差别化土地政策促进区域协调发展的机制与对策研究

2012-01-28杨刚强张建清

中国软科学 2012年10期

杨刚强，张建清，江洪

(1.武汉大学中国中部发展研究院，湖北武汉430072;2.国家发展和改革委员会地区经济司，北京100824)

一、引言

目前我国区域土地政策普适性过强而针对性不足、土地政策理论研究滞后于经济社会发展的实践需要、试点经验总结提升和应用推广不够等问题较为突出，特别是我国区域土地政策体系尚不完善，其调控区域发展的机理和传导机制还处于探索阶段。国家“十二五”规划也明确提出要按主体功能区的要求，实行差别化的土地管理政策，健全分类管理的区域政策，优化区域经济格局。因此，在我国区域经济发展的新阶段，研究差别化土地政策调控的传导机制和对策，对于实现区域土地资源的有效配置、促进区域经济协调发展具有重要的现实意义。

已有研究普遍认为土地要素对经济增长有显著的贡献［1－3］，但在不同类型的区域其贡献存在明显差异［4］。土地政策参与宏观调控，实质上就是国家制订和实施土地政策，通过对土地市场及相关市场的干预来引导和调控其运行［5］。土地政策的功能在于解决土地市场的失灵问题，提高土地资源配置效率，促进土地利用和分配的公平［6］，实现区域经济健康、平稳、持续增长的目标，而不同地区资源禀赋和发展阶段的差异，是制定差别化土地调控政策的原由。

国外主要是从土地管制的视角进行研究。他们认为由于土地资源的稀缺性、市场总量有限性、位置固定性等特点，有效的土地管制可以重新分配稀缺社会资源，使条件较差者能有较大的机会分享社会成果［6］。而土地转让、征地管理等管制方式还应该考虑区域土地的各种类型和社会文化等方面的因素。但也有学者持反对态度，Evans(2004)［7］认为土地管制加剧了房价的波动，并对储蓄率产生明显影响，一定程度上降低了聚集效应，保护了垄断和低效率，从而不利于经济增长。国内学者主要是从土地供给的视角，对土地政策参与区域调控的作用机制、力度和存在缺陷等问题进行了研究。如黄小虎(2006)［8］认为土地公有制是我国运用土地政策参与调控的制度基础，调控机制主要是通过控制土地的供应量和土地的供应结构来实现的。刘艳君等(2007)［9］认为主要是通过土地供给对产业发展、财政收入、信贷总量的影响来实现对经济的调控。张素兰和严金明(2009)［10］认为土地利用规划是全面调节和综合平衡土地需求和土地供给关系的重要手段，政府通过编制土地利用总体规划、实行土地用途管制，严格控制土地供给总量调节投资规模和方向;通过土地利用分区、土地利用空间管制，优化土地利用布局和结构，促进资源高效利用和产业结构调整。卢为民(2008)［11］从“落实区域总体发展战略”和“推进主体功能区”两个层面研究了土地政策工具，以及对区域协调发展的作用。刘新卫和谢海霞(2010)［12］提出通过构建适合不同区域的差别化土地政策体系，进而改进和提升土地政策调控区域发展能力，增强区域发展活力、促进区域发展协调，并分析了运用行政手段、经济手段和法律手段调控区域经济的路径。张换兆(2010)［13］认为由于土地政策执行的微观基础不足或缺失，以及宏观层面调控体制和机制的不完善，使得土地政策的调控作用未能达到预期的效果。因此，应加强规划和计划调控土地供给的有效性，加强城市土地市场运作，实现土地宏观调控的有效传导。

上述研究都较好地揭示了土地政策对宏观经济和区域经济发展的作用，但也存在一些不足。突出表现在这些研究普遍忽视了我国土地制度的特点和土地具有资源、资产和资本“三位一体”的属性，以及土地政策调控存在的结构性偏差和区域性差异。鉴于目前我国土地政策在调控区域发展中显现的效率损失和预期效果不佳的现实，本文从土地“三位一体”属性视角，分析差别化土地政策有效促进区域经济协调发展的经济逻辑，并探寻土地政策与货币政策、财政政策组合的机制。本文后续结构安排如下:第二部分阐述我国土地政策促进区域协调发展面临的现实困境，指出现有土地政策传导机制不畅的表现;第三部分详细分析了差别化土地政策促进区域协调发展的机制;第四部分是文章的结论和政策建议。

二、土地政策促进区域协调发展面临的现实困境

区域经济增长与土地资源状况都是一个动态的过程。近年来，随着我国经济发展方式转变步伐的加快，以及区域间经济社会发展的不平衡，各行业、各区域土地利用目标的多元化，原有的土地政策在转变土地利用模式和方式、优化行业土地利用结构、促进区域协调发展的作用机制日益受到严重的挑战。主要表现为现有土地供给制度的不完善导致区域土地市场供应的结构性失衡，土地政策空间指向不明导致其调控的有效性不足，土地政策与货币政策、财税政策等配套不协调导致的政策合力没有得到充分发挥。

(一)土地供给制度与区域经济发展对土地需求之间的不协调

土地是最基本最重要的生产要素之一，是构成不同产业的物质基础，土地要素配置的结构和效率，影响着区域产业结构的优化布局和区域经济的分工协作与协调发展。我国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的制度［14］，对土地实行建设用地指标控制和用地审批制度，使得市场在土地资源配置中的基础性作用没有得到充分发挥。现行土地供给制度不能适应区域经济发展对土地供应总量和土地需求结构的变化。一方面造成区域土地供需的脱节。随着区域经济发展的活力竞相迸发，区域经济长期平稳较快发展对土地资源的刚性需求持续增长，特别是随着中西部地区承接产业转移步伐的加快，实际用地需求大大超过计划下达指标，土地供需矛盾不断加剧。如东部地区的河北省、江苏省和浙江省，以及中部地区的安徽省，2008年的实际建设用地规模已达到了179.4 万公顷、193.4 万公顷、104.9 万公顷、166.2 万公顷，都已经超过了国家规划的2010年的用地指标。部分地区的交通、水利、能源等基础设施项目和民生项目用地，以及自主创新与战略性新兴产业建设用地受到严重的制约。另一方面造成区域土地粗放利用。由于大量土地利用行政划拨和协议出让，造成各地区城市化与工业化发展不匹配，部分地区的产业布局严重的脱离了土地资源禀赋和区位比较优势，行业垄断、地区保护以及各种恶性竞争远未消除，各种低水平重复建设时有发生［15］。同时，部分地区新增建设用地的GDP 效应强劲，产出强度大幅度提高。但新增建设用地的就业效应和人口城市化效应却呈下降趋势［16］，土地利用方式粗放，土地资源可持续利用能力减弱，生态环境遭到严重破坏。

(二)土地政策的普适性与区域发展阶段差异性之间的不协调

区域经济社会发展会经历不同的发展阶段，不同发展阶段对土地利用的结构、类型、空间分布格局等也呈现出区域性特点，土地利用变化总的趋势表现为农用地即生产性功能土地比重降低，建设用地即承载性功能土地比重提高［17］。同时，不同经济发展阶段的区域，土地利用对经济增长呈现不同的作用规律，用地冲突的矛盾主体以及土地利用转换的主导驱动力不同。当前，我国东部地区正处于转变经济发展方式的关键时期，中西部地区工业化、城市化发展势头迅猛，承接国际和东部沿海地区产业转移呈现出良好态势，各区域对土地需求呈现出明显的区域化特点。客观上需要差别化的土地政策来调控，进而才能充分发挥各地区的比较优势，促进区域合理分工，避免恶性竞争，减少低水平重复建设。但目前我国土地政策普适性强而针对性不足，政策内容过于原则性而缺乏操作性的弊端比较突出，［1］不利于发挥区域资源禀赋优势，形成各有特色的发展格局。

(三)土地政策与货币、财税等其他政策之间的配套不协调

受土地调控政策自身特点、传导渠道和土地市场发育程度等的影响，土地政策对区域土地需求调控的影响较小，其调控作用也存在明显的“时滞效应”［18］。加之受国际金融危机和我国区域发展中不平衡、不协调、不可持续问题等的影响，土地政策对区域发展的调控日益复杂化。因此，有必要建立与之相配套、科学有效的货币和财税政策，以及相关的产业、人口等配套政策，形成多种政策的组合，实现调控区域经济的合力效应。但目前我国土地管理的体制、政策体系和技术标准还不完善，土地资源优化配置、可持续利用的法律法规，城乡规划，产业发展，财税、社会保障政策等还不够协调配套，土地政策在与其他调控手段相配合，对区域经济进行调控过程中的影响和力度的合理性难以把握，需要进一步探索［19］。

(四)土地管理与调控区域协调发展体制机制之间的不协调

“加强土地资源节约和管理工作”，是我国加强和改善土地调控，促进区域结构调整和发展方式转变的必然要求。但地方政府经营土地的激励机制，使得区域、城乡、产业用地结构和区域土地利用目标与区域经济发展脱节的问题比较突出。2010年全国土地出让成交总价款2.7 万亿元，同比增加70.4%，其中，约有三分之二的土地出让收入来源于东部地区，土地资产逐步成为地方政府重要的资金来源和融资手段。但土地资产在为地方政府提供大量土地收益的同时，降低了区域产业结构调整和经济发展方式转变的内在约束力，增强了地方政府获得建设用地指标的积极性，使得耕地保护、粮食安全、土地节约集约利用和区域协调发展的目标面临巨大压力。同时，对于当前法制建设总体滞后、行政审批惯性较大、区域管理制度缺乏等［12］，现行土地管理制度促进区域协调发展存在较多体制机制的障碍。

三、差别化土地政策促进区域协调发展的机制

差别化土地政策是政府调控区域经济的重要工具之一，它立足各地区的比较优势，着眼于解决区域发展的突出问题，在保持宏观政策统一性的前提下，通过政府的集中安排，实行“区别对待、分类指导，有扶有控、突出重点”的土地政策取向。国家土地调控部门通过相应的传导机制，对不同地区的土地供应总量、布局、结构和时序进行适时适度的调节，以提高土地政策的空间指向性、针对性和可操作性，实现经济活动更有效和(或)更公平的区际分布，有效缩小地区发展差距和促进基本公共服务均等化，促进区域协调发展并保持区域分配合理。由于土地兼具资源、资产和资本的属性，也具有生产要素和空间载体的功能，因此，差别化土地政策主要是通过土地要素供给控制传导机制、土地资产价格传导机制和土地金融市场传导机制来促进区域协调发展。

(一)区域土地要素供给控制传导机制

图1 区域土地要素供给控制传导机制

对区域土地要素供给的宏观调节和合理配置主要通过两个方面作用于区域经济:一是政府从宏观上直接对区域土地供给进行调控，实施严格的土地管理制度。政府利用我国土地公有制的特点和优势，运用土地利用规划、土地供应计划和土地用途管制等政策工具，结合各地区发展战略和规划等，对各区域的土地用途、土地类型、土地规模和土地性质等采取差别化的供给。如按照国家区域总体发展战略的要求，统筹兼顾东、中、西和东北地区对建设用地的客观需要。通过差别化的土地供给政策工具，有效调控区域土地要素供给指标和布局，从而影响产业结构布局，诱导区域产业结构趋向合理化，促进区域协调发展［15］。按照国家主体功能区的定位和发展方向，对优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的基础设施和公共设施用地、工业用地、生态用地等，科学确定各类用地的规模，有效促进区域经济社会和资源环境的协调发展。同时，根据各区域经济发展形势，通过土地税费合理调控土地收益，增强区域土地利用的协调性。二是政府从区域经济协调发展的角度为土地要素供给合理化的市场机制创造良好的市场环境，间接的调控区域土地要素的供给。如通过有效的法律手段等，可以进一步消除区域土地供给的随意性和主观性，进一步完善市场配置机制，通过完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制［20］，保障市场机制对区域土地需求和供给的双向调节。

(二)区域土地资产价格传导机制

完善的土地市场机制是影响区域土地配置效率和区域经济发展空间的重要因素，通过土地市场的供需机制、价格机制和竞争机制，形成不同区域差别化的地价和土地税费，引导不同区域土地供给和需求的双向调节及其投向，使各区域能够通过产业用地的相对价格，按照比较利益的原则，确定和选择区域自身的优势产业。首先，随着我国土地使用制度改革的不断深入，土地招标拍卖挂牌出让制度和工业用地最低价标准不断完善，土地二级市场也日益活跃，使得土地的市场价值显化，各级政府对土地市场的调控能力不断增强。其次，为促进区域协调发展，我国土地使用制度逐渐由“无偿、无限期、无流动”转向“有偿、有期限、有流动”，各区域经济社会发展所需建设用地的价值市场化。同时，各区域的产业经济园区等市场化的行为主体，为获得进一步发展的空间，树立并强化了土地市场的竞争机制。在市场经济条件下，通过“地价”这一“经济杠杆”，市场内在自行调整的力量使得各区域的建设用地量实现了再配置。

土地资产价格的市场传导对区域经济社会发展产生了明显的影响。一方面，在市场机制的正确引导下，人均用地水平和区域用地比例趋于合理，地价调节下的圈层结构和空间分异更加明显［21］，有利于推进存量土地的盘活和土地的节约、集约利用，有效引导区域产业用地的健康发展。另一方面，市场机制无论从理论上还是现实上，都存在一定的弊端［22］。如变更土地用途、乱占乱用耕地等现象，区域产业结构变化的方向与预期的目标偏离，区域工业化和城市化用地的扩张与生态环境的协调等不断受到挑战，容易产生区域经济发展差距和城市功能结构的两级分化等。

(三)区域土地金融市场传导机制

图2 区域土地资产价格传导机制

土地金融是以土地获得信用保证而取得的资金融通，土地金融发展对经济增长具有显著的促进作用。发育良好的土地金融市场以及通畅的传导机制有利于土地的开发、经营和利用资金的筹集和融通，促进储蓄向投资的有效转化，增加投资并提高生产效率［23］，进而推动区域经济增长。首先，地方土地储备中心将土地和金融机构和金融市场紧密地结合在一起［24］，通过土地银行、土地基金、土地债券、土地信托等多种途径，从金融机构获得贷款、从资本市场融得资金，并通过政府的监管和控制，以及相应的风险分担和补偿机制，使得土地资源实现了资本化。其次，通过政府差别化的调控和收益最大化的市场激励机制，合理配置东、中、西和东北地区的土地资本市场，利用土地资本市场的融资能力、资源优势配置功能，为促进中西部地区工业化、城市化的发展，以及城市基础设施、生态建设、教育发展等提供大量的投入资本，加强对产业、区域发展的引导，进一步提高资本、劳动力、技术、知识等要素的契合度，带动区域整体经济的发展。同时，土地资本市场的不断完善和发展，有利于促进区域建设用地开发的深度和速度，减少非农建设项目占用耕地，推动产业结构调整和集约用地。

图3 区域土地金融市场传导机制

四、总结与建议

积极构建差别化的土地政策，有利于提高土地资源的空间配置效率，进一步消除区域内生动力发挥的体制机制障碍，理顺中央和地方以及不同区域间的经济关系，有效改进和提升土地政策调控区域发展能力，增强区域发展活力，重建富有效率而又不失公允的区域发展新格局，促进区域协调发展。当前，建立完善的区域土地政策体系，在充分发挥差别化土地政策促进区域协调发展作用机制的同时，还应完善与之相关的政策，充分体现土地政策的区域差别化。

(一)完善差别化土地政策调控工具

差别化土地政策在促进区域总体效率增进与区域间协调发展的目标时，是通过行政、经济、法律和技术等手段的综合运用，并通过土地利用规划、土地供应计划、土地价格、土地税费、土地立法、土地调查等政策工具发挥作用。当前，构建包括自组织机制和宏观调节机制的土地政策调控体系，需要进一步完善土地政策工具，如土地税费、土地价格体系、土地利益分配和建设用地标准等，以提高差别化化土地政策调控的灵活性和有效性。

1.充分体现土地政策调控的区域差别化

按照区域发展总体战略、主体功能区规划的要求和统筹区域发展的实际，制定区域差别化的土地调控政策工具，准确把握调控的时机和调控力度，按照相机抉择的原则，对各区域土地供应的总量、结构和时序进行适时适度的调节。

2.优化差别化土地政策工具的组合

由于各政策工具都有特定的适用范围和对象，都有各自的优势和劣势，在土地调控中只有相互搭配，形成合力，才能最大程度地发挥效力［11］。当前，在继续运用行政、法律手段的基础上，更加注重运用市场手段，强化市场在土地资源配置中的基础性作用，通过土地税收、土地金融等，提高区域土地供应的可选择性和针对性。在继续加强区域土地总量政策工具调控的基础上，更加注重结构性政策工具的运用。结构性土地政策工具可以起到调节区域经济结构、支持区域产业升级、平衡区域经济发展等作用。因此，在满足区域发展基本用地需求的情况下，在积极支持中西部地区保障交通、水利、能源等基础设施项目和民生项目用地的需求，支持东部地区自主创新与高新技术产业和现代服务业用地需求，有效推动区域经济发展方式的转变。

(二)加强差别化土地政策与财政、货币等政策的配套协调

加快完善与差别化土地政策相适应的财政、货币、产业等方面的配套政策，实现在政策工具、政策时效、政策功能等方面的协同配合，形成规范有序、分类管理的区域土地政策体系和强大的政策合力，实现对区域土地供给和需求、短期和长期、紧缩和扩张等双向调控。首先，应加快建立针对性的税收政策，完善地方土地利益分配机制，为实现土地要素供给宏观层面的调控建立必要的支撑。积极维持资本市场的繁荣与发展，为激活区域土地金融市场提供重要的平台。其次，加强与产业政策的配套协调，对符合区域产业政策导向的项目予以积极的用地支持，为促进区域产业结构优化升级和经济发展方式的转变应实施严格的用地控制。

(三)提高差别化土地政策传导机制的运行效率

受区域经济发展形势的复杂性、土地政策工具的实效性以及土地市场发育程度等的影响，差别化土地政策作用于区域协调发展的土地要素工具控制、土地资产价格、土地金融传导机制，存在一定程度的效率损失，差别化土地政策在传导过程中存在明显时滞。因此，应进一步完善土地政策参与区域经济调控的目标体系、政策工具和政策体系，增强土地管理部门对区域经济形势和区域土地供需的研判和预见性，理顺体制，提供调控效率。进一步完善土地市场体系，建立科学合理的地价定价机制和土地金融体系。加快推进相关法制建设，为区域土地政策的制定和实施提供重要保障。

(四)完善差别化土地政策调控监测和预预警体系

加快完善具有区域特色的土地政策参与区域协调发展调控的监测和预测系统，建立统一的区域形势分析评价指标体系、土地与金融市场监管联动机制和网络，及时对区域经济发展动态和土地市场进行分析和预测，对各省、市和区域的建设用地指标、土地价格、土地税费等进行动态化、科学化、前瞻性的监测和预警。通过定量化、空间化和可视化的土地信息监测和预警，为国家制定调控区域经济协调发展的土地政策提供必要的参考。

［1］Donald A Nichols.Land and Economic Growth［J］.The American Economic Reviews，1970，(3):332－340．

［2］姜海，夏燕榕，曲福田.建设用地扩张对经济增长的贡献及其区域差异研究［J］.中国土地科学，2009，(8):5－8．

［3］叶剑平，马长发，张庆红.土地要素对中国经济增长贡献分析——基于空间面板模型［J］.财贸经济，2011，(4):111－124．

［4］丰雷，魏丽，蒋妍.论土地要素对中国经济增长的贡献［J］.中国土地科学，2008，(12):4－8．

［5］中国土地矿产法律事务中心.土地政策参与宏观调控探索［M］.北京:地质出版社，2007．

［6］Goldberg Michael A，Chinloy Peter.Urban Land Economics［M］.New York:Wiley，1984．

［7］Evans A.Economics and Land Use Planning［M］.Oxford:Blackwell Publishing，2004．

［8］黄小虎.运用土地政策参与宏观调控的理论与实践［J］.中国地产市场，2006，(12):33－39．

［9］刘艳君等.土地供给在宏观调控中的传导［M］.上海:上海社会科学院出版社，2007．

［10］张素兰，严金明.土地利用规划视角下土地政策参与宏观调控的作用机制［J］.经济体制改革，2009，(4):56－59．

［11］卢为民.土地政策与宏观调控［M］.北京:经济科学出版社，2008．

［12］刘新卫，谢海霞.关于构建区域土地政策体系的初步思考［J］.国土资源，2010，(8):40－44．