2012年预算中，上述数据继续放大，与食品数量及质量安全有关的财政投入比例达3.89%，甚至比其著名的“老兵福利”项目还多0.63%(详见图3)。

在美国2010年财政决算中，用于食品安全保障的经费包括以下两方面:一方面，美国农业部(USDA)拥有一项庞大的食物援助计划，其中涵盖了15个子项目，覆盖人群广，项目针对多种类亚人群的特殊情况，有效的保障了美国众多家庭的食物数量安全和营养0.8%安全，该项目计划年投入总额高达941.73亿美元;加上约占USDA总预算的0.8%用于“食品安全监测”的10.3亿美元和用于农业研究中心(USDA-Agricultural Research Service，ARS)下食品安全的研究项目的2.08亿美元［4］，三项合计总投入占 USDA总财政支出的74%，占美国国家财政总支出的3%左右。另一方面美国食品药品监督管理局(Food and Drug Administration，FDA)获得财政拨款达80亿美元，占国家财政总支出的0.2%［5］。此外，美国国防部、环保署、疾控中心等部门也都有用于食品安全相关的投入，从经费上为国家相关食品安全监管和研究提供了可靠保证(详见表1)。

图3 2012年美国财政预算食品安全投入项目比重(%)

以具体项目的投入为例，2009年我国开始实施国家食品安全风险监测计划，该风险监测计划包括对于农兽药残留的监测和食源性疾病监测两大部分，覆盖全国100%的省份、73%的市和25%的县，2011年国家投入1亿元推进该计划的实施。美国农药残留监测计划年投入10亿美元［6］，仅加州农业部门每年投入农药残留监测的费用就达4800万美元。两相比较可见，除部门总财政支出上存在相当差距外，在具体监测项目的投入中，我国也远远低于美国的财政投入水平。

相较于美国已基本完善的食品市场监管模式，我国现阶段无论是国家级食品安全监管模式还是相关监测机构的设立，监测项目的设置都存在较大不足。此外，我国的食品市场还存在“生产经营者规模偏小、数量庞大、高度分散”的特点，仅以生猪养殖为例［7］，美国养猪户数仅有7万，我国则有6700多万户;美国养殖规模在500头以上养殖户提供的生猪出栏量占全国的96.6%，我国养殖规模在500头以上养殖户提供的生猪出栏量仅占全国的31.5%;美国4家大型肉类企业所占市场份额超过90%，我国排名在前10位的企业所占份额不到10%，这种特点又加大了我国在食品生产过程的管理和相关监测活动的难度，更凸显出我国食品安全财政投入的不足。

表1 中美两国同期用于食品安全相关部门财政投入对比

(二)我国食品安全财政投入与其他民生相关事务的财政投入比较

近年来，国家不断加大对“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化领域等的财政支持力度。2010年国内民生相关公共财政支出决算详见表2。

2011年全国财政支出结构继续优化，主要民生支出项目情况如下［3］:教育支出16116亿元，占财政投入总支出的17.9%，比上年增加3566亿元，增长28.4%;医疗卫生支出6367亿元，占财政投入总支出的7.07%，比上年增加1563亿元，增长32.5%;社会保障和就业支出11144亿元，比上年增加2013亿元，增长22%;农林水事务支出9890亿元，比上年增加1760亿元，增长21.7%;环保支出 2241元，比上年增加 176亿元，增长7.2%;一般公共服务支出11109亿元，比上年增加1772亿元，增长19%。但相较于这些项目，我国用于食品和药品监督管理事务的投资仅增加9.81亿元，增长仅为8.55%。

相形之下，我国在环保事务上的投入远大于食品安全。2010年我国共投入2441.98亿元用于环境保护，占国家财政总支出的2.71%，同期美国环保署(EPA)的投入为87.9亿美元，占国家财政总支出的0.24%。环境保护和食品安全的监测都需要基础设施建设以及相关监测系统的构建，以期形成长效的监测体系，从变动的数字中发现问题，及时预警，用预防为主的控制方法维护国家安全。相对于我国环保部门中用于“环境监测与监察”的资金28.19亿元，我国却没有用于食品安全的“监测和监察”专项资金。同样的情况也发生在部门内信息化建设管理上。另外，相对于教育和保障性住房的财政支出快速增长的形势，食品安全的相关支出明显不足。

三、中美两国现有食品安全财政投入模式比较

我国的现有的食品安全财政投入，不仅投入量少，还存在投入模式传统，资金使用效率低以及资源浪费等问题，这些问题都在一定程度上制约了我国食品安全体系的构建。

不同于我国传统投入为主的模式，美国用于食品安全监管的财政支出分为两个部分，一部分是食品安全行政管理的部门投入，另一部分是针对国家现行的战略项目采取的项目投入。而后者的投入比例远远大于前者。2010年美国人类健康服务部(HHS)中用于FDA的部门预算为26.01亿美元，而用于FDA下国家项目的投入却高达32.86亿美元，是部门预算的1.26倍，到2012年DHHS的财政预算中这项数据比更是达到近2倍(见表3)［8］。

表2 2010年国内民生项目公共财政支出决算对比

表3 FDA项目预算与部门预算对比*

2010年USDA决算中与食品相关事务的投入包括:“食品营养服务”、“食品安全和监测服务”以及“研究、教育、经济”(REE)项目中的部分内容。投入资金分别达941.73亿美元、10.29亿美元以及29.95亿美元(详见表4)。这些部分几乎全部以项目的方式投入。

以美国农业部的REE项目为例，四个子机构共同承担其下全部的项目，分别是:“农业研究中心(ARS)”，“国家食品和农业机构(NIFA)”，“经济研究中心(ERS)”，和“国家农业统计中心(NASS)”。而ARS作为其下最重要的实验室，承担了22个国家项目，其中食品安全和营养相关研究占了较大部分。ARS的2012的预算投入达13.66亿美元。食品安全和营养部分的预算占其总数的18%(见图4)，约为2亿美元。仅食品安全国家108(NP108)项目的资金就达1.14亿美元。在大量项目资金的支撑下，美国以完善、强大的食品安全国家项目体系作为食品安全监管的主要部分。该体系有五大类，共计30多项国家计划(详见表5):

表4 2012年美国农业部财政预算中食品相关项目表

图4 2012年美国ARS研究和信息项目预算分布

表5 美国国家项目计划详表

续表

与美国不同，现阶段我国正缺乏针对食品安全问题的国家级项目计划。食品的质量安全涉及“从农田到餐桌”的整个过程，仅靠现有的分部门分段管理极易产生监管空白和重复建设的问题。多项研究表明，我国目前用于食品安全监管的资金投入分散，源头监管资金数量有限，形成“中间大，两头小”的畸化局面，造成在国家层面上，监管机构不能有效把握我国食品安全的总体形势，进行有效预警，达成预防为主的目的;在基层层面上，日常监测覆盖纵深不足，源头难以达成的点对点的监控。

项目投入的优势就在于，国家通过项目预算既能保证财政投入资金有的放矢，防止挪用他处;又便于相关部门对项目的实施情况进行考核和绩效评估，及时裁撤不合理项目，减少资金的浪费和重复投入。同时，由于国家食品安全监管各部门权责不同，工作人员数量较多，监管覆盖范围广，有效的国家项目计划可以帮助各部门联合协作，统筹管理。典型的例子是美国在项目计划指导下建立协调委员会，如国家营养监测与相关研究计划(National Nutrition Monitoring and Related Research Program，NNMRRP)成立了一个部门合作委员会来协调下属50多个监测和评价美国人群健康和营养状况的项目［9］，充分调动各部门的监管积极性，既避免多部门监管过程中权责不明，监管效率低下，部门机构重复建设的问题，又可以提升部门职权范围，充分利用现有人力、物力资源，避免浪费。

四、我国食品安全财政投入的主要问题

食品安全的监督和管理属于公共物品，由于生产者不会主动提供公共物品，而消费者也很难为这部分公共品提供额外的支出，因此，食品安全的公共物品性质决定了国家财政投入和相关基金的使用是保证国家食品安全项目经费的主要来源，同时国家食品安全项目经费投入方式的合理性也制约着投入经费利用的有效性。上述两方面构成了我国食品安全财政投入的主要问题。

(一)财政投入不足制约食品安全监管的全面覆盖

食品是关乎消费者生命安全的经验品，对于食品安全的管理不能仅依托结果管理，等事故发生后再去解决，而应采取预防为主的管理方式。由于食品的产业链长，涉及的范围广，要想有效了解国家关于食品安全的总体情况，就需要在“农田到餐桌”的各个环节中的关键控制点设立监测，全面监测食品安全。只有足够的监测覆盖，足够密度的抽样，以及足够的现场监察才能及时发现隐性风险，最大可能防范食品安全事件的发生。

1.财政投入不足制约监测种类和抽样数量——覆盖不足

要保证食品安全，监测和检测是不可或缺的环节。要使监测有效就需要保证足够的抽样数量和监测种类。食品安全的监测检测费用很高，以瘦肉精为例，其快速检验是一项筛查性的检测，而确证需要更高精度的检测，两项相加一个样品的检测费用大约需要1000元。就瘦肉精检测一项呼和浩特市每日用于快速检测的费用约在3万元左右。同样，一个大型肉制品生产厂商，若其年屠宰量在1000万头左右，抽检率仅为3%-10%时，其试纸消耗的成本就高达6000万元-7000万元，此费用并未包含确证检验所需要的费用。

在美国，食品安全监测环节是监管的最重要环节，检测种类多，抽样数量充足，确保了消费者的食品安全。在美国仅畜禽产品残留监测所涉及的产品就包括了肉类、禽类及蛋类等11类，依据快速检测和多残留确证检测方法，通过科学的方法遴选监控物质。监测对象基本涵盖了国内主要的兽药、农药和重金属［10］。美国“农兽药残留监测计划”要求监测130种化合物，包括:兽药81种;有机氯和有机磷类农药46种;以及砷制剂和重金属镉、铅［11］。类似的，2001年，我国农业部启动了“无公害食品行动计划”，到2009年该项目已经覆盖全国200多个大中城市，主要对β-受体激动剂、磺胺类物质、沙星类物质进行了残留监测。我国残留物监测种类较少，即使是监测数量较多的动物及动物源性食品残留监测种类也不到美国的1/3;且监测方法单一，以单残留检测方法为主，技术手段落后。这些都是受到经费不足和技术力量薄弱的限制。

2.财政投入不足制约食品安全信息采集及平台的建设——缺乏信息共享

财政投入为食品安全的信息采集工作提供了支持。美国相关食品安全监管项目，以项目资金为依托，广泛利用信息技术，包括电子表格抽样系统、自动进口信息系统、违法残留信息系统等;通过数据挖掘和利用，将所有相关的监测计划、结果等都在网站公开。以食源性疾病监测项目为例，美国主要采用三套监测网工具系统，即食源性疾病主动监测网系统(FoodNet)、脉冲凝胶电泳DNA指纹图谱监测网系统(PulseNet)和国家抗生素耐药性监测网系统(NARMS)，对全国食源性疾病发生及变化趋势进行监测［12］。将以前的被动监测变为主动监测。避免了食源性疾病层层上报的过程中由于要报告的环节多、情况复杂，出现报告的食源性疾病人数漏报、错报的现象［13］。由于监管数据的充分准确及时公开，有效的提高了监管的效率。

目前，我国的信息采集分布在农业部，卫生部等各部委中，相关资金投入少且分散;各部委信息采集技术利用开发少，数据相对分散，整体质量不高，仅从农兽药残留监测项目来看，美国年监测数据就是我国的20倍，差距显著。同时由于资金投入模式及管理机制的不合理，使得部门间缺乏数据的交流和共享，一方面造成了部门间监测数据存在重复抽样，资源浪费严重;另一方面，阻碍了国家监测信息的公开，既不能为国家的监管提供数据支持，也不能改变消费者处于信息不对称劣势地位的现状，降低了市场本身作为食品安全控制的重要力量的作用，导致公众满意度低。

3.财政投入不足制约基层食品安全监管的建设——制约源头监管

虽然，“食品安全法”规定在宏观层面上由卫生部统一协调领导各部门进行食品安全管理。但是在具体的执行层面上，还是各部门分段管理，易产生职能的重复和监管空白。目前我国食品安全的监管机构设立到县级，同时由于经费不足和投入不合理导致现有监管基层问题集中，主要表现为日常监管执法人员严重不足，县以下基层机构缺失，基础监测设备重复建设，缺乏先进的快速检验设备等。

美国主要强调通过有效的源头监管，确保国内的食品质量安全。其源头监管主要表现在两个方面:一是强调基层实验室的构建，FDA在全国设立的5个大区检测中心，与USDA在全国构建了50多个州级农残检测机构，共同完成农药残留项目的源头监测项目。其还通过与地方的实验室鉴定合作意向书保证基层的检测工作有效运行。为保证基层监管能够有效进行，基层实验室在检测过程中采用包括气谱、液谱、气质、液质等在内的先进仪器。同时，美国通过完善的源头控制体系，保证了70-80%的产品在进入市场前接受抽样检测，并确保剩余的20%-30%在市场内进行抽检。除此之外，USDA和FDA两个部门还在基层设立“食品安全监察员(Inspector)”，负责样品采集、加工过程控制和控制农药施用。其中，USDA-FSIS的7400多名监察员监管了全国6000多家企业，有效监控了国内超过90%的源头产品安全。

与美国强调基层监管不同，我国用于食品安全基层监管的经费严重不足，2010年24%的市、30%的县没有食品安全抽检经费。由于我国财政投入不足的制约，造成了我国基层监管人员严重不足，我国66%的县级监管机构没有专门的食品安全科室，乡镇基本没有专职的食品安全监管人员［14］。目前，我国食品、食品添加剂、食品相关产品生产企业和小作坊约46.2万个，而全国质监系统从事食品生产加工监管的行政人员6210人，人均监管74个生产单位［15］。此外，现有的监管人员中，绝大多数不是专业人员，缺少专业知识，无法监管到位，甚至有无编人员从事执法工作，也影响行政执法的合法性。监管任务重、人员不足的矛盾非常突出。除了人员的矛盾外，我国基层实验室仪器设备落后，51%的监管机构没有配备快速检测设备，即使有设备的实验室多数也因无经费补充试剂而长期闲置。

随着我国经济社会的快速发展，人民群众对产品质量安全的要求不断提高，食品安全监管部门压力日益加大。而我国大多数的食品安全问题是发生在生产源头的，几成空白的源头监管为我国的食品安全埋下了隐患。

(二)落后的投入机制，制约我国食品安全监管的有效运行

1.投入模式制约国家食品安全战略考虑和统筹安排——投入产出效率低

我国13亿多人口每天消耗200万吨粮食、蔬菜、肉类等食品，共有食品生产企业40多万家、食品经营主体323万家、餐饮单位210万家、农牧渔民2亿多户［16］。要对所有的食品项目实现监测和风险评估不可能单单依靠某个部门或某个省份(自治区、直辖市)，这就需要将食品安全问题上升到国家层面，统筹规划协调管理，用最有效的资源解决最关键的问题。而这部分资金的来源应以国家的财政投入为主，地方财政支持为辅。2010年美国FSIS用于食品安全和监测计划的财政预算中88.71%源自联邦财政投入。联邦和地方的投入(详见表6):

表6 美国FSIS项目联邦及地方财政投入对比

美国实施的国家级食品安全计划以及相关食品安全项目体系，有效地保证了联邦政府和地方政府既相互独立又相互协作的关系，加大了监管联动效率，提高了食品安全的管理效力。美国现有的食品安全战略计划主要包括:“国家监测计划(US MONITORING PLAN)”、“食品安全计划(FOOD SAFETY PROGRAM)”、“食物援助计划(FOOD AIDs PROGRAM)”、“风险分析”以及“预警体系”五个方面，从食品安全的“量”到“质”全面分析，统筹管理。国家财政投入和相关基金的使用是保证食品安全五大国家计划经费的主要来源。项目投入为主的资金投入机制，使得食品安全财政预算紧紧围绕着相关国家计划展开，强化投入产出效率。我国缺乏完善的国家级食品安全项目体系，行政部门投入为主的资金投入模式，制约了国家层面上的战略考虑和统筹安排，使国家整体食品安全状况趋于失控。

2.投入模式的缺陷致使资金过于分散——难以避免监管重复和空白

目前，我国采取了多部门分段监管的模式，卫生部、农业部、工商、质检等部委分别对食品安全的各个环节进行监管，各部委中又包含多个与食品安全监管相关的司局级单位，以质检部门为例:我国国家质检部门共有20个司局级单位以及15个直属事业单位，其中与食品安全监管相关的“卫生检疫监管司”、“动植物检疫监管司”、“进出口食品安全局”等9个司局级单位共同承担监管职责。国家传统的部门投入方式，将有限的用于食品安全的资金分散于几大部委的几十个子部门，一方面，由于自上而下分配资金的过程中层层分流，致使到达基层的资金数量有限，不能起到有效的源头监管;另一方面，横向上由于监管部门众多，机构设置复杂，也使得资金的利用被极大的分散，不能有效满足各级监管的需求。

同时，相关监测实验室归口于不同部委，在仪器的购置和人员的培训中，极易出现重复建设的状况，在较小的范围内多个职能相似的检测机构同时存在，如仅在宁波市北仑区内就有3家定量检测机构——分别隶属于北仑出入境检验检疫局、区农业局和区卫生局——均对全区农村菜市场和超市食品进行快速抽检，而其监测的切入点基本相同，造成抽样重复和检测资源的浪费。而全国范围内，基层实验室和检测经费、人员又十分紧张。同时，缺乏尖端检测实验室，制约监测的广度与深度。

而项目投入的方式，可以将检测机构设置在项目之中，利用项目的资金投入与各机构实验室签订合同，联合区域内各部门下属实验室，权责明晰，即可充分利用已有的检测资源，避免重复浪费，又可统筹安排，在一定区域内设置重点实验室，保证大型检测项目的进行，从而达到有效防控，避免监测重复和空白情况的发生。

3.投入模式的缺陷制约常态化的资金利用——缺乏预防性项目投入

国家针对食品安全的财政投入除了需要加大投入力度，改革投入模式外，还应引入预防为主的理念，加大预防性投入。预防性投入应包括国家相关监测计划投入，基本监测检测机构的设置以及设备的购置，国家级风险分析，信息平台的构建、相关人员的教育培训、相关行政事务和机构日常运转的投入等。在这一点上，美国联邦政府通过“国家监测计划”，对国内的“农兽药残留”、“营养状况”以及“食源性疾病”三个方面进行了有效的预防控制，降低了国内相关事件的发生率，同时以适时的监测数据为基础，了解国内食品安全的现状，积极调整相关政策，维持食品市场的安全稳定。2012年USDA用于“国家监测计划”的监测预算达10.11亿，这些资金主要用于基础设施的构建，扩大信息通讯系统并加大带宽，加强人员的招募培训［17］。该种投入方式属于常态性投入，是一种资本累加的过程，常年性的投入带来长期性监管效力的改善。同时预防性投入的加大，会将食品安全问题有效遏制在萌芽状态，减少国家级重大食品安全问题的发生率，也相应减少了国家级应急项目的投入。

反之，我国长期常规投入严重不足，难以达到先期预防的目的，因而食品安全事件频发，导致针对国家大型“突发事件”进行专项管理活动层出不穷，应急投入趋于常态化。2008年三鹿事件暴发以来，我国对消费者的赔付多达11.1亿元，同时为确诊相关疾病而进行的免费医疗检查投入约3亿元，耗费了大量的资金用于平息“三聚氰胺”问题。但是这种应急投入的效率极低，又不能防范后续同类问题的发生。因此2009年“三聚氰胺”回流市场，国家不得已再次开展整治活动，同年由于“三聚氰胺”事件的影响，造成国内奶源滞销，国家出钱收储。以新疆维吾尔自治区为例，自治区政府向后投资500万元用于奶粉储备专项资金补贴，预计收储5000吨滞留奶粉，同时还安排700万元用于乳制品外运补贴。可见应急投入是在短时间内集中大量的人力、物力、财力集中解决已出现的食品安全问题，这种“头疼医头，脚痛医脚”的投入，往往是沉没成本，一次投入不计后续效果，只能在短时间、小范围内控制食品安全问题，对我国食品安全的长治久安起不到根本改善的作用。

五、政策建议

我国的人口总数是美国的4倍，面临着更加严峻的食品安全问题。为了满足民众对食品量和质的要求，美国相关食品安全的财政投入高达1334.5亿美元(计人民币:8781亿元)/年，占财政预算的3.85%。专用于食品质量控制的资金达383.4亿美元(计人民币:2523亿元)/年，占财政预算的1.10%。而我国相关财政预算投入却相差较多。鉴于我国正处于一个经济发展和民生需要逐步改善的阶段，政府应顺应民意，加大食品安全的投入，使人民的健康和生命安全得到保障，本文提出如下几点建议。

第一，公众的健康与生命安全是最大的民生，因此我国应借鉴美国的经验，依据我国民生财政投入情况，在国家财政预算中设立食品安全专项，主要包括:“监测与检测”，“监督管理”，“食品援助”等项目资金。设立专项资金的理由是:食品安全的监测、检测、风险分析、预警和信息平台的建设，技术性高，费用昂贵，设立专项资金有利于专款专用，长期积累，提高资金效率;其次，美国的食品安全行政改革，以项目制专项资金的方式，取得了较好的监管效果和资金效率;再者，食品安全监管与环境安全监管有许多共同之处，我国在财政预算中，设有环境保护专项资金，为食品安全财政提供了借鉴。以专项资金的方式保证国家对于食品安全的长效持久有规划性的投入，且保证国家的相关财政投入可评估效率。

第二，在充分考虑我国食品安全和国家财政收支实际情况的基础上，加大我国财政对食品安全的投入，借鉴美国近十年食品安全财政投入的经验(其用于确保食品质量安全的资金稳定在国家年财政预算的1%以上)。因而，我国的食品安全监管的财政投入，达到国家财政预算的1%左右是较为合理的比例。依据我国2010-2013年财政预算中支出总量及其增长率计算，该项金额约为900-1300亿元/年。此外，地方政府也应加大相关投入，与国家层面投入资金一并用于我国食品安全监管体系的前期构建，包括监测实验室的构建，监测设备的购置、相关信息平台及数据库的建立，监管人员的招募和培训以及监测覆盖范围的扩充等。

第三，我国近几年GDP年均增长率为11%以上，2001-2010年财政支出的年均增长率达19%，而近两年教育社保等民生项目的增长率在25%以上。因此，食品安全监管财政投入在短期内应该有较大幅度的增长，尽快达到合理的投入水平。在此之后，每年用于食品安全的财政投入仍应该也有能力保持一定的增长速度。考虑到今后经济结构的调整，我国经济增长将会放缓，因此增长率应保持在8-10%左右。这是由于随着基础设施的构建完成，我国用于日常监测的设备损耗和人员支出必将加大造成的;同时，食品安全监测平台已经形成，应充分利用已有资源积极开展国家级的监测计划。在监测计划实施初期，处于数据积累和分析阶段，需要强有力的资金保障其顺利进行。该增长趋势应持续到我国食品安全整体形势达到安全水平。

第四，加大对于基层食品安全工作的投入，将食品安全专项治理的资金链延伸到源头，设定到县、乡一级，强化自下而上的食品安全监管体系，以专项资金在基层设立的食品安全监督员制度，从源头监测和控制我国的食品安全问题，强化预防为主的食品安全原则。

第五，通过对我国现有资金投入模式的改革，将原有的传统投入方式转变为项目投入为主的模式。以资金机制为牵引，推动我国食品安全监管体制的变革。构建项目制的国家食品安全战略体系，形成以“国家监测计划”、“食物援助计划”、“国家安全计划”、“国家风险评估项目”、“国家食品安全预警项目”五大项目计划为主线，若干子项目为分支的食品安全项目网络系统，涵盖食品的“数量安全”、“质量安全”和“营养安全”三方面。同时，通过项目资金的垂直投入，打破现有的食品安全监管地域界限和部门约束，由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变，并构建有效的“考评制度”和“问责制度”，使整个项目始终处于可控状态。减少项目的不确定性，重视人力资源管理、强调成本，提供优质服务，强化管理活动的产出和结果，并根据国家情况的变化以及不同利益需求做出灵活的反应，以保证我国的食品安全监管体系向低成本高效率发展。

［1］新华社.胡锦涛在省部级领导干部专题研讨班开班式上讲话［OL］.http://www.gov.cn/ldhd/2011-02/19/content_1806293.htm，2011-2-9.

［2］公安部.全国公安人员“打四黑、除四害”专项行动官网［OL］.http://www.mps.gov.cn/n16/n983040/n2868387/index.html，2012-2-1.

［3］财政部.2010年全国公共财政支出决算表［OL］.http://yss.mof.gov.cn/2010juesuan/201107/t20110720_578444.html，2011-7-20.

［4］USDA.USDA FY2012 Budget Summary and Annual Performance Plan［OL］.http://www.ocfo.usda.gov/budgetsummary.htm，2012.

［5］FDA.Department of Health and Human Services Food and Drug Administration FY 2012［OL］.http://www.fda.gov/downloads/AboutFDA/ReportsManualsForms/Reports/Budget-Reports/UCM242730.pdf，2012.

［6］USDA.USDA-Strategic Plan FY 2011-2016 ［OL］.http://www.fsis.usda.gov/PDF/Strategic_Plan_2011-2016.pdf，2011-9-14.

［7］张勇.食品安全热点难点九问［OL］.人民网，http://finance.people.com.cn/GB/14563411.html，2011-5-6.

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［10］FDA.Pesticide Residue Monitoring Program［OL］.http://www.fda.gov/Food/FoodSafety/FoodContaminantsAdulteration/Pesticides/ResidueMonitoringReports/default.htm，2008.

［11］USDA.FY 2000-2008 FSIS National Residue Program Scheduled Sampling Plans-Blue Book［OL］.http//www.fsis.usda.gov/Science/2008_Blue_Book/index.asp，2009.

［12］屠宇平.美国食源性疾病的监测和报告(摘译)［J］.疾病监测，2004，19(8):319-320.

［13］李世敏.美国食源性疾病监测预警系统及其特点［J］.中国卫生监督杂志，2005，12(6):434-437.

［14］吕明合.2011食品安全报告查案者说——食品严打的秘密［OL］.http://www.infzm.com/content/67058，2011-12-29.

［15］有利抢着管无利都不管［OL］.人民网，http://news.xinhuanet.com/local/2011-04/27/c_121353717.htm，2011-4-27.

［16］食品安全事件“燃点”低［OL］.央视网，http://news.cntv.cn/20110506/102997.shtml，2011-5-6.

［17］李业鹏.美国食品安全系统(编译)［J］.中国食品卫生杂志，2011，13(4):44-49.