把握积极财政政策“稳中求进”的战略要点

■于树一

把握积极财政政策“稳中求进”的战略要点

■于树一

中央经济工作会议要求我国2012年要把握好稳增长、控物价、调结构、惠民生、抓改革、促和谐之间的平衡，确定了“稳中求进”的经济工作总基调。“稳中求进”对于宏观经济政策的要求体现在两个方面：一是保持政策方向的基本稳定，二是在促进经济平稳较快发展、经济结构加速调整、经济发展方式顺利转变、切实保障和改善民生等方面发挥更大的作用。2012年我国继续实施积极的财政政策，如何实现积极财政政策“稳中求进”，需要把握好实体经济、收入分配、通货膨胀、财政平衡四大战略要点。

战略要点一：做强实体经济

国际金融危机和欧洲主权债务危机带给世界主要国家深刻的教训。各国普遍认识到，脱离实体经济的经济增长如同空中楼阁，那种表面的繁荣脆弱得不堪一击，而通过金融杠杆和借债积累财富，犹如做着南柯梦，散尽的千金换来的是庞大的债务。身染危机的国家要走出经济低谷，必须从实体经济入手。我国经济能够抵挡住危机洪流的主要原因，正是因为经过30余年的改革开放，实体经济得到了稳固发展。今后任何时候都需要牢牢把握“做强实体经济”这一战略要点不动摇。在此要点下，财政政策着力点可放在如下方面：

第一，支持制造业发展。在制造业产品出口退税、制造业科技创新、制造业企业技术改造、人力资本支出、品牌培育等方面给予财税支持。在税收方面尤其要重视加大对制造业企业的税收服务和宣传，使其适应当前的税收环境，用好、用足现有的各项税收优惠政策。在财政支出方面应加大资本金注入、财政补贴、贷款贴息、财政专项奖励、政府采购、安置改制富余人员、支持制造业污染企业搬迁改造等。

第二，支持扩大内需。我国经济受国际金融危机影响最大的领域是对外贸易，其原因是其他国家在身染经济危机的时候，必然会加大出口、减少进口、恶化贸易条件，这对于经济增长外需驱动特征明显的我国来说，便意味着出口收缩。因此，我国必须从根本上降低经济增长对出口的依赖，在相当长的一个时期内，都要强调财政政策在扩大内需方面发挥应有的作用。具体要从调整国民收入格局、增加居民收入、扩大就业、加强社会保障、转变消费方式、拉动农村消费等方面促进消费；从优化投资环境、加大基础设施等公共品供给、调整政府投资方向、引导社会投资方向、着重保护资源环境等方面促进投资。在税收方面，适度降低消费品的流转税负，对农民外购生产资料和消费品时要承担的货物劳务税给予减免或返还。同时，在逐步推进个人所得税综合制“调增”的过程中，合理安排“调减”的内容，例如，相应降低股息、红利、劳务所得适用的比例税率。在财政支出方面，按照边际消费倾向的高低，优先安排“三农”支出、减贫支出、欠发达地区支出以及教育、医疗、就业、社保、基础设施等民生支出。

第三，扶持小微企业发展。从企业的角度来看，小微企业是实体经济中最需要财政政策重点扶持的对象。小微企业既能促进经济增长，又能改善收入分配；既能优化经济结构，又能扩大内需，对国家经济发展有特殊的意义，是社会主义市场经济发展不可或缺的部分。但在实际中，小微企业却面临着融资困难、技术和税负较重的“瓶颈”束缚而成活率不高，成为市场经济主体中的“弱势群体”。国际金融危机后，我国出现了较为严重的通货膨胀，导致原材料成本、人工成本、运输成本、租金成本不断上涨，小微企业利润受到进一步挤压，发展陷入困境，既威胁到社会、市场的稳定，也为民间借贷高利贷化“推波助澜”。因此，需要制定和实施全方位的扶持小微企业的财税政策。在税收方面，围绕涉及小微企业的增值税、营业税、企业所得税、印花税等税种，设计详细、可行的多样化税收优惠方案，增加加速折旧、投资抵减、延期纳税、税前扣除的比重。在财政支出方面，为小微企业安排合理的一般性和专项财政补贴资金，整合现有支持中小企业发展的财政性资金，优化资金使用方向和结构，重点资助处于种子期、初创期的和弱势群体、落后地方办的小微企业。对科技性、就业性、资源综合利用与环保性、社区服务性、人力资源性小微企业的生产经营活动提供专项补贴，但要严格发放条件。对“病态小企业”给予更充足、优惠的财政资金支持，必要时应提供紧急资金援助。此外，在每年的政府采购计划中划定小微企业产品的采购比例，同时，通过价格补贴等方式引导大企业订购小微企业产品。还要积极引导和鼓励地方财政对小微企业给予资金、税收和土地等方面的政策扶持，加大对边远落后地区的中央财政转移支付，使各地方政府获得扶持小微企业的财政能力。

战略要点二：放大财政收入分配职能

提到财政收入分配职能，人们往往将视线落在“财政再分配”上。其实，财政收入分配职能的内涵更为丰富，范围更为广阔，在分别由市场、政府、道德主导的三次收入分配中，财政均有不同程度的介入。从三次分配的角度对财政收入分配的职能进行分解，能够从总体上放大财政在收入分配方面发挥的作用。

第一，调节初次收入分配的财政政策应立足于提高劳动者收入能力，调整产业结构，推进收入分配制度改革。提高劳动者收入能力，主要的政策着力点是教育和就业。在教育方面，既要加大财政支出规模，又要优化支出结构；在就业方面，既要支持稳定岗位、职业培训、就业援助，又要鼓励创业带动就业。调整产业结构，主要的政策着力点是支持服务业发展。支持服务业发展既能改善初次分配中居民收入和劳动报酬占比偏低的状况，也能助推经济发展，加强调节收入分配的财政能力。当前，要全面推进国家现代服务业综合试点和增值税扩围改革试点，为服务业发展进一步减负增效。同时，引导和鼓励高端服务业的发展，鼓励先进制造业分离生产性服务业，并通过增税等措施控制房地产业和金融业泡沫。推进收入分配制度改革，主要的政策着力点是价格、工资和行政收费。在价格方面，财政政策应扶持农副产品生产、稳定农副产品市场供应、降低农副产品流通成本、保障煤电油气运、完善物价上涨时期的社会救助和保障机制。在工资方面，财政政策应支持各地区、各行业建立工资合理适度增长机制和最低工资制度，通过发布分档的工资增长指导线及行业工资投入产出水平，引导企业合理确定工资水平。此外，还可以提供财政补贴帮助企业建立欠薪保障制度，设立欠薪保障金，有效保障劳动者的基本工资权利。在行政收费方面，应进一步降低非税收入占财政收入的比重，同时制定并严格执行行政事业性收费收入的分配办法。

第二，调节再分配的财政政策应立足于强化直接税的收入分配功能，通过政策性补贴增加低收入群体的收入，通过各类民生支出减轻低收入者的支出负担。强化直接税的收入分配功能，主要的政策着力点是个人所得税和房地产税改革。在个人所得税方面，分类所得税制难以满足调节综合收入差距的要求，需要加速推进“综合与分类相结合”的税制改革。在房产税方面，需要采取更加有针对性的征缴方式、科学有效的征缴手段，将房地产税试点卓有成效地向前推进。通过政策性补贴增加低收入群体收入，主要的政策着力点是涉农补贴、临时收入补贴、减贫支出。在涉农补贴方面，突出增加农民收入的直接性，尽量以现金补贴的形式通过“一折通一卡通)”直接发放到农户手中或直接发放给农民专业合作社。在发放临时收入补贴方面，在应对物价上涨的临时价格补贴制度化、规范化的基础上，实现养老金、城乡低保标准、社会救助标准与物价的联动。在财政减贫方面，设立各项以财政资金为依托的贫困人群生活补助、医疗困难补助、贫困学生资助等。通过各类民生支出减轻低收入者的支出负担，主要的政策着力点是社会保障和基本公共服务均等化。在社会保障方面，要继续扩大社会保障的覆盖面，分类分层次解决未纳入社保范围群体的社会保障问题，重点加强基本社会保障的应保尽保，同时，提高社会保障资金来源的可持续性。在基本公共服务均等化方面，需明确各级政府在公共产品供给上的事权划分，使各级财政对公共服务的投入达到均衡。

第三，调节第三次分配的财政政策应立足于强化税收优惠的调节作用，支持政府的引导作用，多渠道寻找慈善事业的出路。强化税收优惠的调节作用，主要的政策着力点是所得税税前扣除，可考虑在通过公益性群众团体的公益性捐赠税前扣除12%的比例基础上，进一步提高纳税扣除额度，有条件的地方可全额扣除。支持政府的引导作用，主要的政策着力点是设置政府奖励。可以由财政出资设置政府慈善奖，由政府出面为参与慈善事业的民间组织、企业及个人颁发该奖项，从而鼓励、引导社会资源流向慈善事业。多渠道寻找慈善事业的出路，主要的政策着力点是开办慈善超市。慈善超市是由民间发起、政府扶持的，扶持方式主要是直接的资金注入和间接的政府购买服务，由于慈善超市是财政发挥第三次分配职能的重要载体，应该给予更多的财政资金和政策支持，使其发展壮大。

战略要点三：进一步治理通货膨胀

面对通货膨胀，使用更多的是货币工具，财政工具只是辅助手段。尽管如此，积极财政政策也显示出了收紧的一面。2011年我国实施了一系列抑制通货膨胀的政策，到该年底已经取得显著的成效，2012年政策的紧缩程度不适宜加大，仅保持现有力度即可。财政政策的重点是充分发挥财政自动稳定器的功能，增加税收，减少支出。在税收方面，应发挥结构性减税政策的“增项”，进一步改革税制，增加所得税、财产税等直接税的比重；减少税收优惠并严格执行；加强税收征管。在财政支出方面，应控制公务费支出，适度收缩基建支出，改善财政投资结构，增加对基础产业的投入，消除经济增长的瓶颈。

战略要点四：突出财政平衡的重要性

当前，财政安全在世界范围内被提到了前所未有的高度，我国也应该基于财政安全的考虑，更加认识到财政平衡的重要性，注重日常开源节流，防患于未然。实现财政平衡要把握三点：做好预算、收入稳定增长、节约支出。除此之外，仍要强调发挥结构性减税的作用。2012年2月2日，财政部部长谢旭人在《中国财经报》上撰文，明确了当前积极财政政策的五大内涵，首要的就是完善结构性减税政策，促进企业发展和引导居民消费。事实上，我国近几年已经将结构性减税作为税制改革的一项长期战略性选择，这样既有助于解决眼前问题，也有助于经济长远发展，保证经济和财政的可持续。在宽松的政策导向下，结构性减税首要的作用是降低税负，基于结构调整的角度，降负在产业层面应以第三产业为主，地区层面应以欠发达地区为主，居民层面应以农村居民为主。此外，还要突破税费结构的约束，拓展结构性减税的空间，就是要实施全口径预算管理，清理和取消不合理的非税收入，加强对非税收入的征管，相对地把结构性减税范围向非税收入扩大，提高减负的程度。

当然，财政政策支持永远都是辅助手段，能发挥的作用限于创造好的经济主体的发展环境、提高经济主体的发展能力。因此，“稳中求进”的积极财政政策一定要实现中央经济工作会议的要求，促进经济增长由政策刺激向自主增长有序转变，提高发展的包容性。

作者单位：中国社会科学院财经战略研究院

（责编/赵哲）