贫困地区乡村图书馆服务提供机制研究*

2012-07-18赵龙英贵州省委党校图书馆贵州贵阳550028

图书馆建设 2012年9期

赵龙英（贵州省委党校图书馆贵州贵阳 550028）

靳永翥(贵州大学公共管理系贵州贵阳 550025）

1 引言

我国存在许多老少边穷地区，从文化扶贫的角度看，社会各界对贫困地区公共服务提供机制的关注度不断提高。贫困地区对知识的需求具有急迫性，乡村图书馆服务提供机制的不断创新可以在一定程度上提高基层政府的服务绩效。本文的研究目标是：通过对全国乡村图书馆服务提供模式的归纳研究及其与贫困地区乡村图书馆服务提供机制的对比研究，找到一种适合贫困地区的、有效的乡村图书馆服务提供机制。

国外公共服务提供机制的研究呈现出以下特点：一是公共服务研究的类型不断分化，基于公共服务结构构建不同的提供机制，形成差异化与分散化的提供格局[1]。二是公共服务提供机制的理论基础出现了公共选择理论、制度主义和博弈论等不同的理论研究途径。三是出现了关于公共服务提供的政策工具设计与创新的研究，如志愿供给、合同外包、用者付费等[2]。国内对公共服务提供机制的研究主要有介绍西方公共物品私人供给的制度设计，如商业化、市场化及分权化模式等；同时还有学者从政府责任角度研究政府在公共服务提供中的地位和价值；此外更多的学者以社会志愿者组织、中介组织、社区的公共服务供给模式以及基层政府的公共服务和跨行政区的公共服务供给机制为研究对象。例如，陈振明教授较为全面地从政府工具层面提出公共服务提供的21种方式[3]；张成福教授按照政府介入的程度（由强到弱）提出公共服务的10种提供机制[4]。这些研究大多为理论层面的探讨，而从具体的中国乡村图书馆、乡村文化服务实践角度进行总结的理论文章则寥寥无几。

乡村图书馆可分为三大类型，即县级图书馆（县政府所在地建立）、乡镇图书馆/室（县以下的乡、镇政府所在地建立）、村级图书馆/室（行政村所在地建立）。本文以村级图书馆/室为研究对象，研究行政村建设中的图书馆服务提供保障机制。村级图书馆/室包括农村文化站、图书室和农家书屋等。笔者将采取案例比较法，抽取两种或两种以上的贫困地区村级图书馆/室（即本文所指的“乡村图书馆”）服务提供机制进行比较研究，以探索更有效的乡村图书馆服务提供机制。

2 乡村图书馆服务提供机制的比较研究

2.1 乡村图书馆公共服务的属性分析

本文借助陈振明教授提出的公共服务分类框架（见表1），对乡村图书馆公共服务属性进行界定。

表1 公共服务分类框架[5]295

从表1可知：①从一级标准“服务涉及主体的数量”来看，乡村图书馆服务的享用主体一般限定为本村的村民（在调查中发现，也存在个别乡村图书馆采取非排他性和非竞争性的共享模式），是局部性服务；②从一级标准“服务涉及关系的性质”来看，乡村图书馆服务是公共文化建设的重要途径，村民具有享受农村图书馆服务的权利，因而乡村图书馆服务属于必要的供给性服务或者基本公共服务；③从一级标准“服务提供的产品形式”来看，乡村图书馆是有形的实体，是有形的基础设施，乡村图书馆服务属产品性服务；④从一级标准“服务需求的频率”来看，乡村图书馆服务是村民日常生活需要的持续性公共服务，属于经常性服务；⑤从一级标准“服务交换的价值规则”来看，乡村图书馆服务通常是通过政府建设或社会捐赠等方式无偿提供的公共服务，属无偿性服务。由此得出，乡村图书馆服务是局部性的、供给性的、产品性的、经常性的、无偿性的服务。从乡村图书馆服务的局部性来看，乡村图书馆服务具有公共物品的非排他性；而从乡村图书馆服务的产品性（是有形的图书借阅服务）、经常性（经常被借阅、被个人所占用）及无偿性（图书资源类似“公共池塘资源”）来看，则具有竞争性。按照埃莉诺·奥斯特罗姆教授的物品分类，这种具有非排他性和竞争性的物品属于公共池塘资源，是准公共物品的范畴[6]37。因此，乡村图书馆服务的提供机制需要解决资源的维护及管理问题，即乡村图书馆服务长效供给机制的创新。

2.2 乡村图书馆服务提供机制的比较选择

根据公共服务提供主体的属性可将公共服务的提供机制分为政府权威机制、市场化机制、志愿机制和混合型机制[5]185。政府权威机制，即政府通过法律颁布、行政命令和垄断决策等方式提供公共服务。这种机制遵循亚当·斯密关于“市场—政府”两分的逻辑，政府作为公共服务的直接供给者，其干预程度极高，该机制的优势在于促进社会公平的实现，该机制通常用于私人不愿或不能提供的服务提供，即政府向社会提供的纯公共物品，如国防。市场化机制，即将公共物品的生产责任与供应责任进行区分，政府主要承担服务供应责任，而市场则充当服务生产者角色的服务提供机制。通常此类机制用于收费物品的提供，政府在其中的角色是引导者（如制定市场规则），其干预程度较低，是准公共物品的间接提供者，遵守“用者付费”的规则，限制服务对象的范围。志愿机制，即充分发挥第三部门的公益服务或民间组织的自治与自我服务功能的公共服务提供机制。通常此类机制的主体是NGO（Non-government Organizations，非政府组织）或家庭与社区，政府的干预程度极低，仅负责制定NGO组织的相关规范，有时还会对志愿组织的公益活动给予政策倾斜、补贴等扶持，其服务范围限于特定地区，此机制一般用于准公共物品的提供。混合型机制，即主体多元化的公共服务提供的准制度性安排与运行方式。混合型机制的主体是多元的，可能是由政府、企业、事业单位、志愿组织、中介组织、家庭和社区等主体一起提供的公共服务，政府作为多元供给主体中的一员，其干预程度适中，此机制多用于准公共物品的提供。混合型机制的优势在于多元主体合作实施共治和政府的弹性制度，能够更好地实现资源优化配置。

乡村图书馆服务属于准公共物品中的公共池塘资源类型，其典型的特征是非竞争性、非完全排他性和部分拥挤性。因此，从理论上讲，乡村图书馆服务可选的提供机制有市场化机制、志愿机制和混合机制。在乡村图书馆服务提供中，政府权威（或代理）机制之所以难以有效运行，首先是因为其理论前提假设：政府一般不直接生产准公共物品，或者在先后主次的政策安排上一般不首先生产不具规模效应的物品或服务；其次是因为中国目前的国情和公共财政实力，要想通过公共服务均等化战略，在每一村（这里不仅有行政村，在贫困山区还有居住分散的自然村）建立一个乡村图书馆，似乎不仅资金上难以为继，而且难以形成规模效应，从而导致服务提供绩效低。因此，通过政府权威机制的实践来实现中国贫困地区的文化公平是一个漫长的公共财政阶段性战略化支付过程或者公共服务发展历程。同时，由于地理位置偏远、交通成本高、信息相对闭塞、公共物品的非规模效应与非营利性，市场化机制在贫困地区的公共服务提供中也难以较好运行。因此，志愿机制和混合型机制是相对较好的选择。但在实践中到底如何？我国农村尤其是贫困地区的农村还面临民间志愿组织发育不全和社会资本缺乏的问题，所以目前的乡村图书馆服务提供机制与理论并非完全一致，有时政府权威机制似乎占据了主导地位，尤其是在中央新农村建设的政策背景下，各级政府直接参与农村基础设施建设的热情和资本投入似乎越来越大。这就需要通过实证研究进行分析，进而找到每种机制在实践中得以有效运用的依据和社会基础。

3 乡村图书馆服务提供机制的实证研究

截至到2009年，全国共有乡镇（街道）文化站38 736个、村（社区）文化室246 780个[7]；自2005年12月首批农家书屋在甘肃挂牌，到2010年10月全国已建成农家书屋近30万个，目前乡村图书馆已覆盖全国近半数的行政村[8]。在具体实践中，我国乡村图书馆服务提供出现了多种多样、层次内容交叠和因地制宜的动态化运作机制。笔者对这些不同运行机制的运行方式、优势与不足进行了比较总结（见表2）。因为志愿机制和政府权威机制属于目前我国乡村图书馆服务提供的主要形态，故具体阐述。

3.1 贫困地区乡村图书馆服务提供之志愿机制

公共服务提供的志愿机制（自愿机制）是指：“各种非营利组织或公民社会团体以志愿、相互帮助或自我服务的方式，从事公共服务部分提供的组织流程或活动方式。它属于一种辅助性制度安排，因此仅限于特定社群或特定目标。”[6]51依据已有的研究成果，公共服务的志愿提供可分为社区生产、家庭生产和社会团体生产3种方式。由于地区经济发展不平衡，中西部地区的发展水平还暂时无法实现社区生产和家庭生产的志愿提供。因此，社会团体生产成为了贫困地区乡村图书馆服务志愿机制的首选。贫困地区乡村图书馆服务的志愿机制主要有以下两种。

（1）以高校在校生为主的帮扶机制——以“乡村有所图书馆”活动为例

“乡村有所图书馆”活动是由厦门大学（主要发起人为刘优良博士）联合泉州师范学院、漳州师范学院、湖南理工学院、泉州理工学院等高校，以志愿者联盟的形式、完全依靠大学生志愿者捐建乡村图书馆的系列募捐活动。目前，该活动在全国已建起6所乡村图书馆，其中第一所乡村图书馆是建在湖南省汩罗市新塘乡玉龙村的屈原乡村图书馆。这一捐建活动是政府、高校、学生、村民、市民及媒体等不同社会主体的民间联动，活动发起者为高校志愿者，他们通过5个关键步骤促成了乡村图书馆的建成：一是运用“赛博”模式，打造公益主体；二是与“上层”沟通，赢得支持；三是与村民协商，号召村民参与；四是与企业谈判，开展公益营销；五是与媒体合作，传递信息[9]。“乡村有所图书馆”活动一改传统的“学校包办”，而完全由在校大学生自主自发，将乡村图书馆捐建作为纽带，建立乡村与志愿者的长期联系机制。此外，还有90年代末活跃在贵州的青年乡村图书室服务队，它是由贵州大学、贵州师范大学和贵州财经学院等高校的在校学生和分布在贵阳、凯里、都匀、六盘水等地的在职青年自发组织起来的志愿性乡村文化服务团体。

（2）社会动员式的NGO支持机制——以“青树乡村图书馆”捐赠活动为例

“青树乡村图书馆”捐赠活动主要由美国青树教育基金会发起，其宗旨是通过帮助中国乡村建设现代化图书馆以提升中国农村居民的文化素质，进而促进当地文化、教育、经济的发展。“青树乡村图书馆”在中国设有执行机构，2002—2010年已在青海、甘陕、贵州和山西等地捐建了43所图书馆，其中18所中心图书馆带动了周围25所卫星图书馆、社区图书馆和乡村图书站[10]。“青树乡村图书馆”的服务理念是：参与式、可持续、可扩展；其经营模式为：以中心图书馆建设带动周边卫星图书馆、社区图书馆和乡村图书站，进行图书馆人员培训、组成项目团队实施项目管理、实施效能综合评估及与国际图书馆团体的合作与交流。

志愿机制的优势在于：能够有效融合社会资本，促进团体乃至社会的公益精神提升，增强自我服务意识。当然志愿机制也存在不足，如公益的父权性、兴趣有余而资质不够、不可持续及缺乏科学的制度性安排。

3.2 贫困地区乡村图书馆服务之政府权威机制

政府权威机制又称政府代理机制，是指政府作为民众公权力让渡的法定代理人，“政府部门直接从事为社会生产公共物品或提供公共服务的行为”[6]44。目前，农家书屋工程是政府权威机制应用于贫困地区乡村图书馆服务最为成功的案例，它包括以下两种。

（1）中心发散型的乡村图书馆服务提供机制该机制是以省级政府与省级图书馆为中心向各市、县、乡级政府与图书馆发散的城乡一体化总分馆建设机制，具体为：“政府主导，整体规划；三级投入，集中管理；资源共享，服务创新”[11]。该机制也称为“嘉兴模式”，是由浙江省嘉兴市首先创建的，由市、区（县）、乡（镇）三级政府共同出资，其中市图书馆实行统一业务和人事管理，将各种与图书馆相关的服务延伸到乡镇分馆，而后由“嘉兴模式”发展成为“省—市—县—乡”的总分馆建设模式，以保证乡村图书馆服务供给的持续性。

表2 贫困地区乡村图书馆服务提供机制的实证比较分析

（2）资源共享型的乡村图书馆服务提供机制该机制源自“全国文化信息资源共享工程”。辽宁省为推进“全国文化信息资源共享工程”创新了“广电模式”，通过广播电视网络搭建起农村公共信息服务平台，使村民通过有线电视就可获得各种文化信息，实现了文化信息资源在农村的共享[12]。

国家新闻出版总署印刷发行管理司司长王岩镔曾表示，2012年农家书屋的建设基本覆盖所有行政村[13]。从国家新闻出版总署的统计看，目前西部地区农家书屋的覆盖率稍高于东部和中部地区，其建设投入情况为：中央财政20多亿元，中西部地区配套资金和东部地区投入资金20多亿元，今后3年内，每年的投入都将在20～30亿元[14]。农家书屋工程是国家投资项目，由国家制定相关管理办法，要求各省遵循“政府组织建设、鼓励社会捐助、农民自主管理、创新机制发展”的供给机制。此外，农村书屋与一般乡村图书馆的明显差别在于：农村书屋所藏图书针对性较强，采购图书需与新闻出版总署推荐目录相符，并且需要在全国各地呈现出建设总体框架的一致性，同时各地区可以根据当地实际情况分别在资金筹集、组织、经营和管理等方面进行灵活多变的自主创新。以“云南农家书屋”为例，截至2010年12月，云南省已建成农家书屋6 606个，重点解决了全省25个边境县和3个藏区县的农家书屋建设难题；2011年，云南省农家书屋建设项目向贫困县倾斜，计划完成5 327个农家书屋的建设任务，重点向全省73个国家级贫困县和7个省级贫困县倾斜，着力解决农村群众读书难的问题[15]。这一活动在2011年12月已经通过云南省新闻出版局验收[16]。

乡村图书馆服务提供的政府权威机制的优势在于：资源集中，政令畅通、统一管理，规模效应，服务程序化、法律化、有法可依。当然，这种机制也存在一些问题，如由制度惯性导致的路径依赖，由资源和服务垄断导致的机构、人员增多及管理成本增大，由社会组织弱化导致的与社会合作的困境，等等。

4 结语

鉴于贫困地区的地方财政困境和维护社会公平的需要，国家对贫困地区乡村图书馆服务提供承担着直接的公共责任，但仅仅通过政府权威机制推动是不够的，还需要创新机制，如在政府主导下的社会多元主体参与合作的混合型机制，该机制甚至包括了社会动员式的NGO支持机制。但是，我们仍需看到，以高校在校大学生为主的帮扶机制也以其独特的方式取得了显著成效，正如陈振明教授所说：“可以拓展公共服务提供过程中政府的命令（权威）机制、市场的价格机制和第三部门的社群网络机制之间合作的逻辑模式。”[5]288但是，由于融资和专业性问题，志愿机制也面临不可持续的问题。因此，我们应该动态理解和构建贫困地区乡村图书馆服务的提供机制，如构建起以政府主导的混合型机制为主、志愿机制为辅的多中心、多层次、协同合作的长效提供机制。若能实现乡村文化服务提供机制的持续、有效创新，乡村文化的振兴将不会是遥远的梦想。

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