从生存和发展的视角论公务员的诚信

■沈士光

从生存和发展的视角论公务员的诚信

■沈士光

诚信是做人的最基本道理和原则。《中庸》里说，“诚，天之道也”，“天之道”的说法不过是强调它的应然性和必然性。孟子则明明白白地说清楚了“诚”的意思和意义：“思诚者人之道也”，做人要真心实意，真实不欺。“信”和“诚”是一个意思，许慎在《说文解字》中这样写道：“信，诚也”，“诚，信也”。

从古代起，我们的祖先就强调做人要诚信，为什么经历了这漫长的岁月，诚信仍然是当前人们难以解决的一个难题呢？笔者认为，关键在于诚信是人的根本问题。每个人成长有必备的两个条件，即生存和发展。生存要具有最基本的物质条件，没有基本的物质条件，人就无法生存，更遑论发展。发展既是指人在满足最基本物质条件后的后续跟进，是对幸福生活的追求，又是指人精神上的生存空间，是人之所以为人的内在特性。两个条件的关系是，生存是基础，发展是上升到更高的平台和境界，涉及物质和精神两方面的满足，因而更难。人的生存和发展也是一种社会形态，从某种意义上说，人的生存和发展的程度也是社会形态达到的程度。对社会形态来说，有一个关键词就是“利益”。在社会中获得物质和精神上的满足，都是在与其他人的比较中感知的，也就是说，人在与他人的比较中感知到自己物质和精神的境遇，这就永远有一个比上不足的困境。因此，就与他人有一个真实的或者假想的社会利益冲突。不难看出，只要人有生存和发展的问题，就会有人与人之间利益相关性的比较和冲突发生可能性的存在，也永远会有诚信问题。

公务员诚信问题的出现，也与上面人最基本的生存和发展相关。但是，它要比一般人遇到的诚信问题更为特殊。第一，公务员具有公共性特征，与公众的公共利益攸关。私人企业涉及的是少部分人的利益，私营主和员工的利益冲突也只是少部分人的利益冲突，公务员的诚信和私人企业人员的诚信有很大的不同。公务员说的话和做的事都与大于私人利益的公共利益攸关，其复杂性在于，公共利益也不是全体公众的利益，是不同群体利益之和。这就是为什么公务员的言行会受到大众的广泛关注的原因。公众对公务员的诚信有信心，说明公众感知到公共利益是有保障的；公众对公务员的诚信缺乏信心，则表明公众感知到自己的利益会有遭到损害的可能。所以，当前人们对公务员诚信问题的关注，实际上反映了这样一个现状：在阶层分化明显、收入差距拉大的情况下，公众对公共利益的归属持不放心的态度，对公权力会秉公裁决持不信任的态度。第二，公务员具有组织性特征，与执政机构相关。公务员是隶属于一定组织的，有政党机构、政府机构和代议机构、司法组织等等。当个人进入组织后，个人的利益同组织利益就结合在一起了，个人必定会受组织的影响，诚信问题已经去纯个人化了，个人的生存与发展会依赖于比个人更有效和更强大的组织。我们现在看到公务员个人诚信问题已经与组织有极大的相关性。比如公务员学历、年龄的造假问题。在组织内竞争日趋严重的情况下，组织往往采用掌握知识更多、处理问题能力更高的选择原则，在一些柔性指标并不能服众的情况下，学历、年龄等硬性指标能显示相对的公平性，于是，就会出现学历和年龄的造假问题。另外，执政组织负有保障公众生命安全、维护社会秩序稳定等的政治责任，而处于社会转型的矛盾凸显期，组织处于“适应性”成长的阶段，无法从容应对来自外部和内生性的矛盾冲突，出于组织形象、政治稳定、领导者个人利益等等诸多复杂因素的考量，组织不诚信的问题伺机生成并被激活。当代表组织的个体信誓旦旦地说“我可以负责任地告诉大家”，其告诉公众的内容实际上却可能不大负责任，这个时候，公众的不信任就会更多地指向于这个组织。更进一步地说，组织是代表整个执政党和政府的，一些少数地方组织的诚信问题又消解了人们对整个组织的信任。

为什么当今我国公务员的诚信问题会如此严重？笔者认为，以下几个方面的原因值得关注——

一是社会自我期许机制和社会诚信机制的脱节。改革开放以来，破除了阶级身份标志认同和追求物质发展有害论的桎梏，逐步形成了人的自我发展机制，这个机制给人的信息和信心是，只要通过自我的努力，就会改变自我生存的境况，并给自我发展预留广阔空间。因此，人们吸纳知识的欲求和提高自身能力的诉求的自主性得到了极大的激发，自我期许带动自我奋斗，自我奋斗带来自我发展，自我发展促进社会发展。社会发展的标志是结构转型，阶层、利益、价值、生活方式等多样化，呈现出与传统社会完全不同的生存和发展空间。费孝通先生称我国传统社会是“熟人社会”，“熟人社会”的社会诚信压力机制是自构的，人际交往方式局限于熟人之间，是个环形封闭式的网状结构。经济交往产生的利益冲突最为明显，对社会诚信的破坏力也最大，而我国传统社会长期停滞于自给自足的小农经济，由交往产生的利益冲突必然很少，社会诚信机制既自洽又有效。经过30多年的快速发展，当代中国社会已经完全不同于传统社会，陌生化的社会结构和以经济为主的发展模式，一方面加大了利益冲突的力度，另一方面快速消解了原有社会的诚信机制。公务员诚信是以社会诚信为基础的，社会诚信机制的解构导致的“溃败”，必然影响到公务员的诚信。

二是公共组织内部资源配置结构和公平性要求的脱节。公务员诚信归根结底与公务员的生存和发展的制度环境攸关。笔者认为，应该重视公务员诚信问题的内在原因，即公共组织内部资源配置结构与公平性要求的脱节。它具体表现在：第一，权力至上而不是科学合理原则。令人担心的是，目前公共性组织不仅在社会资源配置方面反映了官本位的权力至上原则，而且在内部资源配置方面也是如此。职位与权力挂钩，权力与利益结合，不仅决策依靠权力，而且执行也是依靠权力，一切围绕权力。由此滋生出“权力禁锢”的组织政治生态，那就是谁权力大，谁说了算，其结果是“上面要什么，下面就设法给什么”，一旦“上面”有变，反拿“下面”是问。公务员的利益包括待遇和晋升，而目前晋升又和待遇是密切相关的，当这些利益都由权力者说了算的时候，如何使下面做到诚信？第二，GDP至上而非服务公众原则。GDP考核的初衷是为了促进经济发展，提高人民物质生活水平。但是目前的考核成了“GDP泛化”，无论是否与经济工作相关，各级政府部门都生成了一套严密而庞大的考核体系。对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下也要考核干部。从道理上讲，问责制度的安排应该突显公众的参与监督，体现公众对于基层政府的问责。但是，目前的问责主要体现了上级政府对于下级政府的约束和要求，只在自上而下的政府体系中封闭运行，这样的问责考核实际为“逆向问责”。“这种问责制度运行的结果，是政府为考核而工作，大量政府工作与社会发展的实质进程无关，可以说政府和公众各干各的。”（赵树凯，2010）公务人员忙于对照考核体系中的各项指标而工作，为了让上级满意而与其他相关部门进行所谓的竞争。这种竞争的结果是，部门之间搞得神秘而互不信任，人际关系复杂化而非合作化，形式主义盛行，重数量不重质量，将形式上花样翻新称为“创新”。甚至少数部门为了考核指标上的“好看”而不惜作假，而作假者却能赢得考核上的“好看”，因而赢得上级的“看好”。一些组织缺乏诚信的做法不仅使公众产生“政府作为越多，公民感觉越差”的想法，而且使得组织内的公务人员在工作中身心俱疲，有些同志抱怨只为生存而工作，若要为“发展”而工作就要会不讲诚信，没有良心。

由此可见，当前公务员诚信问题既有社会转型的原因，也有制度和体制的因素。从总体看，社会转型是我国社会进步和发展的必然，是一种文明的嬗进，看似不合理的社会结构却孕育着合理的前行方向，看似矛盾冲突多发和集中，却潜藏着整合机遇，看似道德滑坡危机重重，却萌发着新的道德伦理取向。问题在于，要在制度、体制方面敢于改革和勇于突破，必须在公共组织内的制度安排和体制改革上积极推进。

第一，厘清执政和职能的内涵与关系，取得更多的信任认同。新世纪以来，各级党委和政府都十分强调执政能力建设，这本身是件好事，有利于培养执政党公务人员的忧患意识，谦虚谨慎、不骄不躁的执政意识和对人民群众高度负责的服务意识。但是，一些地方和一些领导人把执政能力片面地理解为统治能力或者统御能力，扩大政府经济管理职能，强化国家的政治权能，弱化社会的自治能力。一方面，公共权力的边界不断扩张和不受约束，权力和资本肆意地结合导致与民争利，其结果造成公权力的严重失信；另一方面，政府和国家的力量是有限的，管了许多不该管的、管不了和管不好的事情，也必然会出现该管的没有管，该管的没管住、也没管好的事情，正当的公权力变得捉襟见肘、威严不存。在这样的状况下，公权力无法履行它执政理念中一些庄严承诺，公务员在处理一些危机事件时常常百口莫辩，在“不管你信不信，反正我是信了”的背后，更深一层的是公务员人员无力维护权力闯祸后的无奈。因此，公务员的诚信不是简单的公务员个体的事情，而是执政体制对公共权力与社会权力之间合理分配的问题。

第二，公务员诚信的关键是要严守公共机构内部公平公正的组织伦理。德国思想家卢曼对诚信问题有一个重要的发现，被称为“简化机制”。依笔者的理解，这个机制说的是人们的不诚信是因为人与人的一次性交往都有自我防护意识，在不确定的情况下，会屏蔽信任窗口，而随着人们交往频率的增加，互相之间的信任度也会增强，如果人们有明确的、乐观的预期，要做到诚信并不是难事。由此可见，要解决公务员的诚信问题说难也不难，说不难还真难，因为涉及公务员制度和干部体制的改革。这里，有两方面的工作一定要做，一是选人用人机制的公平公正，无论是按照能力，还是按照资历选人用人，都要有一个长期不变的使人感到公道的、能接受的制度安排，减少人际关系的复杂性和不确定性，这样大家就不会琢磨人而去琢磨事。二是明确公务员岗位权限和职责，不因为领导人的偏好干预就干预，不因为领导人的变化而变化。这样就不会陷入形式主义的事务堆里，从而大大减少只对上负责而不对公众负责情况的发生。

相信人的问题必定能通过人自身的努力得到解决，诚信的问题也是如此。

作者：上海市委党校公共管理教研部教授

（责编/朱艳秋）